جغرافیای اقتصاد ایران
مرتضی فاخری، پژوهشگر ارشد علوم راهبردی
مفهوم «حکمرانی» در ادبیات توسعه به مجموعه‌ای از سازوکارها، نهادها، فرآیندها و روابطی اشاره دارد که از طریق آنها قدرت در سطح ملی و منطقه‌ای اعمال می‌شود و تصمیم‌گیری‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی شکل می‌گیرد.
حکمرانی اقتصادی به‌طور خاص شامل نحوه تنظیم بازارها، تخصیص منابع، مدیریت عمومی و تعامل میان دولت، بخش‌خصوصی و جامعه مدنی است. در مقابل، «جغرافیای اقتصادی» به مطالعه توزیع فضایی فعالیت‌های اقتصادی، منابع، زیرساخت‌ها و جمعیت می‌پردازد و تلاش می‌کند الگوهای نابرابری، تمرکز و ارتباطات منطقه‌ای را تحلیل کند. پیوند این دو مفهوم، یعنی حکمرانی و جغرافیای اقتصادی بستری فراهم می‌آورد تا سیاستگذاری‌ها نه صرفا براساس شاخص‌های کلان بلکه با در نظر گرفتن تفاوت‌های فضایی، ظرفیت‌های محلی و عدالت منطقه‌ای طراحی شوند.
اهمیت این پیوند در ادبیات توسعه پایدار و عدالت فضایی به ویژه پس از دهه۱۹۹۰ برجسته شده است. در مطالعات بین‌المللی، آثار آمارتیا سن، پل کولیر و مایکل استورمر بر نقش نهادها و موقعیت جغرافیایی در توسعه اقتصادی تاکید دارند. در ایران نیز پژوهش‌هایی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، سازمان برنامه‌وبودجه، و دانشگاه‌های معتبر نظیر تهران و شهید بهشتی به بررسی نابرابری‌های منطقه‌ای، تمرکزگرایی و ناکارآمدی سیاست‌های توسعه پرداخته‌اند. این ادبیات نشان می‌دهد که بی‌توجهی به تفاوت‌های جغرافیایی در حکمرانی اقتصادی، منجر به تشدید شکاف‌های منطقه‌ای، مهاجرت‌های ناهمگون و کاهش بهره‌وری ملی می‌شود. از این‌رو، بازنگری در سیاستگذاری با رویکرد فضامحور، ضرورتی راهبردی برای آینده اقتصاد ایران تلقی می‌شود.
ساختار حکمرانی اقتصادی در ایران
ساختار حکمرانی اقتصادی در ایران ترکیبی از نهادهای رسمی دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی و بازیگران خصوصی است که در سطوح مختلف سیاستگذاری، تنظیم‌گری و اجرا فعالیت می‌کنند. در سطح کلان، شورای‌عالی اقتصاد، ستاد هماهنگی اقتصادی دولت و مجلس شورای اسلامی نقش تعیین‌کننده‌ای در تدوین سیاست‌های اقتصادی دارند. بانک مرکزی، سازمان برنامه‌وبودجه، وزارت اقتصاد و سازمان بورس از جمله نهادهای تنظیم‌گر هستند که وظیفه نظارت بر بازارهای پولی، مالی و بودجه‌ای را برعهده دارند. با این حال ساختار تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران با چالش‌هایی نظیر تداخل وظایف، نبود شفافیت نهادی و ضعف در هماهنگی میان نهادها مواجه است که موجب کندی در اجرای سیاست‌ها و نوسان در تصمیمات کلان اقتصادی می‌شود.
در این میان نقش دولت به‌عنوان بازیگر اصلی در اقتصاد ایران همچنان پررنگ است؛ از مالکیت گسترده بر بنگاه‌های بزرگ گرفته تا مداخله مستقیم در بازارها. بخش‌خصوصی، باوجود رشد نسبی در دهه‌های اخیر، با محدودیت‌هایی در دسترسی به منابع، رقابت نابرابر با نهادهای شبه‌دولتی و نبود امنیت حقوقی مواجه است. نهادهای شبه‌دولتی مانند بنیادها، شرکت‌های وابسته به نهادهای نظامی و صندوق‌های بازنشستگی، سهم قابل‌توجهی در اقتصاد دارند اما اغلب خارج از چارچوب‌های شفاف نظارتی عمل می‌کنند. این وضعیت منجر به شکل‌گیری نوعی حکمرانی اقتصادی چندقطبی شده که در آن منافع متضاد، تصمیم‌گیری‌های هماهنگ را دشوار می‌سازد و اعتماد عمومی به سیاستگذاری اقتصادی را تضعیف می‌کند.
