آزمون تاریخ
جهان‌صنعت– یانیس اِمانویلیدیس، کورینا استراتولات، یوهانس گروبل و برتا لوپز دومنچ به بررسی نقش اتحادیه اروپا در آینده می‌پردازند که خلاصه گزارش آن را در ادامه می‌خوانید .
ادغام اروپا داستانی از تغییر و تکامل مداوم است. در گذشته، دوره‌های مختلف گسترش اتحادیه همواره با تعمیق آن همراه بوده‌اند، آن هم در بستر رویدادهای تاریخی مهم. امروز، یک‌بار دیگر اتحادیه اروپا و اعضایش با شوک‌های خارجی (ژئو)سیاسی و (ژئو)اقتصادی، تحولات عمده مرتبط با اقلیم، فناوری و تغییرات جمعیتی (اصطلاحا «چندگانه‌گذار» ) و چالش‌های بنیادین مربوط به آینده دموکراسی لیبرال مواجه هستند.
پاسخ به این پویایی‌ها مستلزم پذیرش منطق «تغییر دائم» است: پذیرش این واقعیت که اتحادیه اروپا با ۲۷ عضو باید به طور مداوم از طریق برآورده ساختن الزامات گسترش و اصلاح در واکنش به بحران‌های تحول‌آفرین، خود را تطبیق دهد. برای حفظ جایگاه و ارتباط خود در این دوره جدید، اروپا باید از آزمون زمان سربلند بیرون آید.
اتحادیه اروپا مدت‌هاست که گسترش را به عنوان سرمایه‌گذاری ژئو‌استراتژیک در صلح، ثبات و رفاه در قاره تلقی کرده است. با این حال، طی دهه گذشته، اتحادیه ۲۷عضوی به طور فزاینده‌ای نسبت به گسترش مرزهای خود مردد شده است؛ این تردیدها ناشی از درگیری‌های داخلی با «بحران دائم» یعنی مجموعه‌ای از بحران‌های متوالی از سال ۲۰۰۷ و ۲۰۰۸ به این سو و نگرانی از پیامدهای منفی بالقوه گسترش بیشتر اتحادیه بوده‌اند.
تهاجم خشن و غیرقانونی روسیه به اوکراین در فوریه۲۰۲۲ بار دیگر ضرورت ژئوپلیتیکی گسترش و تعمیق اتحادیه را با شدت تمام یادآور شد. در واکنش به Zeitenwende (نقطه‌عطف تاریخی اروپا)، اتحادیه اروپا در عرصه گفتار تعهدی قوی برای گسترش نشان داد اما در ارائه جزئیات چگونگی آشتی‌دادن نیت هدایت یک فرآیند گسترش تحول‌آفرین با فوریت ارتقای کارآمدی اتحادیه‌ای با بیش از ۳۰ عضو، ضعیف عمل کرد.
در نهایت، در دورانی که با بی‌ثباتی، عدم قطعیت، چندپارگی و قطبی شدن تعریف می‌شود، ارتقای سیستم عملیاتی داخلی اتحادیه برای تاب‌آوردن در برابر چالش‌ها و بحران‌های کنونی و آتی، نه یک گزینه، بلکه ضرورتی انکارناپذیر است. چشم‌انداز گسترش صرفا بر الزام اصلاحات در اتحادیه می‌افزاید. فاصله‌ای که میان گفتار و واقعیت به‌وجود می‌آید، بی‌اعتمادی متقابل میان کشورهای عضو فعلی و متقاضیان عضویت ایجاد می‌کند و در نتیجه، پیشرفت در مسیر گسترش و تعمیق اتحادیه را مختل می‌سازد.
نیاز به تغییر در رویکرد موجود به‌شدت احساس می‌شود، تا اطمینان حاصل شود که الزام به گسترش را بتوان با بلندپروازی برای پیگیری فرآیندی که هم بر کشورهای خواهان عضویت و هم بر خود اتحادیه فشار اصلاح‌طلبانه وارد می‌کند، سازگار کرد.
اما گزینه‌های راهبردی بالقوه برای گسترش و اصلاحات اتحادیه چیست؟ و اتحادیه اروپا کدام‌یک را باید برگزیند و اجرا کند؟ این مقاله چهار گزینه راهبردی برای گسترش و پنج گزینه راهبردی برای اصلاحات داخلی اتحادیه شناسایی و ارزیابی می‌کند و توصیه‌هایی برای چگونگی گسترش و تعمیق یکپارچگی اروپا ارائه می‌دهد. این گزینه‌ها سناریو نیستند زیرا هدف‌شان پیش‌بینی آینده نیست، بلکه ترسیم مسیری است که گسترش و اصلاح اتحادیه می‌تواند بر اساس انتخاب‌های سیاسی آگاهانه پیش برود.
