فهم فرآیند تحول اقتصادی یارانه پنهان
محسن راجی‌اسدآبادی_ یکی از بحث‌های دیرپای اقتصاد ایران مساله یارانه انرژی است؛ پدیده‌ای که معمولا در قالب مفاهیمی چون ناکارآمدی قیمتی، اتلاف منابع و بار مالی بر دولت مطرح می‌شود.
اگر چارچوب تحلیلی داگلاس نورث را مبنا قرار دهیم اما یارانه پنهان تنها یک سیاست غلط اقتصادی نبوده بلکه نشانه‌ای از عمق ساختاریِ مشکل توسعه در ایران است؛ مشکلی که ریشه در باورها و مدل‌های ذهنی، نهادها و قواعدی که طی زمان شکل گرفتند و فرآیندهای یادگیری و بازخوردی دارد که یا ناقص بوده یا اصلا شکل نگرفتند.
این بدین معناست که یارانه پنهان نه یک خطای سیاستی بلکه برآیند طبیعی مسیری تاریخی است که ایران در آن گام نهاده؛ مسیری که تولید آن حاصل ترکیب باورهای جمعی، نهادهای رسمی و غیررسمی و نوعی ناتوانی مزمن در یادگیری نهادی است.
داگلاس نورث توسعه را «تغییر در قواعد بازی» می‌داند اما این قواعد خود ریشه در باورهای افراد و نخبگان دارند. باورها تعیین می‌کنند دولت چه وظیفه‌ای دارد، رفاه چگونه تامین می‌شود، عدالت چیست، انرژی چه ماهیتی دارد و رابطه فرد با دولت بر چه اصولی استوار است.
اگر باور عمومی این باشد که انرژی ارزان یک «حق طبیعی» بوده و دولت موظف به تثبیت آن است نهادهایی پدید می‌آیند که این باور را بازتولید کنند؛ از نظام قیمت‌گذاری گرفته تا یارانه پنهان، سیاست‌های توزیعی و حتی رفتار مصرفی خانوار. درمقابل اگر باور جامعه بر بهره‌وری، انباشت سرمایه و آینده‌محوری بنا شده باشد انرژی به‌جای آنکه ابزار رفاه مصرفی باشد ابزار خلق توانمندی‌های بلندمدت تلقی می‌شود. بنابراین پیش از آنکه درباره اصلاح یارانه انرژی صحبت کنیم باید از تحول باورهای زیرین آن سخن گفت زیرا باورها تعیین می‌کنند نهادها چگونه شکل گیرند و نهادها تعیین می‌کنند کنشگران چگونه تصمیم بگیرند. در ایران یارانه پنهان نشان می‌دهد باورهای مسلط هنوز در مرحله‌ای پیشاتوسعه‌ای ثابت ماندند؛ مرحله‌ای که در آن رفاه کوتاه‌مدت بر رفاه پایدار برتری دارد و مصرف بر سرمایه‌گذاری ترجیح داده می‌شود. نورث تاکید می‌کند که هر جامعه محصول «مسیر وابستگی» خود بوده یعنی انتخاب‌های امروز نتیجه تصمیم‌های دیروز و محدودیت‌های تاریخی است. مسیر وابستگی در ایران به‌خوبی در مساله یارانه انرژی مشاهده می‌شود. تثبیت قیمت حامل‌های انرژی در دهه۵۰ به‌عنوان ابزار مدیریت رفاه در دوران اوج درآمد نفت آغاز شد. پس از انقلاب جنگ و شرایط اجتماعی آن سال‌ها ضرورت تثبیت قیمت‌ها را تشدید کرد. دهه‌های بعد نیز نوسان نرخ ارز، بی‌ثباتی سیاسی، تحریم‌ها و ضعف هماهنگی نهادی همه باعث شدند دولت‌ها از اصلاح قیمت انرژی هراس داشته باشند.
در چنین فضایی سیاستگذار به‌جای ایجاد نهادهای پایدار به تثبیت مصنوعی قیمت‌ها روی آورد تا نوعی «قطعیت فوری» برای جامعه ایجاد کند اما این قطعیت کوتاه‌مدت عدم قطعیت بسیار بزرگ‌تری در بلندمدت ایجاد کرد: کسری بودجه عظیم، ناترازی انرژی، قاچاق گسترده، تخریب محیط‌زیست و فرسایش منابع.
