خصوصیسازی دولتی!
احسان کشاورز – اگر خصوصیسازی قرار بود اقتصاد ایران را از تصدیگری دولت نجات دهد دادههای تازه سازمان خصوصیسازی روایت دیگری را نشان میدهد آنهم اینکه دولت بیش از آنکه از اقتصاد بیرون رفته باشد داراییهای خود را میان طلبکاران، بازار سرمایه و خریداران بلوکی جابهجا کرده است. درظاهر عددها بزرگند و روند واگذاریها در سالهای اخیر جهش کرده اما پشت این جهش اسمی، پرسشی جدی پنهان است: آیا واقعا بخشخصوصی در اقتصاد ایران بزرگتر شده یا فقط داراییهای دولت بهابزاری برای تسویه بدهی و مدیریت تنگنای مالی تبدیل شده است؟
بررسی دادههای سازمان خصوصیسازی ازسال۱۳۹۰تا۱۴۰۳ نشان میدهد مجموع ارزش واگذاریها در این دوره بهحدود ۶/۷۸۳ همت رسیده اما توزیع این رقم در طول زمان کاملا نامتوازن است. حدود ۸۹درصد کل واگذاریهای ثبتشده در فاصله سالهای۱۳۹۹تا۱۴۰۳ اتفاق افتاده یعنی خصوصیسازی نه یک مسیر پیوسته و نهادمند بلکه مجموعهای از موجهای ناگهانی و پرنوسان بوده است. از۱۳۹۰تا۱۳۹۸ مجموع واگذاریها فقط حدود ۳/۸۴همت بوده اما در پنجسال بعدی این رقم به۳/۶۹۹ همت رسیده است. این جهش در نگاه نخست میتواند نشانه فعالشدن سیاست واگذاری باشد اما ترکیب واگذاریها تصویر محتاطانهتری ارائه میکند.
نکته کلیدی آنجاست که بیش از نیمی از واگذاریهای این دوره از مسیر «رد دیون» انجام شده است. بهبیان دقیقتر از مجموع واگذاریهای سالهای۱۳۹۰تا۱۴۰۳ حدود ۸/۴۴۹همت معادل ۴/۵۷درصد بهرد دیون اختصاص داشته و سهم عرضه و فروش سهام بهمتقاضیان حدود ۱/۴۲درصد بوده است. این ترکیب نشان میدهد خصوصیسازی در ایران بیش از آنکه بهمعنای واگذاری رقابتی بنگاهها بهبخشخصوصی واقعی باشد در بسیاری از سالها نقش ابزاری برای تسویه بدهیهای دولت داشته است.
ازسویدیگر در تفکیک روش واگذاری نیز غلبه واگذاریهای بلوکی کاملا مشهود است. تا سال۱۴۰۲ حدود ۹۷درصد ارزش واگذاریهای قابل رصد از مسیر بلوکی انجام شده و سهم واگذاریهای تدریجی و ترجیحی بسیار ناچیز بوده است. بنابراین مساله فقط مقدار واگذاری نبوده بلکه مساله این است که خصوصیسازی در ایران چقدر به مردمیسازی مالکیت، افزایش رقابت، ارتقای بهرهوری و کاهش سلطه دولت منجر شده است. دادهها میگویند پاسخ این پرسش چندان امیدوارکننده نیست.
خصوصیسازی روی دور جهش اسمی
روند خصوصیسازی در ایران تا پیش از سال۱۳۹۹ بیشتر شبیه یک مسیر کمرمق و پراکنده بود تا یک سیاست منسجم برای تغییر ساختار مالکیت در اقتصاد. دادههای سازمان خصوصیسازی نشان میدهد در فاصله سالهای۱۳۹۰تا۱۳۹۸ مجموع کل واگذاریها حدود ۳/۸۴ همت بوده؛ رقمی که وقتی درکنار عملکرد سالهای بعد قرار میگیرد عملا دورهای از رکود و توقف نسبی را نشان میدهد. در این دوره برخی سالها ارزش واگذاریها بهحدی پایین بود که نمیتوان از آن بهعنوان سیاست فعال خصوصیسازی یاد کرد. برای نمونه در سال۱۳۹۷ کل واگذاریها فقط حدود ۳/۰همت ثبت شده که کمترین سطح در کل دوره بررسی است.
