وارونگی نظارت ارزی
احسان کشاورز – در اقتصاد ایران ممکن است ۱۵نفر، با کارتهایی که نشانی برخی از دارندگانشان به روستاهای دورافتاده و شهرهای مرزی میرسد، نزدیک به ۶میلیارد دلار تعهد ارزی بسازند، ارز را در موعد مقرر به چرخه رسمی برنگردانند و در پایان، بانک مرکزی پشت میز بازخواست بنشیند.
معاون ارزی بانک مرکزی پیشتر از شناسایی حدود ۹۰۰ کارت بازرگانی اجارهای با بیش از ۱۵میلیارد دلار تعهد ایفانشده خبر داده بود. تنها ۱۵دارنده این کارتها، حدود ۶میلیارد دلار تعهد داشتهاند. اکنون معاون حقوقی و امور مجلس بانک مرکزی نیز میگوید حدود ۳۵درصد تعهدات ارزی صادراتی منقضیشده و ایفانشده، به کارتهای اجارهای و یکبارمصرف مربوط است؛ کارتهایی که به گفته او بدون اعتبارسنجی کافی صادر شدهاند.
این اعداد پیش از آنکه درباره بازنگشتن ارز سخن بگویند، درباره کیفیت حکمرانی تجارت در ایران حرف میزنند. پرسش اصلی فقط این نیست که چرا ارز صادراتی برنگشته است. پرسش مهمتر این است که چه دستگاهی اجازه داده صادرات چندصدمیلیوندلاری یا حتی میلیارددلاری به نام کسانی ثبت شود که دارایی، سابقه حرفهای و فعالیت تجاری آنها هیچ تناسبی با رقم صادرات نداشته است؟
سالهاست دعوای ارز صادراتی به سادهترین شکل ممکن روایت میشود. یک طرف میگوید صادرکنندگان ارز کشور را برنگرداندهاند و طرف دیگر میگوید بانک مرکزی با نرخهای دستوری و بخشنامههای پیدرپی راه صادرات را بسته است. این دوگانه، بخشی از واقعیت را نشان میدهد اما بخش مهمتر آن را پنهان میکند: چه کسی صادرکننده را وارد میدان کرده و چه کسی باید پس از خروج کالا، ارز را از او پس بگیرد؟
پایان زنجیره، آغاز بازخواست
بانک مرکزی کارت بازرگانی صادر نمیکند. صلاحیت دارنده کارت را نیز این بانک نمیسنجد. کالا در گمرک اظهار و از مرز خارج میشود، ارزش صادرات در سازوکارهای تجاری ثبت میشود و مجوز فعالیت بازرگانی نیز در ساختاری خارج از بانک مرکزی صادر یا تمدید میشود. بانک مرکزی در پایان این زنجیره قرار دارد؛ جایی که باید بررسی کند ارز حاصل از صادرات به چرخه اقتصادی کشور بازگشته است یا نه.
دیگران در ابتدای زنجیره مجوز دادهاند، هویت تجاری ساختهاند و صادرات را ثبت کردهاند اما هنگامی که تعهد به سررسید میرسد، بانک مرکزی باید پول را از دارنده کارتی مطالبه کند که شاید صادرکننده واقعی نباشد و دارایی قابلوصولی نیز نداشته باشد. رییس سازمان بازرسی کل کشور نیز بخش مهمی از مشکلات موجود را به ضعف نظارت در مرحله صدور کارت و نبود اهلیتسنجی موثر نسبت داده است.در یک نظام سالم، کنترل باید پیش از خروج کالا انجام شود. دولت باید بداند چه کسی تجارت میکند، سرمایه او چقدر است، ذینفع واقعی معامله چه کسی است و سقف صادراتش با سابقه، گردش مالی و توان ایفای تعهد او چه نسبتی دارد. در ایران اما کنترل اصلی به بعد از وقوع معامله منتقل شده است؛ ابتدا کالا از مرز خارج میشود، تعهد ساخته میشود و بعد دستگاهها میپرسند صاحب کارت چه کسی بوده است.
این همان وارونگی است که بانک مرکزی را در موقعیتی ناممکن قرار داده است. سیاستگذار پولی باید ارز را از بدهکاری وصول کند که دستگاههای دیگر هویت و اهلیت او را تایید کردهاند. اگر دارنده کارت فقط پوششی برای صادرکننده واقعی باشد، بانک مرکزی با نامی روبهرو میشود که مسوولیت حقوقی دارد اما قدرت مالی ایفای آن را ندارد.
