نفت ایران پشت سد کنگره

هستی عبادی- هرچند در هفته‌های اخیر باردیگر گمانه‌زنی‌هایی درباره کاهش بخشی از تحریم‌های نفتی ایران و احتمال بازشدن مسیر همکاری‌های اقتصادی میان تهران و واشنگتن مطرح شده اما کارشناسان معتقدند حتی اگر اراده سیاسی برای تنش‌زدایی وجود داشته باشد راه بازگشت شرکت‌های آمریکایی به‌صنعت نفت ایران همچنان از یک‌دیوار حقوقی بلند عبور می‌کند.

قانون مقابله با دشمنان آمریکا ازطریق تحریم‌ها موسوم به‌کاتسا CAATSA از سال۲۰۱۷ در کنار تحریم‌های اولیه آمریکا اجرایی شد. همزمان دولت آمریکا با تشدید قوانین مقررات وزارت خزانه‌داری آمریکا (OFAC) و محدودیت‌های بانکی مقرر کرد که سرمایه‌گذاری شرکت‌های آمریکایی در پروژه‌های نفت‌وگاز ایران بدون تصویب کنگره امکان‌پذیر نباشد.

این‌تصمیم درواقع باعث شد که ساختار حقوقی تحریم‌های آمریکا به‌گونه‌ای پیش برود که خروج از آن بسیار دشوارتر از صدور یک فرمان اجرایی توسط رییس‌جمهور آمریکا باشد. درواقع تصویب قانون کاتسا بخشی از تحریم‌های مرتبط با ایران را از سطح تصمیمات دولت به‌سطح قانون مصوب کنگره منتقل کرد و به‌همین‌دلیل لغو آنها مستلزم طی‌کردن فرآیندهای قانونگذاری و جلب موافقت کنگره است.

درچنین‌شرایطی کارشناسان معتقدند حتی اگر صادرات نفت ایران تسهیل شود ورود سرمایه و فناوری آمریکایی همچنان نیازمند اصلاحات گسترده حقوقی و ارائه تضمین‌های پایدار خواهد بود.

درحالی‌که توافق صلح میان ایران و آمریکا امیدواری برای برقراری روابط اقتصادی میان دوکشور و سرمایه‌گذاری شرکت‌های نفتی آمریکایی در صنعت نفت ایران را افزایش داده اما واقعیت این بوده که مسیر این امیدواری بسیار ناهموار است.

اگرچه ایران برای حفظ ظرفیت تولید، توسعه میادین مشترک، افزایش ضریب بازیافت مخازن و اجرای پروژه‌های ازدیاد برداشت به‌ده‌ها‌میلیارد دلار سرمایه و فناوری پیشرفته نیاز دارد اما به‌این سادگی‌ها هم نیست که با امضای دورییس‌جمهور سرمایه‌های شرکت‌های نفتی آمریکایی به‌سمت ایران سرازیر شوند.

معمار تحریم‌ها

قانون کاتسا CAATSA اگرچه مهم‌ترین مانع حقوقی شناخته می‌شود اما تنها حلقه زنجیره تحریم‌های آمریکا علیه ایران نیست. درکنار این قانون تحریم‌های اولیه ایالات متحده، مقررات دفتر کنترل دارایی‌های خارجی وزارت خزانه‌داری آمریکا (OFAC)، قانون تحریم‌های ایران (ISA)، محدودیت‌های بانکی، بیمه‌ای و مالی و ریسک بازگشت دوباره تحریم‌ها فضایی ایجاد کرده که شرکت‌های آمریکایی حتی درصورت صدور برخی مجوزهای محدود نیز حاضر به‌ورود به‌پروژه‌های چند‌میلیارد دلاری ایران نمی‌شوند.