نورث این چرخه را «تله نهادی» می‌نامد: زمانی که نهادهای موجود به دلیل مسیر وابستگی خود مانع اصلاح می‌شوند. مهم‌تر از نهادها اما مدل‌های ذهنی (mental models) هستند و نورث می‌گوید تغییر نهادها بدون تغییر مدل‌های ذهنی امکان‌پذیر نیست.
مدل ذهنی ایرانیان درباره انرژی یعنی «انرژی ارزان حق مردم است» به‌قدری ریشه‌دار شده که حتی درمیان نخبگان نیز به‌عنوان اصلی بدیهی پذیرفته شده است. این مدل ذهنی باعث شکل‌گیری یک آگاهی جمعی شده که در آن مصرف بالای انرژی طبیعی بوده، بهبود بهره‌وری ضرورتی نداشته و یارانه انرژی نوعی عدالت قلمداد می‌شود.
داده‌های رسمی نشان می‌دهد یارانه پنهان بیش از همه به نفع دهک‌های پردرآمد است. این وضعیت نشان می‌دهد مشکل بنیادی ایران در حوزه انرژی نه ناتوانی فنی یا فقدان منابع بلکه نبود آلیاژ فکری-فلسفی بوده یعنی عدم وجود باورها و پیش‌فرض‌های مشترکی که بتواند نهادسازی پایدار را ممکن کند.
در چنین شرایطی یادگیری نهادی(محور سوم نظریه نورث) در ایران بسیار کند بوده یا مسیر اصلاح را معکوس کرده است. نورث تاکید می‌کند: جوامع زمانی توسعه می‌یابند که «یادگیری بازخوردی» داشته باشند یعنی از خطاها آموخته، مسیر اصلاح را با ابزارهای جدید ادامه داده و از تکرار اشتباهات بپرهیزند. در ایران اما تجربه یارانه انرژی نشان می‌دهد اغلب سیاست‌ها به‌جای اصلاح ساختار درجهت تثبیت وضع موجود حرکت کردند.
حتی در مواردی که اصلاحاتی چون طرح هدفمندی یارانه‌ها رخ داده یادگیری نهادی تضعیف شده زیرا سیاست‌ها ناپیوسته، بی‌ثبات، بدون روایت توسعه و فاقد اعتماد عمومی بودند. نتیجه آن بوده که مسیر اصلاح نیمه‌کاره رها و مدل ذهنی سابق بار دیگر احیا شده است. در مقابل کشورهایی مانند نروژ یا حتی چین با مدل‌های متفاوت توسعه توانستند براساس باورهای مشترک و یادگیری نهادی قوی مسیر تحول پایدار را طی کنند.
نروژ انرژی را به قیمت واقعی عرضه و درآمد نفت را به صندوق بین‌نسلی منتقل می‌کند. این سیاست نه صرفا نتیجه اقتصاددانان بلکه نتیجه وجود یک «طرز فکر توسعه‌ای» میان دولت و جامعه است که بر آینده‌محوری، انباشت سرمایه و رفاه پایدار تاکید دارد.
چین نیز نشان داد حتی با مدل سوسیالیسم بازارمحور که در هیچ کتاب اقتصاد نوشته نشده بوده می‌توان با باور مشترک به صنعتی‌سازی نهادهای کارآمد ساخت و مسیر توسعه را با سرعت طی کرد. تجربه ژاپن نیز بر همین تاکید دارد: وجود هنجارهای فرهنگی، نهادهای غیررسمی قوی و روایت مشترک توسعه‌ای آنها را قادر کرد قواعد بازی را بدون تقلید از دیگران تنظیم کنند. این تفاوت‌ها نشان می‌دهد که مشکل اصلی ایران «نبود الگوی تکنیکی» نبوده بلکه فقدان روایت و باور مشترک درباره توسعه است.
در غیاب این باورها نهادها نمی‌توانند پایدار بمانند و بدون نهادهای پایدار هیچ سیاستی ازجمله اصلاح یارانه انرژی قابلیت موفقیت ندارد. به‌تعبیر نورث توسعه زمانی رخ می‌دهد که باورهای راهنما تغییر کرده و این تغییر در قالب نهادسازی تثبیت شود.
