ضرورت اصلاحات بوروکراسی با تقویت نهادهای ظرفیت‌ساز

محسن راجی‌اسدآبادی، پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی

در دنیای امروز که تمامی کشورها در حال حرکت به سمت افزایش بهره‌وری منابع و توسعه تجارت فناورانه هستند، جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی نه‌فقط به دلیل نیاز به منابع مالی بلکه به‌ منظور انتقال دانش و مهارت‌های جدید برای کشورمان بیش از پیش حائز اهمیت است. یکی از چالش‌های ریشه‌ای کشورهای در حال توسعه نبود تمرکز بر نوآوری بهره‌ورمحور (تخریب خلاق) در بخش‌های مختلف اداری و اقتصادی است. انباشت دانش در کشورهای در حال توسعه مانند کشورمان که دارای پتانسیل‌های بالقوه‌ای است دارای اهمیت بسیار زیادی است. نشت پول تنها یک مساله جانبی بوده ولی نشت تخصص و دانش، چالشی اساسی در کاهش نوآوری بهره‌ورمحور محسوب می‌شود. از آنجایی که هیچ تحولی یک‌شبه اتفاق نخواهد افتاد و مهاجرت متخصصانی که دانش و تجربیات به ‌دست‌ آمده را هم با خود می‌برند‏، این واقعیت را نمایان می‌کند که ناخواسته به «چرخه ادای همشکلی درآوردن» کشورهای توسعه یافته بازگشته‌ایم که ضمن افزایش هزینه‌های دولت و برداشت منابع ملی، شاهد کاهش رضایت عمومی از خدمات دولت و کاهش درآمد اقتصادی و بهره‌وری منابع هستیم بنابراین باید ضمن توجه به رشد و انباشت دانش نیروی کار تولیدی بر تقویت نهادهای ظرفیت‌ساز تمرکز داشته باشیم.

نقش دولت به عنوان سرمایه‌گذار‌ خطرپذیر در ایجاد فضایی مناسب برای شکوفایی بخش خصوصی و اصلاح شکست‌های بازار بسیار حیاتی است. با بررسی کشورهایی مانند برزیل، مالزی، کره‌جنوبی و سنگاپور می‌توان گفت که دولت در ابتدا باید نقش فعالی در ایجاد نهادهای پایدار ایفا کند و ضمن حفظ پایداری این نهادها با گذشت زمان نقش خود را به ناظر نهادها (تسهیلگر و تنظیم‌گر) تغییر دهد. دانش نیروی‌کار تولیدی شامل مهارت‌های فنی، اخلاق کاری، نظم و انضباط و سایر عواملی است که «تنها از طریق تقویت نهادهای ظرفیت‌ساز این دانش می‌توان به رشد پایدار اقتصادی بهره‌ور»  دست‌یابد که تنوع‌بخشی به محصولات، نتیجه‌ جانبی این نگاه توسعه‌ای خواهد بود.

دولت‌ها فارغ از ایجاد محیط ‌مساعد برای فعالیت‌های اقتصادی، اعم از توسعه زیرساخت‌های فیزیکی، تدوین قوانین مناسب و سیاست‌های مالیاتی «کارآفرین‌محور» باید توجه ویژه‌ای  بر اصلاحات ساختاری داشته باشند. پاسخگویی، شفافیت و دقت کافی در انتخاب‌ بخش‌های خاصی برای رشد توسط دولت به‌ عنوان سرمایه‌گذار خطرپذیر، می‌تواند به بهبود رقابت میان شرکت‌های داخلی و ایجاد زمینه برای ورود شرکت‌های خارجی (انتقال دانش) به بازار و ایجاد فضای رقابت هموار کند، اما مسوولیت تشخیص برندگان این رقابت، باید به بازار سپرده شود.

 توسعه مدل بوروکراسی در دوران پس از اصلاحات اقتصادی

دهه ۱۹۸۰چین و ایجاد یک تعامل پیچیده بین دولت مرکزی و حکمرانان محلی از جذاب‌ترین موضوعات در علم سیاستگذاری و اقتصاد به شمار می‌رود که فارغ از کسب موفقیت‌های اقتصادی به کاهش فقر در این کشور پرجمعیت کمک شایانی کرده است. حکمرانان محلی با تعامل با دولت مرکزی  و با تمرکز بر شرایط خاص جغرافیایی، اقتصادی و اجتماعی‌ای که داشتند، سیاست‌های متفاوتی از یکدیگر و متناسب با نیازهای محلی خود اتخاذ کردند.

از کلیدی‌ترین جنبه‌های تمرکززدایی، تفویض اختیار در سطوح سیاستگذاری اداری، اقتصادی/مالی و سیاسی است. این خط‌مشی‌گذاری باعث شد تا حکمرانان محلی بتوانند به سرعت به نیازهای مردم و بازارهای محلی خود، کاهش فقر و بهبود کیفیت زندگی پاسخ دهند. در حقیقت، دولت مرکزی با تفویض اختیارات فضایی برای رقابت بین حکمرانان محلی ایجاد ‌کرد و این رقابت به بهبود کارایی و نوآوری منجر شد. بوروکراسی محلی به عنوان یک حلقه فی‌مابین دولت و جامعه عمل کرد و به تامین نیازهای محلی عکس‌العمل مناسب و سریع نشان ‌داد و هر استان یا منطقه تلاش می‌کند تا عملکرد بهتری نسبت به دیگران داشته باشد.