مسوولیت فوری آمد، ابزار دیر رسید
ماجرای تعهد ارزی پس از شوک سال۱۳۹۷ وارد مرحله تازهای شد. با خروج آمریکا از برجام، تشدید تحریمها، محدودشدن دسترسی به درآمد نفتی و دشوارترشدن انتقال پول، ارز حاصل از صادرات غیرنفتی اهمیت بیشتری پیدا کرد. در چنین وضعی اصل مطالبه بانک مرکزی روشن بود: نمیتوان کالا و منابع واقعی کشور را صادر کرد اما ارز حاصل از آن را بیرون از چرخه تامین واردات، دارو، مواد اولیه و نیازهای تولید نگه داشت.
سیاست بازگشت ارز بنابراین از یک ضرورت واقعی زاده شد. کشوری که با محدودیت منابع ارزی روبهرو است، نمیتواند نسبت به سرنوشت درآمد صادراتی خود بیتفاوت بماند اما این مسوولیت در زمینی به بانک مرکزی واگذار شد که قواعدش از قبل معیوب بود: تحریم، چند نرخ ارز، انتقال غیررسمی پول، ارزش پایه صادراتی محل اختلاف و کارتهایی که صاحب واقعی تجارت پشت آنها آشکار نبود.
از سال۱۳۹۷ به بعد مقررات رفع تعهد بارها تغییر کرد. مهلتها تمدید شد، درصدها تغییر یافت و راههایی مانند عرضه ارز، واردات در برابر صادرات، واگذاری ارز به واردکننده و فروش اسکناس پذیرفته شد. این تغییرها فقط نشانه سردرگمی نبود بلکه نشان میداد بانک مرکزی میکوشد یک ماموریت سخت را با ابزارهای محدود و در محیطی غیرعادی اجرا کند.
ضمانتهای قانونی نیز بهتدریج تکمیل شد. اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال۱۴۰۰ برای عدم ایفای تعهد ارزی مجازاتهایی از جریمه نقدی و محرومیت بازرگانی تا ابطال کارت و در مواردی حبس پیشبینی کرد. مسوولیت بازگرداندن ارز از سال۱۳۹۷ بر دوش بانک مرکزی بود اما ابزار حقوقی روشنتر چند سال بعد به دست آن رسید.
تحریم تاخیر را توضیح میدهد، کارت اجارهای را نه
فعالان واقعی صادرات حرفهای قابلاعتنایی دارند. پول تجارت ایران از مسیر عادی بانکی جابهجا نمیشود. صادرکننده برای وصول و انتقال درآمد خود ناچار است از صرافی، کارگزار، شرکت واسطه و حسابهای ثالث استفاده کند و هزینه و ریسک تحریم را بپردازد. مهلتهای رفع تعهد نیز همیشه با واقعیت تجارت، حمل کالا و وصول مطالبات سازگار نیست.
اختلاف میان نرخ رسمی و نرخ بازار آزاد نیز نمیتواند نادیده گرفته شود. وقتی صادرکننده هزینههای تولید و تجارت را با قیمتهای نزدیک به بازار پرداخت میکند اما باید ارز خود را در بازاری با نرخ پایینتر عرضه کند، انگیزه خروج از مسیر رسمی افزایش مییابد. اتاق بازرگانی بارها چندنرخی بودن ارز، ارزشگذاری نامتناسب کالا و محدودیت روشهای رفع تعهد را از عوامل فشار بر صادرکنندگان شناسنامهدار دانسته است.این انتقادها باید شنیده شود. تحریم و نرخگذاری نامناسب میتواند تاخیر یا اختلاف یک صادرکننده واقعی با بانک مرکزی را توضیح دهد اما نمیتواند صادرات میلیارددلاری به نام فردی بیبضاعت، فاقد سابقه یا ساکن منطقهای دورافتاده را توجیه کند.
جایی که سود تجارت برای یک نفر است و تعهد ارزی به نام شخص دیگری ثبت میشود، دیگر با مشکل معمول انتقال پول روبهرو نیستیم، با انتقال سازمانیافته مسوولیت روبهرو هستیم. کارت اجارهای فقط برای فرار از یک نرخ نامطلوب به کار نمیرود، میتواند پوششی برای فرار مالیاتی، پنهانکردن ذینفع واقعی و دورزدن پاسخگویی نیز باشد.
اگر صادرکننده واقعی حاضر نیست صادرات را به نام خود ثبت کند، دولت حق دارد بپرسد چه چیزی قرار است از چشم سازمان مالیاتی، گمرک، بانک مرکزی یا دستگاه قضایی پنهان بماند.
قانون هشدار داد، مجوزها ادامه یافت
مشکل کارت بازرگانی اجارهای ناگهان در سال ۱۴۰۵ کشف نشده است. سالهاست درباره اجاره کارت، استفاده از نام افراد کمدرآمد و انتقال بدهی مالیاتی یا ارزی به اشخاص فاقد دارایی هشدار داده میشود. قانون نیز اجاره، خرید، فروش و واگذاری کارت بازرگانی را ممنوع کرده و برای عدم ایفای تعهدات ارزی ضمانت اجرا در نظر گرفته است.