از سال۱۳۹۹ اما ورق برگشت. کل واگذاریها از ۲/۳همت در سال۱۳۹۸ به۵/۱۲۲همت در سال۱۳۹۹ رسید؛ جهشی اسمی که ارزش واگذاریها را بیش از ۳۷برابر کرد. این نقطه آغاز دوره تازهای در آمار خصوصیسازی بود. پس از آن در سال۱۴۰۰ نیز ارزش واگذاریها بهحدود ۴/۸۲همت رسید و در سال۱۴۰۱ با ثبت ۷/۲۹۰همت رکورد دوره بررسی شکسته شد. سال۱۴۰۲ با افت محسوس همراه بود و کل واگذاریها به۶/۶۳همت کاهش یافت اما در سال۱۴۰۳ دوباره رقم واگذاریها به۱/۱۴۰همت رسید.
درظاهر این روند میتواند نشانه فعال شدن سیاست واگذاری و خروج دولت از بنگاهداری باشد اما تحلیل اقتصادی این ارقام بدون توجه بهتورم ترکیب داراییها و ماهیت واگذاریها گمراهکننده است. نخست آنکه همه ارقام اسمی هستند و در اقتصادی که طی سالهای اخیر با تورم بالا و افزایش ارزش اسمی داراییها روبهرو بوده رشد ارزش ریالی واگذاریها الزاما بهمعنای افزایش واقعی حجم خصوصیسازی نیست. دوم آنکه جهشهای بزرگ در چند سال محدود نشان میدهد خصوصیسازی در ایران روندی باثبات و قابل پیشبینی نداشته بلکه بیشتر تابع تصمیمهای مقطعی، نیازهای بودجهای و فشارهای مالی دولت بوده است.
تمرکز ۲/۸۹درصدی کل واگذاریهای سالهای۱۳۹۰تا۱۴۰۳ در دوره۱۳۹۹تا۱۴۰۳ همین پیام را تقویت میکند. میانگین سالانه واگذاریها در دوره۱۳۹۰تا ۱۳۹۸ حدود ۴/۹همت بوده اما در دوره۱۳۹۹تا۱۴۰۳ بهحدود ۹/۱۳۹همت رسیده است. این فاصله بزرگ بیش از آنکه از اصلاح تدریجی ساختار اقتصاد حکایت کند نشاندهنده انتقال ناگهانی حجم بزرگی از داراییها در شرایطی است که دولت با تنگنای بودجهای، بدهی انباشته و محدودیت منابع روبهرو بوده است. بنابراین در تحلیل خصوصیسازی پرسش اصلی دیگر این نیست که چقدر واگذار شده بلکه این است که چرا، چگونه و بهچه کسانی واگذار شد.
رد دیون؛ چهره پنهان خصوصیسازی
مهمترین نکته در دادههای خصوصیسازی ایران سهم سنگین رد دیون از کل واگذاریهاست. در ادبیات رسمی خصوصیسازی معمولا باهدف کاهش تصدیگری دولت، افزایش کارایی، توسعه بخشخصوصی و ارتقای رقابت توضیح داده میشود اما وقتی بیش از نیمی از واگذاریها از مسیر رد دیون انجام شده معنای اقتصادی سیاست تغییر میکند. در این حالت دولت الزاما بنگاه را در یک فرآیند رقابتی و شفاف بهسرمایهگذار کارآمد نمیفروشد بلکه بخشی از دارایی خود را برای تسویه بدهی بهطلبکاران منتقل میکند. این تفاوت کوچک نیست زیرا خصوصیسازی واقعی باید بهبهبود حکمرانی بنگاه و ارتقای بهرهوری منجر شود اما رد دیون بیش از هر چیز یک عملیات مالی برای پاککردن بدهی از ترازنامه دولت است.
براساس دادههای سازمان خصوصیسازی از مجموع ۶/۷۸۳همت واگذاری انجامشده از سال۱۳۹۰تا۱۴۰۳ حدود ۸/۴۴۹همت از مسیر رد دیون بوده است. بهبیان دیگر ۴/۵۷درصد کل واگذاریهای این دوره نه از مسیر فروش عادی سهام بهمتقاضیان بلکه در قالب رد دیون ثبت شده است. درمقابل عرضه و فروش سهام بهمتقاضیان حدود ۸/۳۲۹همت معادل ۱/۴۲درصد کل واگذاریها را تشکیل داده و سهم سهام عدالت نیز در کل دوره فقط حدود ۵/۰درصد بوده است. این ترکیب نشان میدهد سیاست خصوصیسازی در ایران دستکم در بخش بزرگی از دوره مورد بررسی بهشدت بدهیمحور بوده است.