چالش‌های حکمرانی چندسطحی در ایران،به ویژه در تعامل میان سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی از مهم‌ترین موانع توسعه متوازن و سیاستگذاری کارآمد به‌شمار می‌روند. نبود نظام آمایش سرزمینی موثر، تمرکزگرایی شدید در تصمیم‌گیری و ضعف در تفویض اختیار به استان‌ها و شهرداری‌ها، موجب شده تا ظرفیت‌های محلی در سیاستگذاری اقتصادی نادیده گرفته شوند. مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس و پژوهشگران داخلی نشان می‌دهد که حکمرانی چندسطحی، اگر به درستی طراحی شود می‌تواند با ایجاد تعامل افقی و عمودی میان نهادها، به بهبود کارایی، پاسخگویی و بومی‌سازی سیاست‌ها کمک کند. با این حال، تحقق این هدف نیازمند اصلاحات نهادی، بازتعریف نقش‌ها و ارتقای ظرفیت‌های محلی در برنامه‌ریزی و اجراست.
جغرافیای منابع و ظرفیت‌های اقتصادی ایران
جغرافیای منابع طبیعی ایران نشان‌دهنده تنوع و تمرکز فضایی قابل توجهی در حوزه‌های نفت، گاز، معادن و آب است. منابع نفت و گاز عمدتا در جنوب‌غرب کشور، به‌ویژه استان‌های خوزستان، بوشهر و هرمزگان متمرکزند و نقش کلیدی در اقتصاد ملی ایفا می‌کنند. معادن فلزی و غیرفلزی مانند مس، آهن، روی و سنگ‌های تزئینی در استان‌های کرمان، یزد، زنجان و آذربایجان‌شرقی پراکنده هستند. در مقابل منابع آب با چالش جدی کم‌آبی و توزیع نامتوازن مواجهند؛ مناطق شمالی و غربی از بارش بیشتری برخوردارند در حالی که فلات مرکزی و جنوب‌شرق کشور با بحران آب روبه‌رو هستند. این ناهمگونی فضایی، ضرورت سیاستگذاری منطقه‌ای و آمایش سرزمینی را در مدیریت منابع طبیعی دوچندان کرده است.
الگوی فضایی فعالیت‌های اقتصادی در ایران نیز از تمرکز و عدم تعادل منطقه‌ای حکایت دارد. مناطق صنعتی عمدتا در اطراف کلانشهرها مانند تهران، اصفهان، تبریز و کرج شکل گرفته‌اند که به دلیل دسترسی به نیروی کار، بازار مصرف و زیرساخت‌های حمل‌ونقل توسعه یافته‌اند. در مقابل مناطق کشاورزی در شمال کشور (گیلان و مازندران)، غرب (کرمانشاه و همدان) و جنوب شرق (سیستانوبلوچستان) قرار دارند که با چالش‌هایی نظیر بهره‌وری پایین، کمبود آب و ضعف در زنجیره ارزش مواجهند. فعالیت‌های خدماتی نیز به‌طور عمده در مراکز شهری متمرکز شده‌اند و سهم قابل توجهی در اشتغال و تولید ناخالص داخلی دارند اما در مناطق محروم و روستایی کمتر توسعه یافته‌اند. این الگوها نشان می‌دهند که ظرفیت‌های اقتصادی ایران نیازمند بازتوزیع فضایی و تقویت پیوندهای منطقه‌ای هستند.
زیرساخت‌های حمل‌ونقل و ارتباطات در ایران نقش مهمی در اتصال مناطق اقتصادی ایفا می‌کنند اما با عدم‌تعادل فضایی مواجه هستند. شبکه جاده‌ای کشور گسترده است و بیش از ۹۵درصد حمل‌ونقل بار و مسافر از طریق جاده انجام می‌شود در حالی که سهم حمل‌ونقل ریلی و هوایی بسیار محدود است. بنادر‌جنوبی مانند بندرعباس و چابهار نقش کلیدی در تجارت بین‌المللی دارند و به ویژه در کریدورهای ترانزیتی شرق-غرب و شمال-جنوب جایگاه راهبردی دارند. زیرساخت‌های ارتباطی نیز در سال‌های اخیر توسعه یافته‌اند اما کیفیت و پوشش اینترنت در مناطق روستایی و محروم همچنان پایین‌تر از میانگین ملی است. این وضعیت نشان می‌دهد که توسعه متوازن زیرساخت‌ها، به ویژه در مناطق کمتر برخوردار می‌تواند به کاهش شکاف‌های منطقه‌ای و افزایش بهره‌وری اقتصادی کمک کند.
