بودجه۱۴۰۵ و اعتبارات حمایتی؛ کالابرگ فراگیر، فقر پایدار
جهان صنعت_ لایحه بودجه۱۴۰۵ باوجود رشد کمسابقه حجم اعتبارات حمایتی بهدلیل غلبه حمایتهای فراگیر و تضعیف هدفمندی بهویژه با گسترش کالابرگ همگانی با خطر کاهش اثربخشی در کاهش پایدار فقر و حمایت از فقیرترین دهکها مواجه است.
لایحه بودجه سال۱۴۰۵ را میتوان یکی از مهمترین اسناد مالی سالهای اخیر ازمنظر سیاستهای حمایتی و مقابلهبا فقر دانست. درشرایطیکه اقتصاد ایران طی سالهای گذشته با تورم مزمن کاهش قدرت خرید خانوارها و افت سطح عمومی درآمد مواجه بوده نحوه طراحی و ترکیب اعتبارات حمایتی در بودجه نقش تعیینکنندهای در حفظ حداقل معیشت و جلوگیری از تعمیق فقر ایفا میکند. گزارش «بودجه حامی فقرا» که توسط مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تهیه شده تلاش دارد تصویری جامع از اندازه، ترکیب، جهتگیری و کارایی اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه۱۴۰۵ ارائه دهد.
براساس این گزارش مجموع اعتبارات حمایتی پیشبینیشده در لایحه بودجه۱۴۰۵ حدود ۱۰۹۰هزارمیلیاردتومان برآورد شده که معادل حدود ۵/۱۸درصد بودجه عمومی کشور است. اینرقم نسبتبه قانون بودجه سال۱۴۰۴ رشدی درحدود ۱۸درصد را نشان میدهد. درنگاهنخست اینارقام از تداوم توجه دولت به مقوله حمایت اجتماعی حکایت دارد اما پرسش اصلی آن است که اینمنابع تاچهاندازه هدفمند طراحی شدند و چهنسبتی با ماموریت اصلی نظام حمایتی یعنی کاهش فقر و حمایت از اقشار آسیبپذیر دارند.
یکیاز محورهای کلیدی گزارش تفکیک اعتبارات حمایتی به دودسته «فراگیر» و «هدفمند» است. اعتبارات فراگیر به آندسته از حمایتها اطلاق میشود که بدون شناسایی دقیق گروه هدف بهشکل همگانی یا شبههمگانی توزیع میشوند درحالیکه اعتبارات هدفمند مستقیما بر خانوارها یا گروههایی متمرکز بوده که بهطور مشخص درمعرض فقر یا آسیبهای معیشتی قرار دارند. بررسی روند سالهای گذشته نشان میدهد که بخش عمده اعتبارات حمایتی در بودجههای سنواتی ایران ماهیتی فراگیر داشتند و سهم حمایتهای هدفمند همواره محدود بوده است.
در لایحه بودجه۱۴۰۵ نیز درنسخه اولیه دولت حدود ۶۵درصد از کل اعتبارات حمایتی در قالب سیاستهای فراگیر و تنها حدود ۳۵درصد بهصورت هدفمند پیشبینی شده بود. با این حال در جریان بررسی بودجه در مجلس و همزمان با اجرای سیاست انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی به انتهای زنجیره و جایگزینی آن با پرداخت یارانه کالابرگ همگانی ترکیب اعتبارات حمایتی دستخوش تغییر اساسی شد. در سناریوی تداوم پرداخت کالابرگ همگانی حجم کل اعتبارات حمایتی به حدود ۱۹۶۴هزارمیلیاردتومان افزایش مییابد که معادل حدود ۳۳درصد بودجه عمومی کشور است. دراینحالت سهم اعتبارات فراگیر به حدود ۸۸درصد میرسد و سهم حمایتهای هدفمند به حدود ۱۲درصد کاهش پیدا میکند.
این تغییر ترکیب اگرچه ازمنظر جبران بخشی از فشار تورمی و شوکهای قیمتی بر معیشت خانوارها قابل دفاع است اما از دیدگاه سیاستگذاری اجتماعی نگرانیهایی جدی را نیز بههمراه دارد. گزارش مرکز پژوهشها تاکید میکند که گسترش حمایتهای فراگیر درکنار محدودیت منابع مالی دولت میتواند به تضعیف ظرفیت حمایت موثر از فقیرترین دهکها و خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی منجر شود بهویژه آنکه تجربه سالهای گذشته نشان داده حمایتهای غیرهدفمند اثرگذاری محدودی بر کاهش پایدار فقر دارند. طبق محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس از سال۱۳۹۷تا۱۴۰۳ بهدلیل رشد اقتصادی نامطلوب میزان فقر حدود ۱/۱۲درصد افزایش یافته اما درهمینمدت کاهش فقر ناشی از سیاستهای حمایتی تنها ۵/۱درصد بوده است. بهعبارتی درمدت یادشده بهطور خالص ۶/۱۰درصد به فقر درکشور افزوده شده است.