این مساله در سالهای اخیر حتی آشکارتر میشود. در سال۱۴۰۰ کل واگذاریهای ثبتشده از مسیر رد دیون انجام شده و سهم فروش سهام تقریبا صفر بوده است. در سال۱۴۰۲ نیز حدود ۱/۹۹درصد واگذاریها از مسیر رد دیون انجام شده و سهم فروش سهام فقط ۹/۰درصد بوده است. حتی در سال۱۳۹۹ که یکی از سالهای جهش خصوصیسازی محسوب میشود رد دیون ۵/۶۱درصد واگذاریها را تشکیل داده است. بنابراین جهش آماری خصوصیسازی در بسیاری از موارد بیش از آنکه حاصل فروش رقابتی بنگاهها باشد ناشی از انتقال دارایی برای تسویه بدهی بوده است.
این الگو یک پیام مهم برای اقتصاد ایران دارد: دولت ممکن است از نظر مالکیت رسمی بخشی از داراییها را واگذار کند اما اگر واگذاریها بهنهادهای شبهدولتی، طلبکاران بزرگ یا خریداران غیررقابتی منتقل شود خروج واقعی دولت از اقتصاد رخ نمیدهد. درچنینشرایطی مالکیت از یک جیب دولت بهجیب دیگر یا از دولت بهشبکهای از نهادهای وابسته منتقل میشود بیآنکه الزاما رقابت، شفافیت و کارایی افزایش یابد. بههمین دلیل رد دیون را باید چهره پنهان خصوصیسازی دانست؛ چهرهای که در ظاهر عدد واگذاریها را بالا میبرد اما در عمل میتواند خصوصیسازی را از هدف اصلی خود دور کند.
غلبه واگذاریهای بلوکی بر مردمیسازی مالکیت
یکی دیگر از نشانههای فاصله خصوصیسازی در ایران از الگوی ایدهآل، غلبه بسیار سنگین واگذاریهای بلوکی است. در یک خصوصیسازی کارآمد انتظار میرود واگذاری بنگاهها بتواند بهافزایش مشارکت بخشخصوصی واقعی، توزیع گستردهتر مالکیت، تعمیق بازار سرمایه و شکلگیری رقابت منجر شود اما دادهها نشان میدهد در ایران واگذاریها عمدتا از جنس انتقال بلوکهای بزرگ مالکیت بودند یعنی داراییها در بستههای بزرگ منتقل شدند و نه در قالب فرآیندی که بهگسترش سهامداری عمومی یا افزایش مشارکت بنگاههای کوچک و متوسط کمک کند.
براساس دادههای قابل رصد تا سال۱۴۰۲ مجموع ارزش واگذاریها در این بخش حدود ۴/۶۴۳همت بوده که از این رقم حدود ۸/۶۲۴همت بهواگذاریهای بلوکی اختصاص داشته است. بهبیان دیگر ۱/۹۷درصد واگذاریهای قابل رصد از نوع بلوکی بوده است. درمقابل سهم واگذاریهای تدریجی فقط ۷/۲درصد و سهم واگذاریهای ترجیحی حدود ۲/۰درصد بوده است. این ترکیب بهروشنی نشان میدهد خصوصیسازی در ایران بیشتر بر انتقال مالکیتهای بزرگ متمرکز بوده و کمتر بهسمت الگویی حرکت کرده که بتوان آن را «مردمیسازی مالکیت» نامید.
غلبه واگذاری بلوکی از چند جهت اهمیت دارد: نخست آنکه این نوع واگذاری معمولا نیازمند خریداران بزرگ و منابع مالی قابلتوجه است بنابراین دایره مشارکت در آن محدودتر میشود. دوم آنکه وقتی بنگاهها در قالب بلوکهای بزرگ واگذار میشوند امکان ورود بازیگران کوچکتر، سهامداران خرد و سرمایهگذاران متنوع کاهش مییابد. سوم آنکه در اقتصادی مانند ایران که مرز میان بخشخصوصی واقعی، نهادهای عمومی غیردولتی و شرکتهای شبهدولتی چندان شفاف نیست واگذاری بلوکی میتواند بهانتقال مالکیت بهبازیگرانی منجر شود که از نظر رفتاری تفاوت زیادی با دولت ندارند.