نابرابری‌های منطقه‌ای و توسعه نامتوازن
نابرابری‌های منطقه‌ای در ایران یکی از چالش‌های بنیادین توسعه ملی محسوب می‌شود که ریشه در ساختارهای تاریخی، سیاستگذاری‌های مرکزگرا و توزیع نامتوازن منابع دارد. شکاف اقتصادی میان استان‌ها به ویژه در شاخص‌هایی چون درآمد سرانه، نرخ اشتغال، دسترسی به خدمات عمومی و زیرساخت‌های تولیدی، به وضوح قابل مشاهده است. استان‌هایی مانند تهران، اصفهان و خراسان رضوی از تمرکز سرمایه‌گذاری، زیرساخت و فرصت‌های اقتصادی بهره‌مندند در حالی‌که استان‌هایی نظیر سیستان و بلوچستان، ایلام و کهگیلویه و بویراحمد با محرومیت‌های ساختاری مواجه هستند. این شکاف‌ها نه‌تنها مانع توسعه پایدار هستند، بلکه موجب تشدید نارضایتی اجتماعی و کاهش بهره‌وری ملی می‌شوند.
در نتیجه این نابرابری‌ها، مهاجرت داخلی به ویژه از مناطق کم‌برخوردار به کلانشهرها به روندی فراگیر تبدیل شده است. براساس پژوهش‌های جمعیت‌شناسی، سالانه حدود یک‌میلیون نفر در ایران جابه‌جا می‌شوند که بیش از ۸۰درصد آنها به سمت شهرهای بزرگ مانند تهران، مشهد، شیراز و اصفهان مهاجرت می‌کنند. این مهاجرت‌ها عمدتا با انگیزه دستیابی به فرصت‌های شغلی، تحصیلی و رفاهی صورت می‌گیرند و پیامدهایی چون رشد حاشیه‌نشینی، فشار بر زیرساخت‌های شهری، افزایش اشتغال غیررسمی و آلودگی محیط‌زیست را به همراه دارند. در مقابل، مناطق مبدا با کاهش جمعیت فعال، فرسایش سرمایه انسانی و رکود اقتصادی مواجه می‌شوند که چرخه نابرابری را تشدید می‌کند.
برای مقابله با این روند سیاست‌های تمرکززدایی و عدالت فضایی به‌عنوان راهبردهای کلیدی در ادبیات توسعه مطرح شده‌اند. تمرکززدایی به معنای واگذاری اختیارات مالی، اجرایی و برنامه‌ریزی به سطوح منطقه‌ای و محلی است که می‌تواند به تقویت ظرفیت‌های بومی، افزایش مشارکت مردمی و بهبود پاسخگویی منجر شود. عدالت فضایی نیز با هدف توزیع متوازن منابع، خدمات و فرصت‌ها در پهنه سرزمینی به دنبال کاهش شکاف‌های منطقه‌ای و ارتقای انسجام ملی است. مطالعات اخیر پیشنهادهایی چون تخصیص ردیف‌های بودجه‌ای تعادل‌بخش، تقویت نظام اطلاعات منطقه‌ای و بازنگری در اصول تمرکزگرای قانون اساسی را برای تحقق این اهداف مطرح کرده‌اند. اجرای این سیاست‌ها نیازمند اراده سیاسی، اصلاحات نهادی و ارتقای فرهنگ برنامه‌ریزی فضامحور در کشور است.
حکمرانی اقتصادی و امنیت ملی
حکمرانی اقتصادی در ایران نه‌تنها بر شاخص‌های رشد و رفاه تاثیرگذار است بلکه نقش مستقیمی در تقویت یا تضعیف امنیت ملی ایفا می‌کند. اقتصاد منطقه‌ای، به ویژه در مناطق مرزی و کم‌برخوردار، می‌تواند عامل پایداری سیاسی و انسجام ملی باشد یا در صورت بی‌توجهی به بستر نارضایتی و تنش‌های اجتماعی تبدیل شود. تجربه‌های جهانی و مطالعات داخلی نشان می‌دهند که توزیع عادلانه منابع، تقویت زیرساخت‌های محلی و مشارکت‌پذیری اقتصادی در سطح منطقه‌ای، از مولفه‌های کلیدی در کاهش شکاف‌های اجتماعی و افزایش اعتماد عمومی به نظام حکمرانی هستند. در ایران، تمرکزگرایی اقتصادی و ضعف در سیاستگذاری فضامحور موجب شده تا برخی مناطق از چرخه توسعه خارج شوند و این امر تهدیدی بالقوه برای امنیت ملی تلقی می‌شود.