چین در ابتدای دهه ۱۹۸۰ که با تورم و نارضایتی عمومی بالایی روبه‌رو بود با تقویت نهادهای ظرفیت‌ساز از طریق سیاست‌های تمرکززدایی و تفویض اختیار به حکمرانان محلی و منطقه‌ای به شکلی چشمگیر توانست از تله فقر فرار کند. این کشور نه‌تنها با جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی و فراهم آوردن شرایط مطلوب برای فعالیت‌های اقتصادی در سواحل شرقی بلکه با بهره‌مندی از ویژگی‌های خاص هر منطقه توانست رشد و توسعه دامنه‌داری را تجربه کند. در این مدل که هدف اصلی آن افزایش کارایی اقتصادی و تسریع رشد پایدار از طریق تفویض اختیارات به سطح محلی و منطقه‌ای بود، حکمرانان محلی توانستند با تصمیمات اقتصادی براساس شرایط محلی به کاهش پیچیدگی اداری و افزایش شفافیت کمک ‌کنند و در مقابل دولت مرکزی توانست تمرکز و کنترل دقیق‌تری بر سیاست‌های کلان اقتصادی و اجتماعی داشته باشد.

با توجه به مطالب بیان شده و موفقیت چین در تحول بوروکراسی و رشد اقتصادی، در ادامه این مقاله، دو مفهوم نهادها و نهادهای ظرفیت‌ساز در برخی کشورها به ‌ویژه در زمینه‌هایی نظیر حکمرانی، توسعه اقتصادی و سیاست‌های عمومی بیان می‌شود. نهادها به ‌طور کلی به قواعد، قوانین و رویه‌هایی اشاره دارند که رفتار انسان‌ها را در سازمان‌ها و جوامع هدایت می‌کنند و می توان به صورت جدول (۱) طبقه بندی کرد:

جدول (۱)

نهادها معمولا در مقیاس کوچک‌تر و مشخص‌تری عمل و به موارد خاصی از رفتار اجتماعی و اقتصادی مربوط می‌شوند و نهادهای ظرفیت‌ساز در مقیاس وسیع‌تر و فراملی عمل می‌کنند و تعاملات بین نهادهای مختلف را مدیریت می‌کنند. نهادها به ‌طور معمول ساختاری پایدار و مشخص دارند که به تثبیت رفتار کمک می‌کند و نهادهای ظرفیت‌ساز، ساختارهای منعطف‌تری تصویر می‌کنند که قابلیت تغییر بیشتری دارند و تحت‌تاثیر عوامل فرامنطقه‌ای قرار می‌گیرند. نهادها در سازماندهی و هدایت رفتار ‌اجتماعی و اقتصادی تاثیرگذارند و نهادهای ظرفیت‌ساز در ایجاد انسجام و هماهنگی بین نهادها و نظارت بر عملکرد آنها نقش مهمی ایفا می‌کنند.

این مفاهیم به تحلیل تعاملات پیچیده بین بخش‌های مختلف جامعه کمک می‌کند. به عنوان مثال در کشور چین، دولت مرکزی با توجه به عملکرد اقتصادی و اجتماعی حکمرانان محلی، مطلوبیت‌های مالی و منابع را مشخص می‌کند و حکمرانان محلی باید با استفاده از نهادهای محلی و جمع‌آوری اطلاعات دقیق، به ارتقای کارایی خود بپردازند و از این اطلاعات برای بهبود عملکرد و افزایش بهره‌وری خود استفاده کنند. آنها در تلاش برای ایجاد رشد و توسعه در مناطق خود باید با دولت مرکزی هماهنگ باشند. دولت مرکزی سیاست‌ها و استراتژی‌های کلان صنعتی‌سازی را تدوین و منابع مالی لازم را تخصیص می‌دهد و حکمرانان محلی به عنوان پل ارتباطی با صنعتگران و کارآفرینان با ابتکار خود تسهیلات و مشوق‌هایی برای کسب‌وکارها فراهم می‌آورند و براساس نیازهای منطقه‌ای ابتکارات نوآورانه‌ای ایجاد می‌کنند.