درواقع تفاوت مهمی میان رفع محدودیت صادرات نفت و سرمایه‌گذاری مستقیم شرکت‌های آمریکایی وجود دارد. ممکن است دولت آمریکا در مقاطعی برای برخی معاملات نفتی یا صادرات محدود مجوز صادر کند اما این به‌معنای آن نیست که یک‌شرکت آمریکایی بتواند بدون نگرانی از تبعات حقوقی در توسعه یک میدان نفتی ایران سرمایه‌گذاری کند یا فناوری پیشرفته خود را در اختیار صنعت نفت ایران قرار دهد.

بررسی تجربه برجام نیز این موضوع را تایید می‌کند. در سال‌های اجرای توافق هسته‌ای اگرچه برخی شرکت‌های اروپایی برای مذاکره با ایران وارد عمل شدند اما بانک‌های بزرگ بین‌المللی همچنان از همکاری با ایران خودداری کردند زیرا نگران بازگشت تحریم‌ها و جریمه‌های وزارت خزانه‌داری آمریکا بودند. حتی در همان دوره نیز شرکت‌های آمریکایی عملا اجازه حضور در پروژه‌های نفتی ایران را نداشتند.

بسیاری از تحلیلگران حقوق بین‌الملل معتقدند ساختار تحریم‌های ایران طی چهاردهه گذشته به‌شبکه‌ای درهم‌تنیده از قوانین کنگره، فرمان‌های اجرایی، مقررات وزارت خزانه‌داری و دستورالعمل‌های نظارتی تبدیل شده است. به‌همین‌دلیل حتی اگر بخشی از این ساختار اصلاح شود سایر اجزا همچنان می‌توانند مانع ورود سرمایه‌گذاران آمریکایی باشند.

مثلا ریچارد نفیو، معمار سابق بخشی از تحریم‌های آمریکا علیه ایران در تحلیل‌های خود بارها تاکید کرده است که معماری تحریم‌ها به‌گونه‌ای طراحی شده که رفع یک یا چند محدودیت الزاما به‌معنای آزادشدن کامل فعالیت اقتصادی شرکت‌های آمریکایی نیست. به‌اعتقاد او بخش مهمی از محدودیت‌ها در قوانین دائمی آمریکا تثبیت شده و تغییر آنها نیازمند اجماع سیاسی گسترده در واشنگتن است.

مانعی به‌نام ثبات

.آرش نجفی، رییس کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت» معتقد است در تحلیل آینده همکاری‌های نفتی ایران و آمریکا باید میان امکان حقوقی و امکان عملی سرمایه‌گذاری تفاوت قائل شد.

وی می‌گوید: قانون CAATSA به‌تنهایی یک مانع دائمی و غیرقابل رفع نیست زیرا همانند سایر قوانین فدرال آمریکا ازطریق فرآیند قانونگذاری قابل اصلاح یا لغو خواهد بود اما درعمل این قانون در کنار تحریم‌های اولیه آمریکا، مقررات OFAC، سایر قوانین تحریمی مصوب کنگره، محدودیت‌های بانکی و مالی و ریسک بازگشت تحریم‌ها، یک مانع حقوقی و نهادی بسیار جدی برای حضور شرکت‌های آمریکایی در صنعت نفت ایران ایجاد کرده است.

به‌گفته نجفی حتی اگر روابط سیاسی ایران و آمریکا بهبود پیدا کند یا بخشی از تحریم‌های نفتی کاهش یابد این موضوع به‌معنای ورود فوری سرمایه‌گذاران آمریکایی نخواهد بود. شرکت‌های بین‌المللی پیش از هر سرمایه‌گذاری ده‌ها شاخص حقوقی و اقتصادی را بررسی می‌کنند؛ ازجمله امکان انتقال پول، دسترسی به‌نظام بانکی بین‌المللی، پوشش بیمه‌ای، تامین مالی پروژه، امکان انتقال فناوری، ثبات قراردادها و احتمال بازگشت دوباره تحریم‌ها.

وی تاکید می‌کند: بازگشت پایدار سرمایه و فناوری شرکت‌های آمریکایی به‌صنعت نفت ایران بدون ایجاد تغییرات حقوقی معتبر و پایدار در نظام تحریم‌های آمریکا و فراهم‌شدن امکان فعالیت بانکی، بیمه‌ای و تامین مالی درعمل با موانع جدی مواجه خواهد بود.

