سیاستگذاری بحرانساز
احسان کشاورز – یک روز برق کارخانه قطع میشود، روز دیگر بخشنامه صادراتی تغییر میکند، چند روز بعد بانک مرکزی از صادرکننده میخواهد ارز خود را با قاعدهای تازه بازگرداند و در پایان ماه نیز دولت با افتخار اعلام میکند برای حمایت از تولید برنامهای تازه نوشته است. تولیدکننده ایرانی مانده بهکدام حرف اعتماد کند و بر پایه کدام تصمیم برای آینده سرمایه بگذارد. شهروندان نیز هر روز با قیمتهای تازه از خواب بیدار میشوند و از خود میپرسند چرا دولتی که توانایی مهار تورم را ندارد در تعیین قیمت خودرو، نان، ارز، اجاره، انرژی و حتی شیوه مصرف مردم این اندازه مطمئن و مداخلهگر است؟
اقتصاد ایران مساله کم ندارد اما شگفتی بزرگتر این است که بیشتر این مسائل تازه نیستند. تورم بیش از نیمقرن است در زندگی ایرانیان جا خوش کرده، کسری بودجه داستان هر ساله دولت است، بانکهای ناتراز سالهاست نقدینگی میسازند، صندوقهای بازنشستگی پیر و کمجان شدند، کمبود برق و گاز کارخانهها را زمینگیر کرده و فرار سرمایه نیز بهرخدادی عادی تبدیل شده است. درباره همه این گرفتاریها صدها گزارش نوشته شده، دهها همایش برگزار شده و هزاران ساعت سخنرانی از مدیران باقی مانده است. با این همه گرهها نهتنها باز نشدند که هرسال کورتر شدند.
چرا؟ آیا اقتصاددانان ایرانی راه مهار تورم را نمیدانند؟ آیا مدیران کشور از زیان قیمتگذاری دستوری خبر ندارند؟ آیا کسی هنوز نمیداند ارز چندنرخی رانت میسازد یا کسری بودجه سرانجام از جیب مردم پرداخت میشود؟ بدون رودربایستی باید گفت مشکل امروز اقتصاد ایران دیگر فقط ندانستن راهحل نیست. مشکل در شیوه اداره کشور و دستگاهی است که باید مساله را تشخیص دهد، تصمیم درست بگیرد، آن را اجرا کند و دربرابر نتیجه پاسخگو باشد. نام این دستگاه نظام حکمرانی است.
حکمرانی بد همیشه با یک تصمیم بزرگ و ویرانگر وارد نمیشود. گاهی با هزاران تصمیم کوچک میآید؛ با بخشنامهای که شبانه ابلاغ میشود، با وعدهای که هیچکس درباره سرنوشت آن توضیح نمیدهد، با مدیری که هم داور بازار است و هم بازیکن آن، با بودجهای که هزینه امروز را بهفردا میفرستد و با نهادی که اختیار دارد اما پاسخگو نیست. محصول نهایی همین تصمیمهای ریز و درشت تورمی است که سفره خانوار را کوچک میکند، نااطمینانیای است که سرمایهگذار را میترساند و رانتی است که فاصله شهروندان عادی با نزدیکان قدرت را بیشتر میکند. تازهترین شاخصهای جهانی نیز جایی برای خوشبینی بیحساب باقی نمیگذارند. ایران در همه شاخصهای اصلی حکمرانی پایینتر از میانه جهان ایستاده و در شاخص ادراک فساد با امتیاز۲۳از۱۰۰ در جایگاه۱۵۳ از میان ۱۸۲کشور قرار گرفته است. این رتبهها شاید برای مدیران چیزی جز چند عدد در گزارشهای خارجی نباشند اما مردم معنای واقعی آنها را هر روز میبینند: قانونی که برای همه یکسان اجرا نمیشود، تصمیمی که بدون توضیح تغییر میکند، منابعی که در تاریکی توزیع میشوند و مقامهایی که هنگام شکست سیاستها توپ را بهزمین مردم، تحریم یا دولت پیشین میاندازند.
صورتحساب حکمرانی بد اما گم نمیشود. این صورتحساب هرماه درقالب تورم بهخانه مردم میرسد.