سیاست‌های صنعتی و فناوری دولت‌ها به‌ عنوان ابزاری اساسی در توسعه اقتصادی، بهبود کیفیت زندگی و ایجاد اشتغال، نقش ویژه‌ای را ایفا می‌کنند. این سیاست‌ها نه‌تنها برای حمایت از صنایع داخلی طراحی شده‌اند بلکه به‌منظور تقویت توانمندی‌های ملی نیز تدوین شده‌اند تا کشورها بتوانند در میدان‌های جهانی موفق ظاهر شوند. حضور یک چارچوب منسجم برای سیاستگذاری‌های صنعتی و فناوری در هر کشور نه‌تنها به‌ عنوان عاملی برای رشد اقتصادی مطرح می‌شود بلکه می‌تواند به مراتب به بهبود کیفیت زندگی شهروندان نیز کمک کند. به بیانی دیگر این سیاست‌ها به‌ دنبال ایجاد و استحکام زنجیره ارزش در صنایع مختلف هستند و می‌توانند به تحقق اهداف ملی، مانند کاهش وابستگی به واردات و افزایش صادرات کمک کنند. محیط کسب‌وکار یکی از عوامل کلیدی در جذب سرمایه‌گذاری محسوب می‌شود. ارزیابی‌های انجام شده نشان می‌دهد، کشورهایی که سهولت انجام کسب‌وکار و بهبود فضای تجاری را در دستور کار خود قرار داده‌اند، بیشتر موفق به جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی می‌شوند.

توسعه صنایع کوچک و متوسط (SMEs) در هر کشوری از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. این صنایع به‌ عنوان نیروی محرک اقتصادی شناخته می‌شوند و سهم قابل‌توجهی در ایجاد اشتغال دارند. دولت‌ها باید شرایطی فراهم کنند که صنایع کوچک و متوسط بتوانند به بازارهای داخلی و بین‌المللی دسترسی پیدا کنند.

کشور چین با ایجاد مناطق ویژه اقتصادی (SEZs)، سرمایه‌گذاری خارجی و داخلی را جذب و به حکمرانان محلی اجازه دهد که سیاست‌های اقتصادی خود را براساس نیازهای منطقه‌ای تنظیم کنند و با تمرکز بر تفویض اختیارات، دولت مرکزی توانست تمرکز بیشتری بر روی سیاست‌های کلان اقتصادی داشته باشد و حکمرانان محلی را تشویق به نوآوری و ایجاد سیاست‌های منطقه‌ای خود کند. مناطق ویژه اقتصادی مانند شِنژن به عنوان کانون‌هایی برای آزمایش سیاست‌های اقتصادی جدید و جذب سرمایه خارجی تعیین شدند و این مناطق با افزایش اختیارات محلی به حکمرانان منطقه‌ای توانستند رشد اقتصادی سریع و نوآوری را تسهیل کنند. دولت چین به‌ عنوان نهاد کلیدی در طراحی سیاست‌های صنعتی و فناوری، با رویکردی جامع به این حوزه‌ها پرداخت. این رویکرد شامل ارزیابی مداوم وضعیت صنایع، شناسایی فرصت‌ها و چالش‌ها و پیاده‌سازی سیاست‌هایی بود که به واسطه آنها ‌توانست به اهداف توسعه پایدار دست یابد.

برای اجرای موثر سیاست‌های صنعتی، دولت باید تاکید ویژه‌ای بر توسعه زیرساخت‌های صنعتی و فناوری داشته باشد. ایجاد شهرک‌های صنعتی، پارک‌های علم‌وفناوری و مراکز نوآوری، از جمله این زیرساخت‌ها هستند. این مراکز به‌ دلیل فراهم کردن بستر مناسب برای تحقیق و توسعه، می‌توانند به جذابیت صنعت وInnovation کمک شایانی کنند. شِنژِن یکی از شهرهای چین در استان گوانگ‌دونگ که تا قبل از سال ۱۹۷۹ یک بندر کوچک در شهرستان بائوآن بود و پس از سال ۱۹۸۰به عنوان اولین منطقه ویژه اقتصادی چین تاسیس شد. امروزه این شهر یک مرکز برتر جهانی فناوری است که توسط رسانه‌ها، لقب دره سیلیکون چین را به خود گرفته‌ و در سال ۲۰۱۹ در فهرست مراکز جهانی مالی در رتبه ۹ قرار داشت و همچنین سومین بندر بزرگ کانتینر در جهان است.

در انتها به دلیل ناپیوستگی در سیاست‌ها و تغییرات مکرر در قوانین و مقررات، با توجه به وجود بوروکراسی سنگین و پیچیده که باعث عدم شفافیت در محیط کسب و کار و تبلور اقتصاد دولتی (قیمت‌گذاری دولتی و مداخلات در بازار) به دلیل نقص در شفافیت و کارایی به ویژه در زمینه‌های تجاری و مالی، استهلاک بالای انباشت سرمایه و عدم توسعه کافی زیرساخت‌های لازم (مانند انرژی، حمل و نقل، ارتباطات و فناوری اطلاعات) و همچنین تحریم‌های ضالمانه بین‌المللی شاهد کاهش توانایی بنگاه‌ها داخلی برای اتخاذ تصمیم‌های اقتصادی مستقل و انعطاف‌پذیر بوده و در نتیجه موجب جدایی اقتصاد ایران از جریان‌های اقتصاد جهانی و کاهش توان رقابت‌پذیری این مدل با پیچیدگی‌های بالای در ایران قابلیت اجرا دارد، بنابراین ضرورت دارد ضمن شناسایی نهادهای توسعه‌ای محلی، تمرکز بیشتری بروی نهادهای ظرفیت‌ساز قرارداد.

جدول (۲)