۴ گزینه راهبردی برای گسترش اتحادیه اروپا
(E1) گسترش بزرگ و سریع (طرفداران حداکثری): این گزینه یک موج بزرگ گسترش در سال‌های آینده را پیش‌بینی می‌کند که شامل همه کشورهای متقاضی می‌شود که تمایل و آمادگی خود را برای انجام الزامات عضویت در اتحادیه نشان دهند. حامیان این رویکرد معتقدند یک دور فراگیر عضویت برای امنیت اروپا در وضعیت ژئوپلیتیکی فعلی ضروری است و استدلال می‌کنند که اهرم تحولی این سیاست نمی‌تواند در زمان مقتضی احیا شود تا منتظر ماندن برای برآورده شدن تمام شرایط عضویت را توجیه کند.
(E2) مسابقه راهبردی (واقع‌گرایان بلندپرواز): این گزینه خواهان پیشرفت تدریجی اما معنادار در مسیر گسترش از چرخه سیاسی-نهادی فعلی (۲۰۲۹-۲۰۲۴) به بعد است. در این مدل، کشورهای متقاضی به‌تدریج و در موج‌هایی متوالی به اتحادیه ملحق می‌شوند، به شرطی که الزامات تعیین شده را رعایت کنند و اتحادیه نیز به‌تدریج برای عضویت آنها آمادگی یابد. این گزینه برپایه اصل «مسابقه قایقرانی» (regatta) موجود و رویکرد روش‌شناختی کنونی به گسترش استوار است اما تمرکز صرفا فنی سیاست را گسترش می‌دهد و بر نقش و مسوولیت کشورهای اتحادیه در پیشبرد گسترش تاکید می‌کند.
(E3) گسترش محدود (حداقلی‌گرایان): برپایه این گزینه، بهترین پاسخ به تغییر ژئوپلیتیکی کنونی تمرکز بر عضویت اوکراین است. حامیان این گزینه معتقدند که فرآیند الحاق سریع کی‌یف بسیار دشوار خواهد بود و اتحادیه باید منابع باقی‌مانده خود را برای مقابله با دیگر چالش‌های کلیدی حفظ کند، نه این که خود را متعهد به پذیرش تعداد زیادی عضو جدید کند.
(E4) عدم گسترش (انکارگرایان): این گزینه بر این فرض استوار است که اتحادیه اروپا نباید – یا نمی‌تواند – از مرزهای فعلی خود فراتر برود. برخی از حامیان این دیدگاه بر این باورند که تلاش برای گسترش اتحادیه واقع‌بینانه نیست، در حالی که دیگران فعالانه می‌خواهند از عضویت کشورهای متقاضی جلوگیری کنند، به‌دلیل هزینه‌های سیاسی، اقتصادی و مالی بسیار زیاد یا خطرات امنیتی ناشی از گسترش بیشتر اتحادیه.
۵ گزینه استراتژیک اصلاحات اتحادیه اروپا
(R1) اصلاحات اساسی در حال حاضر (طرفداران حداکثری): بر این فرض استوار است که چه اتحادیه اروپا گسترش یابد و چه نه، ساختار عملیاتی کنونی آن برای مواجهه با چالش‌های داخلی و خارجی کفایت نمی‌کند. این گزینه خواستار تعمیق فوری اتحادیه از طریق تقویت نهادهای فراملی و برگزاری یک کنوانسیون اروپایی برای تطبیق با آینده است.
تحلیل: این دیدگاه بلندپروازانه و اصلاح‌طلبانه است اما تحقق آن به دلیل مقاومت سیاسی و ترس از واگذاری قدرت ملی دشوار است.
(R2) اصلاحات تدریجی و پیشرونده اتحادیه اروپا (واقع‌گرایان بلندپرواز): بر لزوم اصلاحات واقع‌بینانه و مرحله‌ای در سیاست‌ها و ساختارهای حکمرانی تاکید دارد. ائتلاف‌های داوطلب می‌توانند بدون انتظار برای اجماع کامل، همکاری‌های خود را تعمیق دهند، حتی اگر این امر خارج از چارچوب رسمی اتحادیه صورت گیرد.
تحلیل: گزینه‌ای عمل‌گرایانه است که می‌تواند به مرور زمان حمایت سیاسی جلب کند و با شرایط پیچیده کنونی هماهنگ‌تر است.
(R3) لیسبون پلاس (واقع‌گرایان محتاط): ادعا می‌کند که اتحادیه با معاهدات موجود (مانند پیمان لیسبون) توان مقابله با بحران‌ها و پذیرش اعضای جدید را دارد. این رویکرد بر استفاده از ابزارهای موجود مانند بندهای عبور و یکپارچگی تفکیکی تاکید دارد.
تحلیل: اگرچه از نظر حقوقی ممکن است اما در عمل فقدان اراده سیاسی برای استفاده از این ابزارها، این گزینه را ناکارا کرده است.