با این حال روند صدور مجوز در مقطعی به نام تسهیل کسبوکار چنان ساده شد که بخشی از معیارهای سنتی تشخیص اهلیت کنار رفت. رییس سازمان بازرسی اعلام کرده است که در سال ۱۴۰۱ با پیشنهاد وزارت صمت و تصویب دولت، شرایط صدور کارت به چند شرط حداقلی کاهش پیدا کرد و معیارهایی مانند سابقه واقعی تجارت، توان مالی و برخی مدارک فعالیت حرفهای نقش کمتری یافتند.
اصل تسهیل مجوزها قابل دفاع است. نباید برای شروع یک فعالیت سالم، دیوارهای اداری بیدلیل ساخت اما آسانکردن ورود به تجارت با دادن امکان صادرات کلان به فردی فاقد سرمایه، تجربه، گردش مالی و مسوولیتپذیری یکسان نیست.
مقرراتزدایی بدون نظارت مبتنی بر ریسک، فقط در ورودی را باز میکند و هزینه را به انتهای زنجیره میفرستد. در این پرونده هزینه به بانک مرکزی منتقل شده است. وزارت صمت و نهادهای صدور کارت، ورود فرد را به تجارت تسهیل کردهاند اما بانک مرکزی باید پس از انقضای مهلت، ارز را از همان فرد وصول کند.
سهم ۳۵درصدی کارتهای اجارهای از تعهدات ایفانشده نشان میدهد مساله با یک یا دو تخلف پراکنده مواجه نیست. بخشی از سیاست صدور مجوز، بدهکارانی ساخته که از همان ابتدا تناسبی میان توان مالی آنها و تعهد ارزیشان وجود نداشته است.
نظارت پس از خروج کالا، صورتجلسه زیان است
برای جلوگیری از کارتهای اجارهای نیازی به اختراع سیاستی پیچیده نیست. هر کارت تازهصادرشده باید سقف محدودی برای صادرات داشته باشد. این سقف میتواند متناسب با گردش مالی، اظهارنامه مالیاتی، سرمایه، سابقه، محل فعالیت و وثایق دارنده کارت افزایش یابد. جهش غیرعادی صادرات نیز باید پیش از خروج کالا هشدار ایجاد کند، نه چند ماه پس از سررسید تعهد.
ذینفع واقعی معامله باید مشخص باشد. اگر یک شرکت یا شخص دیگر تامین مالی، تولید، بازاریابی و دریافت ارز را انجام میدهد، تعهد نیز نباید فقط بر نامی بنشیند که روی کارت نوشته شده است. کسی که منفعت تجارت را میبرد باید مسوولیت آن را نیز بپذیرد.
اما در سازوکار موجود، کالا از مرز گذشته، تعهد چندصدمیلیوندلاری ایجاد شده و تازه پس از پایان مهلت معلوم میشود صاحب کارت دارایی قابلتوجه یا فعالیت تجاری واقعی ندارد. این نظارت نیست بلکه تهیه صورتجلسه پس از وقوع زیان است.
بانک مرکزی نیز نمیتواند پس از خروج کالا برای دارنده کارت سابقه تجاری، دارایی یا اهلیت بسازد. این کنترل باید در نقطه صدور مجوز و پیش از انجام معامله صورت گیرد. هنگامی که نهاد متولی تجارت این وظیفه را انجام نمیدهد، سیاستگذار پولی مجبور میشود با مسدودکردن حساب، تعلیق کارت، معرفی به تعزیرات و پیگیری قضایی، خطای ابتدای زنجیره را در انتهای آن جبران کند.
نتیجه، همان چرخهای است که هفت سال ادامه یافته است: تعهد تازه ایجاد میشود، مهلت تمدید میشود، بخشنامه تغییر میکند، تعدادی کارت تعلیق میشوند و چند ماه بعد دوباره پروندهای مشابه روی میز بانک مرکزی قرار میگیرد.
عددهای بزرگ، صورتحسابهای نامشخص
جنگ اعداد نیز به پنهانشدن مسوولیت کمک کرده است. در سالهای اخیر ارقام بسیار متفاوتی درباره ارزهای بازنگشته مطرح شده است. گاه از دههامیلیارد دلار یا یورو سخن گفته میشود، بدون آنکه معلوم باشد عدد منتشرشده به کل صادرات، تعهد سررسیدشده، تعهد قطعی، ارز عرضهشده یا پروندههای در حال تطبیق مربوط است.