دربررسی اجزای اعتبارات حمایتی لایحه بودجه۱۴۰۵ یارانه نقدی همچنان یکی از بزرگترین اقلام حمایتی محسوب میشود. با این حال رقم پیشبینیشده برای یارانه نقدی در سال۱۴۰۵ حدود ۳۰۰هزارمیلیاردتومان بوده که نسبتبه سال قبل کاهش اسمی در حدود ۶درصد را نشان میدهد. اینکاهش را میتوان بازتاب سیاست حذف یارانه نقدی سهدهک بالای درآمدی و تلاش برای هدفمندترکردن پرداختهای نقدی دانست. همزمان مستمری پرداختی به خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی با رشدی قابل توجه حدود ۳۶درصد افزایش یافته که نشاندهنده تمرکز بیشتر بودجه بر حمایت از گروههای بهطور رسمی شناساییشده بهعنوان فقیر و نیازمند است.
یارانه نان نیز در لایحه بودجه۱۴۰۵ جایگاه برجستهای دارد. اعتبار پیشبینیشده برای این بخش حدود ۲۹۸هزارمیلیاردتومان بوده که نسبت به قانون بودجه۱۴۰۴ رشدی نزدیک به ۲۰درصد را تجربه کرده است. افزایش هزینههای تولید گندم، آرد و نان و اهمیت این کالای اساسی در سبد مصرفی دهکهای پایین درآمدی ازدلایل اصلی تداوم و تقویت این نوع حمایت قیمتی بهشمار میرود. درکنار آن یارانه دارو، برنامههای تغذیه کودکان و سایر حمایتهای خاص نیز سهمی محدودتر اما رو به رشد در ترکیب اعتبارات حمایتی دارند.
یکیاز مهمترین و درعینحال چالشبرانگیزترین سیاستهای حمایتی سالهای اخیر طرح کالابرگ الکترونیکی است. تجربه اجرای این طرح در سالهای۱۴۰۲تا۱۴۰۴ نشان میدهد که کالابرگ بهویژه درمقاطع تشدید تورم توانسته بهطور مقطعی فشار معیشتی بر خانوارها را کاهش دهد اما همواره با مشکل تامین منابع پایدار مواجه بوده است. در لایحه بودجه۱۴۰۵ در نسخه اولیه منابع اجرای کالابرگ از محل افزایش نرخ مالیات بر ارزشافزوده پیشبینی شده بود اما اینپیشنهاد در فرآیند بررسی بودجه حذف شد و همزمان سیاست کالابرگ همگانی از محل انتقال ارز ترجیحی کالاهای اساسی بهانتهای زنجیره به اجرا درآمد.
گزارش مرکز پژوهشها تاکید میکند که درصورت تداوم کالابرگ همگانی برای تمامی جمعیت کشور هزینه ماهانه اینطرح بسیار سنگین خواهد بود و عملا بخش قابل توجهی از ظرفیت مالی بودجه را بهخود اختصاص خواهد داد. درچنینشرایطی خطر اصلی آن است که منابع محدود بودجه بهجای تمرکز بر فقیرترین گروهها میان کل جمعیت توزیع شود و اثرگذاری سیاست حمایتی بر کاهش فقر بهطور معناداری کاهش یابد. درنهایت گزارش «بودجه حامی فقرا» نشان میدهد که لایحه بودجه۱۴۰۵ ازنظر حجم اعتبارات حمایتی یکیاز بزرگترین بودجههای حمایتی سالهای اخیر بوده اما از منظر ترکیب و جهتگیری همچنان با چالش هدفمندی مواجه است. مرکز پژوهشهای مجلس برایننکته تاکید دارد که بدون اصلاح تدریجی نظام حمایتی و حرکت بهسمت حمایتهای دقیق، چندلایه و متناسب با نیاز گروههای مختلف افزایش صرف منابع لزوما به کاهش پایدار فقر منجر نخواهد شد. پیشنهاد اصلی گزارش تقویت برنامههای هدفمند بهویژه در حوزه کودکان، تغذیه، سلامت و مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی و همزمان طراحی منابع پایدار برای این سیاستهاست مسیری که میتواند کارایی نظام حمایتی را افزایش دهد و بودجه را بیشازپیش در خدمت کاهش فقر قرار دهد.