از این زاویه مساله اصلی فقط این نیست که دولت چه میزان دارایی واگذار کرده بلکه مساله مهمتر این بوده که ساختار مالکیت پس از واگذاری چه تغییری کرده است. اگر مالکیت بنگاهها از دولت بهمجموعهای از نهادهای بزرگ و کمرقابت منتقل شود بدون آنکه حکمرانی شرکتی، شفافیت مالی، پاسخگویی مدیریتی و فضای رقابت بهبود یابد خصوصیسازی نمیتواند بهافزایش بهرهوری منجر شود. چنین الگویی حتی ممکن است مساله را پیچیدهتر کند زیرا بنگاه از نظارت مستقیم دولتی خارج شده اما بهبخشخصوصی رقابتی نیز منتقل نمیشود.
بنابراین واگذاری بلوکی اگرچه از نظر عددی میتواند ارزش خصوصیسازی را بالا ببرد اما بهتنهایی معیار موفقیت نیست. خصوصیسازی زمانی معنا دارد که انتقال مالکیت با اصلاح مدیریت، افزایش رقابت، شفافیت اطلاعاتی و پاسخگویی همراه شود. دادههای موجود نشان میدهد در ایران وزن سنگین واگذاریهای بلوکی، سیاست خصوصیسازی را از ایده گسترش مالکیت عمومی و تقویت بخشخصوصی واقعی دور کرده است.
بودجهای که با خصوصیسازی پر نشد
خصوصیسازی در ایران فقط یک سیاست مالکیتی نبوده بلکه در بسیاری از سالها بهعنوان یکی از منابع بودجهای دولت نیز دیده شده است. دولتها در قوانین بودجه ارقام قابلتوجهی را برای واگذاری شرکتها و داراییها پیشبینی کرده و بخشی از منابع عمومی را بهتحقق این واگذاریها گره زدند اما دادهها نشان میدهد میان تکلیف بودجهای و عملکرد واقعی خصوصیسازی شکاف بزرگی وجود داشته است. این شکاف یکی از مهمترین نشانههای ناپایداری سیاست واگذاری در ایران است.
براساس دادههای موجود مجموع تکالیف بودجهای واگذاریها از سال ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ حدود ۲/۵۰۲همت بوده است. درمقابل عملکرد واقعی واگذاریها در همین دوره فقط حدود ۹/۱۸۷همت ثبت شده است. بهبیان دیگر نسبت تحقق کل دوره حدود ۴/۳۷درصد بوده یعنی کمتر از ۴۰درصد آنچه در بودجه برای واگذاریها پیشبینی شد در عمل محقق شده است. این عدد نشان میدهد خصوصیسازی بهعنوان منبع درآمدی بودجه بسیار ناپایدارتر از آن بوده که بتواند تکیهگاه مطمئنی برای دولت باشد.
این مساله در سالهای اخیر شدیدتر شده است. در دوره۱۴۰۰تا۱۴۰۲ دولت درمجموع حدود ۶/۳۷۲همت تکلیف بودجهای برای واگذاریها در نظر گرفته اما عملکرد واقعی فقط حدود ۷/۶۲همت بوده است. نسبت تحقق در این سهسال بهحدود ۸/۱۶درصد میرسد؛ رقمی که نشان میدهد فاصله میان ارقام نوشتهشده در بودجه و واقعیت اجرایی واگذاریها بسیار زیاد بوده است. در سال۱۴۰۰ تکلیف بودجهای حدود ۹/۹۵همت بود اما عملکرد فقط ۸/۱همت ثبت شد یعنی تحقق کمتر از ۲درصد. در سال۱۴۰۲ نیز از تکلیف ۵/۲۰۵همتی فقط ۹/۲۷همت محقق شد و نسبت تحقق به۶/۱۳درصد رسید.
این ارقام دو پیام مهم دارند: نخست آنکه دولتها در ایران معمولا بیش از ظرفیت واقعی بازار و فرآیند واگذاری برای خصوصیسازی در بودجه حساب باز میکنند. دوم آنکه وقتی این منابع محقق نمیشود فشار مالی دولت از مسیرهای دیگری مانند استقراض، فروش سایر داراییها، افزایش بدهی یا فشار بر نظام بانکی جبران میشود. درنتیجه خصوصیسازی نهتنها بهمنبع پایدار تامین مالی تبدیل نشده بلکه میتواند بهبخشی از مساله کسری بودجه تبدیل شود زیرا دولت روی درآمدی حساب میکند که در عمل قابل تحقق نیست.