مساله فقط مدیر بد و مدیر خوب نیست
در ایران هرگاه کاری بهنتیجه نمیرسد سادهترین پاسخ این است که مدیر شایستهای بر سر کار نبوده است. پس از آن نیز فهرستی از مدیران پاکدست، جوان، انقلابی، متخصص یا جهادی تهیه میشود و وعده میدهند با تغییر چندنفر دستگاهی که سالها ناکارآمد بوده ناگهان بهحرکت درمیآید. تجربه دولتهای گوناگون اما نشان داده که حتی مدیر خوب نیز در ساختار بد یا زمینگیر میشود یا بهمرور شبیه همان ساختار رفتار میکند.حکمرانی خوب فقط این نیست که مدیران دزدی نکنند. حکمرانی خوب یعنی شهروند بداند چه کسی تصمیم گرفته، تصمیم بر پایه چه اطلاعاتی گرفته شده، پول اجرای آن از کجا میآید و اگر نتیجه نداد چهکسی باید پاسخ دهد. حکمرانی بد درست در نقطه مقابل قرار دارد: چند دستگاه در تصمیم سهم دارند، اطلاعات کامل منتشر نمیشود، هزینهها پنهان میمانند و سرانجام نیز کسی شکست را بهنام خود نمینویسد.
بانک جهانی برای سنجش حکمرانی بهشش حوزه نگاه میکند: پاسخگویی، ثبات سیاسی، اثربخشی دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد. این واژهها شاید در نگاه نخست دانشگاهی بهنظر برسند اما معنای آنها برای زندگی مردم ساده است. اثربخشی دولت یعنی برق کارخانه قطع نشود، مدرسه و بیمارستان کار کنند و وعده دولت فقط روی کاغذ نماند. کیفیت مقررات یعنی تولیدکننده بداند ششماه دیگر چهقاعدهای برقرار است. حاکمیت قانون یعنی وابستگی بهقدرت کسی را بالاتر از قانون قرار ندهد. کنترل فساد نیز یعنی منابع عمومی بهکسانی نرسد که بهاتاقهای تصمیمگیری نزدیکترند.
حکمرانی خوب بهاین معنا نیست که دولت در هیچ کاری دخالت نکند. دولت باید آموزش، بهداشت، امنیت، زیرساخت و حمایت اجتماعی را سامان دهد و بر بازارها نظارت کند. مساله این است که چگونه دخالت میکند. دولتی که قاعده میگذارد و خود نخستین ناقض آن است اعتماد نمیسازد. دولتی که همزمان مالک بنگاه، خریدار، فروشنده، قیمتگذار و ناظر است رقابت درست نمیکند. دولتی که هر مسالهای را با فرمان و ممنوعیت پاسخ میدهد شاید برای چندروز ظاهر بازار را آرام کند اما مساله را بهزیر پوست اقتصاد میفرستد.اقتصاد ایران بارها نشان داده که متغیرهای اقتصادی بهفرمان مدیران گوش نمیدهند. میتوان نرخ ارز را برای مدتی روی عددی نگه داشت اما نمیتوان تورم و کسری بودجه را نادیده گرفت. میتوان قیمت خودرو را دستوری تعیین کرد اما نمیتوان زیان کارخانه، قرعهکشی، رانت و بازار سیاه را حذف کرد. میتوان نرخ سود را پایین نگه داشت اما نمیتوان سپردهگذار را وادار کرد کاهش ارزش پول خود را تماشا کند. حکمرانی خوب از همین واقعیت آغاز میشود: اقتصاد را نمیتوان با دستور اداره کرد.
کارنامهای که جای دفاع ندارد
مدیران ایرانی در سخنرانیها از پیشرفت، عدالت و مبارزه با فساد بسیار گفتند اما شاخصها داستان دیگری دارند. دادههای جهانی حکمرانی نشان میدهد ایران در هیچیک از پایههای اصلی حکمرانی بهمیانه جهان نرسیده است. در دادههای سال۲۰۲۴ جایگاه ایران در اثربخشی دولت حدود۳۸، در کیفیت مقررات نزدیک به۳۱، در حاکمیت قانون حدود۳۶ و در کنترل فساد کمتر از ۲۵درصد بوده است. بهزبان روشن ایران در کنترل فساد فقط از حدود یکچهارم کشورهای بررسیشده وضعیت بهتری دارد.