در ایران اما باورها و نهادها در تنشی دائمی گرفتار شدند. دولت تلاش می‌کند نهادهای جدید بسازد اما باور اجتماعی آنها را نمی‌پذیرد و باورهای اجتماعی نیز نهادهای ناکارآمد موجود را بازتولید می‌کنند.
در این میان گزارش به‌روز شده IMF در سال۲۰۲۳ درباره یارانه‌های سوخت فسیلی در جهان اهمیت ویژه‌ای دارد. IMF تاکید می‌کند که یارانه ضمنی(بخشی از هزینه واقعی انرژی که در قیمت آن لحاظ نمی‌شود) بزرگ‌ترین مانع بهره‌وری، عدالت و توسعه پایدار است. این تحلیل جهانی در ظاهر کاملا فنی بوده اما اگر با نگاه نورثی آن را تفسیر کنیم روشن می‌شود که موفقیت کشورها در اصلاح یارانه انرژی به‌میزان توانایی آنها در تغییر باورها و ایجاد نهادهای پایدار وابسته است. کشورهایی که باور جمعی به بهره‌وری دارند اصلاح قیمت انرژی برای آنها تهدید نبوده بلکه فرصتی برای سرمایه‌گذاری در آینده است اما کشورهایی که باورهایشان حول رفاه مصرفی و تثبیت کوتاه‌مدت می‌چرخد یارانه انرژی را به‌عنوان «حق طبیعی» می‌بینند و در نتیجه اصلاح آن به مقاومت اجتماعی منجر می‌شود.
توسعه پیش از آنکه به‌دست ابزارهای فنی، قوانین یا برنامه‌ریزی باشد یک «طرز فکر» است. اگر این طرز فکر در جامعه و دولت نهادینه شود حتی سخت‌ترین مسیرها قابل طی شدن است اما اگر چنین تحول ذهنی رخ ندهد حتی بهترین سیاست‌های اقتصادی نیز شکست می‌خورند. درواقع یارانه پنهان در ایران بازتاب این واقعیت است که جامعه و دولت هنوز در برابر «عدم قطعیت» به بلوغ نهادی لازم نرسیدند. تثبیت قیمت انرژی تلاشی برای حذف عدم قطعیت بوده اما این تلاش درنهایت عدم قطعیت بزرگ‌تری می‌آفریند: بی‌ثباتی کلان، تورم، کاهش سرمایه‌گذاری و اتلاف منابع. نورث می‌گوید: جوامع توسعه‌یافته یادگرفتند عدم قطعیت را مدیریت کنند نه آنکه آن را با سیاست‌های تثبیت مصنوعی از میان بردارند.
نتیجه این تحلیل آن بوده که اصلاح یارانه پنهان در ایران نیازمند چیزی فراتر از جسارت اقتصادی یا محاسبات بودجه‌ای است. این اصلاح نیازمند بازآفرینی مدل ذهنی جامعه درباره انرژی، دولت و آینده و شکل‌گیری یک «آلیاژ فکری–فلسفی» یعنی مجموعه‌ای از باورهای مشترک درباره عدالت، کارآمدی، بهره‌وری، پایداری و نقش دولت توسعه‌خواه است. بدون این آلیاژ هیچ اصلاحی پایدار نخواهد شد. اگر چنین تحولی صورت گیرد اما اصلاح قیمت انرژی نه آغاز بحران بلکه آغاز توسعه خواهد بود؛ توسعه‌ای که بر پایه روایت بومی ایران بنا شده و نه نسخه‌برداری از الگوهای خارجی. در پایان می‌توان گفت یارانه پنهان، مساله انرژی و حتی بحران‌های بزرگ‌تر اقتصادی ایران همه بخشی از فرآیند تحول نهادی‌ای هستند که نورث درباره آن سخن می‌گوید. تغییر در باورها، نهادها و یادگیری اجتماعی همان حلقه مفقوده‌ای است که می‌تواند ایران را از چرخه ناکارآمدی نهادی خارج کرده و به مسیر توسعه پایدار وارد کند. این تحول نه با افزایش قیمت و نه با کاهش قیمت بلکه با تغییر نگاه به آینده آغاز می‌شود. آینده‌ای که اگر به‌درستی در ذهن‌ها و سپس در نهادها حک شود ایران را قادر خواهد کرد همان‌کاری را انجام دهد که ژاپن، چین، نروژ و بسیاری دیگر انجام دادند: ساختن الگویی که متعلق به خودشان است.
*پژوهشگر اقتصادی