از این منظر خصوصیسازی در ایران در یک تناقض گرفتار شده است. از یک طرف در آمار کلان ارزش اسمی واگذاریها در برخی سالها جهش کرده و ازطرف دیگر عملکرد بودجهای واگذاریها نشان میدهد این سیاست نتوانسته منابع نقدی پایدار و قابل پیشبینی برای دولت ایجاد کند. بنابراین حتی از زاویه بودجهای نیز خصوصیسازی موفقیت پایداری نداشته است. وقتی واگذاریها یا بهرد دیون تبدیل میشوند یا از هدف بودجهای عقب میمانند نتیجه آن نه اصلاح ساختار اقتصاد بوده و نه تامین مالی پایدار دولت بلکه شکل تازهای از مدیریت کوتاهمدت داراییهای عمومی است.
خصوصیسازی در دوراهی اصلاح ساختار یا جبران کسری
دادههای خصوصیسازی در ایران یک واقعیت روشن را پیشروی سیاستگذار قرار میدهد: مساله اصلی دیگر اصل واگذاری نبوده بلکه کیفیت، مقصد و پیامد واگذاریهاست. خصوصیسازی زمانی میتواند بهاصلاح اقتصادی منجر شود که مالکیت بنگاهها از دولت بهبخشخصوصی کارآمد و رقابتی منتقل، مدیریت بنگاهها پاسخگوتر شود، بهرهوری افزایش یابد و فضای کسبوکار از سلطه دولت فاصله بگیرد اما اگر واگذاریها عمدتا از مسیر رد دیون، فروش بلوکی یا انتقال بهبازیگران شبهدولتی انجام شود نتیجه الزاما کاهش نقش دولت در اقتصاد نخواهد بود.
آنچه از دادههای سالهای ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۳ برمیآید تصویری دوگانه است: از یک سو ارزش اسمی واگذاریها در سالهای اخیر بهشدت افزایش یافته و بهویژه از سال ۱۳۹۹ بهبعد خصوصیسازی وارد دورهای از جهش عددی شده و از سوی دیگر ترکیب این واگذاریها نشان میدهد بخش بزرگی از آنها بدهیمحور، بلوکی و نامتوازن بوده است. سهم ۴/۵۷درصدی رد دیون از کل واگذاریها، تمرکز ۹۷درصدی واگذاریهای قابل رصد در قالب بلوکی و تحقق پایین اهداف بودجهای همگی نشان میدهند خصوصیسازی در ایران هنوز با هدف اصلی خود فاصله دارد.
این وضعیت میتواند پیامدهای مهمی برای اقتصاد داشته باشد. اگر خصوصیسازی بهجای اصلاح ساختار مالکیت بهابزاری برای جبران کسری بودجه یا تسویه بدهی تبدیل شود دولت در ظاهر دولت کوچکتر خواهد شد اما ممکن است درعمل شبکه کنترل و نفوذ آن بر اقتصاد باقی بماند. در چنین الگویی بنگاهها از فهرست داراییهای مستقیم دولت خارج میشوند اما الزاما وارد فضای رقابتی نمیشوند. نتیجه میتواند شکلگیری بنگاههایی باشد که نه کاملا دولتی و نه کاملا خصوصی هستند؛ بنگاههایی که از مزایای نزدیکی بهدولت برخوردارند اما الزاما زیر فشار رقابت و پاسخگویی بازار قرار ندارند.
برای عبور از این دوراهی خصوصیسازی باید از منطق فروش دارایی و تسویه بدهی فاصله بگیرد و بهسیاست اصلاح حکمرانی اقتصادی تبدیل شود. این یعنی پیش از واگذاری باید وضعیت مالی بنگاهها شفاف و اهلیت خریداران بهطور واقعی بررسی شده، واگذاریها تا حد امکان رقابتی و شفاف انجام گیرد، بازار سرمایه نقش موثرتری در توزیع مالکیت ایفا کند و پس از واگذاری نیز عملکرد بنگاهها رصد شود. بدون این الزامات هر موج جدید واگذاری ممکن است فقط عددهای بزرگتری تولید کند و نه اقتصاد رقابتیتر.
بنابراین پرسش اصلی این روزها همین است: آنچه در ایران خصوصیسازی نامیده میشود تا چه اندازه واقعا خصوصیسازی است؟ پاسخ آمارها چندان ساده نبوده اما جهت آن روشن است. در سالهای اخیر داراییهای زیادی واگذار شدند اما مسیر واگذاریها نشان میدهد خصوصیسازی هنوز میان دومنطق گرفتار است: اصلاح ساختار اقتصاد یا تامین مالی دولت. تا زمانی که منطق دوم غلبه داشته باشد خصوصیسازی بیشتر شبیه حراج دارایی خواهد بود تا خروج واقعی دولت از اقتصاد.