البته این شاخصها وحی منزل نیستند. بخشی از آنها بر نظر کارشناسان، صاحبان کسبوکار و نهادهای ارزیابیکننده استوارند و نمیتوان آنها را مانند نرخ تورم اندازهگیری مستقیم دانست. بااینحال مدیران نمیتوانند بههمین بهانه صورت مساله را پاک کنند. وقتی فعال اقتصادی باور دارد قانون ناپایدار است فساد وجود دارد یا قراردادها قابل اتکا نیستند همین باور بر تصمیم او اثر میگذارد. سرمایهای که وارد کشور نمیشود یا سرمایهگذاری که بهتعویق میافتد کاملا واقعی است حتی اگر نقطه آغاز آن «ادراک» باشد.
وضع ایران در شاخص ادراک فساد نیز تیره است. سازمان شفافیت بینالملل در تازهترین ارزیابی خود بهایران امتیاز۲۳از۱۰۰ داده و کشور را در رتبه۱۵۳ از میان ۱۸۲کشور قرار داده است. امتیاز صفر نشانه فساد بسیار بالا و امتیاز۱۰۰ نشانه وضعیت بسیار پاک است. بنابراین ایران در میان حدود ۳۰کشور انتهایی جدول ایستاده است.
ممکن است مقامهای دولتی بگویند این ارزیابیها سیاسی هستند یا همه واقعیت ایران را نمیبینند. حتی اگر بخشی از این انتقاد درست باشد آیا میتوان وجود ارزهای چندگانه، تسهیلات تکلیفی، مجوزهای طلایی، واگذاریهای مبهم، شرکتهای زیانده و دسترسی نابرابر بهاطلاعات را انکار کرد؟ آیا همه قراردادهای بزرگ عمومی برای مردم قابل مشاهده هستند؟ آیا شهروندان میدانند شرکتهای دولتی با چه میزان دارایی و بدهی اداره میشوند و مدیران آنها چه نتیجهای بهدست آوردند؟
فساد فقط پاکتی نیست که زیر میز جابهجا شود. هرجا دولت کالایی کمیاب را پایینتر از قیمت بازار توزیع کند و برای دریافت آن صف بسازد امکان رانت نیز پدیدار میشود. ارز ارزان، انرژی ارزان، وام ارزان، زمین ارزان و مجوز محدود اگر بدون شفافیت و رقابت توزیع شوند گروهی را ثروتمند و هزینه آن را بر دوش مردم میگذارند. ممکن است همه دریافتکنندگان این امتیازها قانون را نقض نکرده باشند اما خود قاعده میتواند ناعادلانه و فسادساز باشد.
چند اتاق فرمان بدون یک پاسخگو
یکی از گرفتاریهای اقتصاد ایران این است که فرمانده زیاد دارد اما هنگام شکست فرماندهی پیدا نمیشود. بانک مرکزی درباره تورم و ارز تصمیم میگیرد، دولت بودجه مینویسد، مجلس هزینههای تازه بهبودجه اضافه میکند، وزارتخانهها برای بانکها تکلیف میسازند و شوراهای گوناگون نیز مقررات خود را دارند. همه در ساختن نتیجه سهم دارند اما اگر تورم از کنترل خارج شد هر دستگاه دیگری را مقصر معرفی میکند.
بانک مرکزی میگوید کسری بودجه و ناترازی بانکها تورم ساختند. دولت میگوید تحریم درآمدها را کاهش داده است. مجلس دولت را بهسوءمدیریت متهم میکند اما همزمان بر تسهیلات تکلیفی و هزینههای بودجه میافزاید. بانکها نیز میگویند ناگزیر بهاجرای فرمانهای دولت بودند. سرانجام مردم میمانند و پولی که ارزش آن آب رفته است. آیا در این حلقه کسی مسوولیت نهایی را میپذیرد؟
همین آشفتگی در بازار ارز دیده میشود. صادرکننده باید ارز بیاورد، واردکننده ارز میخواهد، دولت نگران قیمت کالاهاست، بانک مرکزی میخواهد بازار را کنترل کند و وزارت صنعت نیز تجارت را مدیریت میکند. حاصل کار مقرراتی است که پیدرپی تغییر میکنند و نرخهایی که هرکدام برای گروهی ساخته شدند. چندنرخیبودن ارز سالهاست بهنام حمایت از مردم ادامه دارد اما بخش قابلتوجهی از سود ارز ارزان پیشاز رسیدن کالا بهسفره خانوار میان حلقههای واردات و توزیع گم میشود.