به‌اعتقاد رییس کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی، سرمایه‌گذار بین‌المللی بیش از آنکه به‌فضای سیاسی روز توجه کند به‌افق بلندمدت پروژه نگاه می‌کند. پروژه‌های توسعه میادین نفتی معمولا بین۲۰تا۳۰سال عمر اقتصادی دارند و هیچ شرکت بزرگی حاضر نیست میلیاردها دلار سرمایه را وارد بازاری کند که هرچهارسال یک‌بار ممکن است با تغییر دولت آمریکا شرایط حقوقی آن دگرگون شود.

صنعت نفت ایران تشنه اعتماد یا سرمایه؟

کارشناسان انرژی می‌گویند که بخش مهمی از زیربنای صنعت نفت ایران از ماشین‌آلات و مدل استخراج و بهره‌برداری گرفته تا حوزه حفاری‌های پیچیده، مدیریت مخازن، تجهیزات فراساحلی، فناوری‌های ازدیاد برداشت و دیجیتالی‌سازی صنعت نفت برمبنای صنعت نفت آمریکایی بنا شده است. موضوعی که باعث شده تحریم‌های آمریکا این صنعت را متاثر کند و پیشرفت را به‌کندی پیش ببرد. هرچند که با مهندسی معکوس بخشی از این فناوری‌ها به‌دست آمده اما با پیشرفت تجهیزات و تکنولوژی‌ها عقب‌ماندگی‌ها بیشتر خود را نشان داده است.

کارشناسان صنعت نفت می‌گویند که صنعت نفت ایران برای حفظ ظرفیت تولید و جلوگیری از افت طبیعی مخازن به‌سرمایه‌گذاری گسترده نیاز دارد. بسیاری از میدان‌های نفتی کشور وارد نیمه‌دوم عمر خود شدند و افزایش ضریب بازیافت آنها بدون فناوری‌های نوین امکان‌پذیر نیست. ازسوی‌دیگر توسعه میادین مشترک با کشورهای همسایه نیز نیازمند سرعت‌عمل و تامین منابع مالی قابل‌توجه است. درچنین‌شرایطی اگرچه کاهش تحریم‌ها می‌تواند بخشی از محدودیت‌های صادرات نفت را برطرف کند اما جذب سرمایه خارجی موضوعی کاملا متفاوت است. سرمایه‌گذار خارجی زمانی وارد پروژه می‌شود که علاوه‌بر سودآوری اقتصادی از امنیت سرمایه، ثبات قوانین، امکان انتقال سود، دسترسی به‌خدمات بانکی و بیمه‌ای و قابلیت اجرای قراردادها اطمینان داشته باشد.

ازهمین‌رو بسیاری از کارشناسان معتقدند حتی درصورت کاهش تنش‌های سیاسی احتمال حضور شرکت‌های آسیایی و منطقه‌ای در پروژه‌های انرژی ایران بیش از شرکت‌های آمریکایی خواهد بود زیرا این شرکت‌ها کمتر تحت تاثیر قوانین داخلی آمریکا قرار دارند و ریسک حقوقی متفاوتی را تجربه می‌کنند.

اکنون و در این برهه زمانی کاتسا می‌تواند مانع بزرگی باشد زیرا اگر حتی روسای جمهور دوکشور هم بر صلح و رفع تحریم‌ها به‌توافق برسند کاتسا نماد بخشی از معماری پیچیده تحریم‌های آمریکاست که طی سال‌های گذشته با مجموعه‌ای از قوانین، مقررات و محدودیت‌های مالی تکمیل شده است. به‌همین‌دلیل حتی اگر اراده سیاسی برای عادی‌سازی روابط اقتصادی میان تهران و واشنگتن شکل بگیرد بازگشت غول‌های نفتی آمریکا به‌صنعت نفت ایران صرفا با صدور چندمجوز یا کاهش بخشی از تحریم‌ها امکان‌پذیر نخواهد بود.