مناطق مرزی و بنادر ایران، به ویژه در جنوب و شرق کشور از ظرفیت‌های ژئوپلیتیکی و اقتصادی بالایی برخوردارند. بنادری چون بندرعباس، چابهار و بوشهر دروازه‌های اصلی تجارت بین‌المللی و کریدورهای ترانزیتی هستند که می‌توانند نقش راهبردی در اتصال ایران به بازارهای جهانی ایفا کنند. همچنین استان‌های مرزی مانند سیستانوبلوچستان، کردستان و خوزستان با وجود چالش‌های امنیتی و محرومیت‌های اقتصادی در صورت بهره‌برداری صحیح از ظرفیت‌های محلی می‌توانند به قطب‌های توسعه منطقه‌ای تبدیل شوند. تقویت حکمرانی اقتصادی در این مناطق از طریق سرمایه‌گذاری هدفمند، توسعه زیرساخت‌ها و مشارکت جوامع محلی نه‌تنها به رشد اقتصادی کمک می‌کند بلکه موجب افزایش ثبات سیاسی و کاهش آسیب‌پذیری‌های امنیتی خواهد شد.
تحریم‌های اقتصادی به ویژه در دو دهه اخیر تاثیر عمیقی بر جغرافیای اقتصادی ایران گذاشته‌اند و موجب تغییر در الگوهای تولید، تجارت و سرمایه‌گذاری شده‌اند. براساس مطالعات کلان‌سنجی، تحریم‌ها موجب کاهش شدید در سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی (با کشش منفی ۸۹درصد) و درآمدهای نفتی (با کشش منفی ۳۰درصد) شده‌اند. این فشارها باعث شده تا برخی مناطق صنعتی و تجاری، به ویژه در استان‌های مرکزی و جنوبی با رکود مواجه شوند و در مقابل مناطق مرزی و بنادر به‌عنوان نقاط جایگزین برای دور زدن تحریم‌ها مورد توجه قرار گیرند. با این حال نبود زیرساخت‌های کافی، ضعف در اتصال بین‌منطقه‌ای و محدودیت‌های بانکی و مالی مانع از بهره‌برداری کامل از این ظرفیت‌ها شده‌اند. بنابراین، بازطراحی حکمرانی اقتصادی با در نظر گرفتن واقعیت‌های تحریمی و تقویت مناطق ژئوپلیتیکی، ضرورتی راهبردی برای حفظ امنیت ملی و تاب‌آوری اقتصادی کشور است.
چشم‌انداز سیاستگذاری و اصلاحات ساختاری
چشم‌انداز سیاستگذاری اقتصادی منطقه‌ای در ایران نیازمند عبور از الگوهای تمرکزگرا و حرکت به سوی حکمرانی چندسطحی، داده‌محور و مشارکت‌پذیر است. برای تحقق این هدف، اصلاحات ساختاری باید برمبنای بازتعریف نقش نهادهای محلی، طراحی نظام درآمد-هزینه استانی و تقویت ظرفیت‌های برنامه‌ریزی منطقه‌ای صورت گیرد. مطالعات اخیر در حوزه توسعه منطقه‌ای نشان می‌دهند که طراحی سیستم جامع نظارت در نظام بودجه‌ریزی دولت، پایش نحوه مصرف اعتبارات در استان‌ها، و بازطراحی سازوکار تخصیص منابع می‌تواند به ارتقای عدالت فضایی و کارایی اقتصادی منجر شود. همچنین تقویت نهادهای میان‌سطحی مانند شوراهای برنامه‌ریزی استان‌ها و ایجاد سازوکارهای هماهنگی افقی میان مناطق، از الزامات کلیدی در مسیر اصلاحات ساختاری است.