در انرژی نیز همین داستان تکرار شده است. وزارت نفت یا نیرو مسوول عرضه است، دولت قیمت را تعیین میکند، مجلس با افزایش قیمت مخالفت میکند و دستگاههای دیگر وعده حمایت از مصرفکننده را میدهند. وقتی کمبود برق و گاز آشکار شده سادهترین کار مقصرنشاندادن مردم است. بهشهروندان گفته میشود بد مصرف میکنند، اما کمتر توضیح داده میشود چرا سرمایهگذاری لازم انجام نشده، تلفات شبکه چقدر است، صنایع با چه بهرهوریای انرژی مصرف میکنند و کدام نهاد باید پاسخگوی عقبماندگی باشد.
تعدد نهادها در همه کشورها وجود دارد اما تفاوت در روشنبودن مرز مسوولیت است. هر سیاست باید صاحب داشته باشد. باید پیش از اجرا معلوم باشد هدف چیست، چه زمانی باید بهآن رسید و اگر نتیجه حاصل نشد کدام مدیر یا دستگاه توضیح میدهد. در ایران سیاستها اغلب تازمانیکه سودی در میان باشد صاحبهای زیادی دارند اما بهمحض آنکه هزینه آشکار شده همان سیاست یتیم میشود.
فرمان امروز، لغو فردا
تولیدکننده ایرانی بیش از کمبود شعار حمایتی بهچند سال آرامش و ثبات نیاز دارد. او باید بداند مواد اولیه را با چه نرخی وارد میکند، صادرات با چه قاعدهای انجام میشود، مالیات چگونه محاسبه خواهد شد و آیا انرژی موردنیاز کارخانه فراهم است یا نه. وقتی پاسخ هیچیک روشن نیست چگونه میتوان از او انتظار داشت ماشینآلات تازه بخرد و برای چند سال آینده سرمایهگذاری کند؟
بخشنامههای ناگهانی یکی از آشناترین نشانههای حکمرانی بد در ایران هستند. دستگاه اجرایی برای حل گرفتاری امروز تصمیمی فوری میگیرد و هزینه آن را بر دوش هزاران بنگاه میگذارد. صادرات کالایی ممنوع میشود، شیوه بازگشت ارز تغییر میکند، ثبت سفارش محدود شده یا فهرست کالاهای مشمول قیمتگذاری گسترش مییابد. ممکن است مدیر دولتی با امضای یک برگه تصور کند مساله را حل کرده اما درسویدیگر قراردادهای یک بنگاه بههم میریزد، مشتری خارجی از دست میرود و سرمایه در گردش آن قفل میشود.
گزارشهای پایش محیط کسبوکار اتاق ایران نیز سالهاست از همین مشکلات خبر میدهند. در ارزیابی تابستان۱۴۰۴ محیط مالی با امتیاز ۲۸/۸نامساعدترین بخش محیط کسبوکار در چارچوب شاخص مورد استفاده معرفی شده است. در این ارزیابی عدد بالاتر بهمعنای وضعیت نامساعدتر است. دشواری دسترسی بهمنابع مالی، نااطمینانی نسبتبه سیاستها و قیمت مواد اولیه تولیدکننده را از چندسو زیر فشار گذاشتند.
قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار از دستگاههای دولتی خواسته پیشاز تغییر مقررات با تشکلهای اقتصادی مشورت و قواعد تازه را پیش از اجرا اعلام کنند. اگر همین قانون بهدرستی اجرا میشد بخش قابلتوجهی از شوکهای مقرراتی کاهش مییافت. بااینحال اتاق ایران همچنان ناگزیر است اجرای مواد این قانون را پایش و احکام آن را بهاجراشده، ناقص اجراشده و اجرانشده تقسیم کند. چرا قانونی که برای مهار تصمیمهای ناگهانی نوشته شده خود در چنگ اجرای ناقص مانده است؟
اقتصاد ایران با کمبود قانون روبهرو نیست. برای هر مساله چند قانون، آئیننامه، دستورالعمل و شورای مسوول وجود دارد. درد اصلی این است که قانون دربرابر بخشنامه، مصلحت روز و فشار گروههای ذینفع عقب مینشیند. دراینوضعیت فعال اقتصادی میآموزد بهمتن قانون اعتماد نکند و بهجای آن دنبال خبر، رابطه و راهی برای پیشبینی تصمیم بعدی مدیران باشد. همینجاست که رابطه جای قاعده را میگیرد و راه رانت باز میشود.