هر ارزی که در سامانه رفع تعهد ثبت نشده، الزاما گم یا از کشور خارج نشده است. ممکن است ارز برای واردات مصرف شده باشد، اسناد آن تکمیل نشده باشد، اطلاعات گمرک و بانک مرکزی با یکدیگر تطبیق نکرده باشند یا تعهدی به دلیل خطای ثبت بهنام شرکتی باقی مانده باشد.
اعلام تازه بانک مرکزی مبنی بر رفع تعهد بیش از ۳۳میلیارد یورو از تعهدات صادراتی منقضیشده، پس از ورود هیات ویژه قوه قضاییه و همکاری دستگاههای مسوول، همین پیچیدگی را نشان میدهد. بخشی از پروندهها با بازگشت ارز و بخشی با ارائه اسناد قانونی تعیینتکلیف شدهاند. این نتیجه دوپیام دارد؛ نخست اینکه پیگیری هماهنگ و برخورد قضایی میتواند بخشی از منابع را بازگرداند. دوم اینکه سامانههای کشور هنوز تصویر واحد، شفاف و بهنگامی از تعهدات ندارند. اگر دههامیلیارد یورو پس از تطبیق اسناد و ورود دستگاه قضایی تعیینتکلیف میشود یعنی عدد اولیه نیازمند توضیح جزءبهجزء بوده است.
انتشار رقم بزرگ بدون تشریح اجزای آن، بیشتر به کار منازعه سیاسی میآید تا سیاستگذاری اقتصادی. بانک مرکزی باید عددهای خود را شفاف کند اما دیگر دستگاهها نیز نمیتوانند از پشت اختلاف آماری پنهان شوند.
بخشنامهنویسی از اصلاح نهادی آسانتر بود
دفاع از بانک مرکزی بهمعنای بیخطا دانستن آن نیست. چندنرخی بودن ارز، تغییر مقررات، تاخیر در پذیرش برخی روشهای رفع تعهد، ضعف هماهنگی دادهها و فشار بر صادرکنندگان شناسنامهدار، بخشی از مسوولیت سیاستگذار ارزی است. بانک مرکزی باید درباره این تصمیمها پاسخگو باشد.
اما پاسخگویی زمانی معنا دارد که خطای هر دستگاه به نام خودش نوشته شود. بانک مرکزی باید درباره نرخ و نظارت ارزی توضیح دهد، وزارت صمت و نهادهای مرتبط باید درباره صدور و تمدید کارت پاسخ دهند؛ گمرک باید مسوول صحت و تبادل دادههای صادراتی باشد، سازمان مالیاتی باید گردش مالی و هویت اقتصادی اشخاص را روشن کند و دستگاه قضایی نیز باید درباره سرعت برخورد با شبکههای اجاره کارت پاسخگو باشد.
چرا این تقسیم مسوولیت در همه این سالها جدی نشده است؟ چون نوشتن یک بخشنامه تازه از اصلاح نهادی آسانتر است. با یک بخشنامه میتوان مهلت را تمدید، درصد تعهد را تغییر یا کارت را تعلیق کرد اما برای شناسایی صاحب واقعی تجارت باید دستگاهها دادههای خود را به اشتراک بگذارند، منافع شکلگرفته پیرامون کارتهای اجارهای را برهم بزنند و نهاد صادرکننده مجوز را نیز در برابر پیامدهای تصمیمش مسوول کنند.
برای پایان این چرخه چهار اقدام ضروری است: سقف صادرات هر کارت باید با توان مالی و سابقه دارنده آن متناسب شود، ذینفع واقعی هر معامله باید شناسایی و مسوول شود، اطلاعات گمرک، مالیات، تجارت و بانک مرکزی باید پیش از انقضای تعهد به یکدیگر متصل شوند و نرخ و روش بازگشت ارز باید آنقدر به واقعیت تجارت نزدیک باشد که صادرکننده واقعی برای ماندن در مسیر رسمی مجازات نشود.
داستان کارتهای اجارهای در اصل داستان یک خطای بزرگ در تقسیمکار حکومت است. سیاست تجاری صادرکنندهای ساخته که اهلیتش روشن نبوده، کالا از گمرک عبور کرده، شبکه چندنرخی برای پنهانشدن انگیزه ساخته و در پایان بانک مرکزی مامور شده ارز را از کسی مطالبه کند که شاید فقط نامش در پرونده باقی مانده باشد.
کشوری که پیش از صادرات نمیپرسد چه کسی، با چه سرمایهای و تا چه سقفی تجارت میکند، پس از صادرات ناچار است بپرسد ارز کجا رفت. تا زمانی که پرسش نخست جدی گرفته نشود، پاسخ پرسش دوم نیز میان کارتهای یکبارمصرف، سامانههای ناهماهنگ و دعوای تکراری با بانک مرکزی گم خواهد شد.
کالا از مرز گذشته است اما بدهکار واقعی نباید دوباره پشت یک نام بیدارایی جا بماند.