در این مسیر داده‌محوری و شفافیت به‌عنوان دو ستون اصلی حکمرانی نوین باید در سیاستگذاری منطقه‌ای نهادینه شوند. حکمرانی داده‌محور با بهره‌گیری از تحلیل‌های مبتنی بر داده‌های مکانی، اقتصادی و جمعیتی، امکان تصمیم‌گیری دقیق‌تر و پاسخگوتر را فراهم می‌سازد. همچنین ارتقای شفافیت مالی و اطلاعاتی در سطح منطقه‌ای از طریق ایجاد بانک اطلاعاتی معاملات، صورت‌حساب‌های الکترونیکی و پایگاه‌های داده باز، می‌تواند به کاهش فساد، افزایش اعتماد عمومی و بهبود تخصیص منابع کمک کند. مشارکت عمومی نیز از طریق نهادهای محلی، شوراهای شهری و سازوکارهای مشورتی باید در فرآیند سیاستگذاری و نظارت تقویت شود تا حکمرانی اقتصادی از حالت بالا به پایین به مدلی تعاملی و پاسخگو تبدیل شود.الگوهای موفق بین‌المللی مانند مدل‌های نوردیک (سوئد، فنلاند)، آلمان فدرال و کره‌جنوبی نشان می‌دهند که ترکیب تمرکززدایی مالی، شفافیت نهادی و مشارکت شهروندی می‌تواند به توسعه متوازن و پایدار منجر شود. در پژوهشی با استفاده از شاخص‌های بین‌المللی مانند رفاه لگاتوم، سهولت کسب‌وکار و رقابت‌پذیری الگویی برای ارزشیابی حکمرانی اقتصادی در ایران طراحی شده که شامل پنج محور اصلی: کیفیت اقتصادی، زیرساخت‌ها، محیط سرمایه‌گذاری، شرایط کسب‌وکار و بازار است. امکان بومی‌سازی این الگوها از طریق تطبیق با ساختار سیاسی، فرهنگی و نهادی ایران وجود دارد، به‌ویژه اگر با رویکرد آینده‌نگاری منطقه‌ای و بهره‌گیری از ظرفیت‌های بومی همراه شود. این مسیر نیازمند اراده سیاسی، اصلاحات حقوقی و تقویت نهادهای دانشی و مدنی در سطح ملی و منطقه‌ای است.
توصیه‌های سیاستی
جمع‌بندی مطالعات و تحلیل‌های صورت گرفته در حوزه حکمرانی اقتصادی منطقه‌ای ایران نشان می‌دهد که ساختار فعلی سیاستگذاری با تمرکزگرایی شدید، نابرابری‌های فضایی و ضعف در هماهنگی میان نهادهای ملی و محلی مواجه است. توزیع نامتوازن منابع، مهاجرت‌های داخلی و محرومیت مناطق مرزی از ظرفیت‌های توسعه‌ای، همگی نشانه‌هایی از ناکارآمدی الگوی موجود هستند. یافته‌های پژوهش‌های داخلی و بین‌المللی از جمله مطالعات مبتنی بر روش‌های AHP و TOPSIS بر ضرورت بازطراحی نظام درآمد- هزینه استانی، ایجاد سیستم جامع نظارت بر بودجه‌ریزی منطقه‌ای و تقویت نهادهای میان‌سطحی تاکید دارند.
در این چارچوب نگاه فضایی به حکمرانی اقتصادی نه‌تنها یک ضرورت فنی بلکه یک الزام راهبردی برای تحقق عدالت اجتماعی، انسجام ملی و پایداری سیاسی است. سیاستگذاری فضامحور با در نظر گرفتن تفاوت‌های جغرافیایی، ظرفیت‌های بومی و نیازهای منطقه‌ای می‌تواند به بهبود تخصیص منابع، افزایش بهره‌وری و کاهش شکاف‌های منطقه‌ای منجر شود. تجربه کشورهای موفق مانند آلمان، کره‌جنوبی و کشورهای اسکاندیناوی نشان می‌دهد که تمرکززدایی مالی، شفافیت اطلاعاتی و مشارکت عمومی در سطح محلی، از ارکان اصلی توسعه متوازن هستند. در ایران نیز تقویت زیرساخت‌های داده‌محور، ارتقای شفافیت نهادی و توانمندسازی نهادهای محلی باید در دستور کار قرار گیرد.
برای پژوهش‌های آتی و تدوین برنامه‌های توسعه منطقه‌ای، توصیه می‌شود تمرکز بر طراحی مدل‌های بومی‌شده حکمرانی چندسطحی، تحلیل تطبیقی با الگوهای موفق جهانی و ارزیابی اثرات سیاست‌های فضایی بر شاخص‌های رفاه و امنیت ملی صورت گیرد. همچنین، توسعه سامانه‌های اطلاعات مکانی، پایش مستمر شاخص‌های منطقه‌ای و تدوین اسناد آمایش سرزمینی مبتنی بر مشارکت ذی‌نفعان، می‌تواند به ارتقای کیفیت برنامه‌ریزی کمک کند. پیشنهاد می‌شود نهادهای پژوهشی و دانشگاهی با همکاری نهادهای اجرایی، چارچوب‌های ارزیابی سیاست‌های منطقه‌ای را توسعه دهند و در تدوین برنامه‌های پنج‌ساله، نگاه فضایی را به‌عنوان محور اصلی سیاستگذاری اقتصادی لحاظ کنند.