(R4) حفظ وضعیت موجود (حداقلی‌گرایان): بر این باور است که اتحادیه اروپا بدون تغییر ساختارهای نهادی و با تکیه بر سیاست‌های فعلی می‌تواند به کار خود ادامه دهد.
تحلیل: این دیدگاه با شرایط امروزه (چندبحرانی، بی‌ثباتی، فشار ژئوپلیتیکی و جمعیتی) همخوانی ندارد و خطر فروپاشی تدریجی کارایی را در پی دارد.
(R5) اروپای ملت‌ها (ملی‌گرایان بازگرا): معتقد است که اتحادیه باید از روند همگرایی و «اتحاد هرچه نزدیک‌تر» فاصله بگیرد، اختیارات را به دولت‌های ملی بازگرداند و اشتباهات گذشته مانند حوزه شنگن یا یورو را برگرداند.
تحلیل: این رویکرد ریشه در ملی‌گرایی دارد و منجر به فروپاشی تدریجی پروژه یکپارچگی اروپا خواهد شد. همکاری و واکنش یکپارچه بحران‌ها را مختل می‌کند.
نتیجه‌گیری نویسندگان مقاله: گزینه‌های ناکارا و ناممکن
نویسندگان استدلال می‌کنند که ۶گزینه از میان ۹گزینه استراتژیک ارائه شده (چه در زمینه گسترش و چه در زمینه اصلاحات) یا از نظر کارایی ناکافی‌اند یا از نظر سیاسی واقع‌گرایانه نیستند:
-E3 (گسترش محدود) اعتماد کاندیداهای دیگر را از بین برده و نفوذ اتحادیه را کاهش می‌دهد.
-E4 (بدون گسترش) خلاف فلسفه وجودی اتحادیه است و امنیت اروپا را تضعیف می‌کند.
-R5 (اروپای ملت‌ها) پاسخگویی جمعی را از بین می‌برد و زمینه را برای تجزیه‌گرایی و ملی‌گرایی فراهم می‌کند.
-R4 (وضع موجود) توان اتحادیه را برای مدیریت بحران‌های آتی تضعیف می‌کند.
-R3 (لیسبون پلاس) اراده سیاسی لازم برای اجرای آن وجود ندارد، هرچند ابزار حقوقی فراهم است.
-R1 (اصلاحات اساسی فوری) ایده‌آل‌گرایانه است و باوجود هشدارهای زیاد، تمایلی از سوی کشورهای عضو برای اجرای آن دیده نمی‌شود.
راه پیش‌رو: مسیرهای راهبردی به‌سوی گسترش و اصلاحات
با حذف سایر گزینه‌ها، در نهایت یک گزینه برای اصلاحات راهبردی اتحادیه اروپا – اصلاح تدریجی و پیشرونده (R2) – و دو گزینه برای مسیرهای گسترش – انفجار سریع (E1) و مسابقه رقابتی راهبردی (E2) – باقی می‌مانند.
-گزینه اصلاح تدریجی و پیشرونده (R2) به اتحادیه اروپا این امکان را می‌دهد که سیستم عملیاتی خود را برای سازگاری با گسترش آتی، آینده‌نگری و مقاومت در برابر بحران‌ها تطبیق دهد، در حالی که اروپا طی سال‌های آتی در فضایی ناپایدار و نامطمئن حرکت می‌کند. اتخاذ یک رویکرد تدریجی که در چرخه سیاسی- نهادی کنونی آغاز شود، می‌تواند زمینه‌ای میانه فراهم آورد: شامل احتمال اصلاح معاهدات فعلی اتحادیه، انطباق محتاطانه سیستم عملیاتی آن و ایجاد امکانی برای پیشروی اعضای «مشتاق و توانمند» حتی در صورت مقاومت سایر اعضا در برابر اتحادیه‌ای هرچه نزدیک‌تر. این رویکرد همچنین به اتحادیه اجازه می‌دهد مسیر اصلاحات را متناسب با نیازهای یک اتحادیه در حال گسترش – چه از مسیر ریگاتای راهبردی و چه انفجار سریع – تطبیق دهد.
– گزینه مسابقه رقابتی راهبردی (E2) این امکان را فراهم می‌کند که اتحادیه اروپا رویکرد مبتنی بر شایستگی را با فوریت‌های ژئوپلیتیکی جدید برای گسترش تلفیق کند. این رویکرد تدریجی به اعضای مردد فرصت می‌دهد تا نیاز به تطبیق سیستم عملیاتی اتحادیه با واقعیت‌های جدید را بپذیرند و در عین حال به کشورهایی که نگران عضویت شتاب‌زده و آمادگی‌نداشته متقاضیان هستند، اطمینان می‌دهد. همزمانی فرآیندهای گسترش و اصلاحات داخلی یک چرخه مثبت ایجاد می‌کند که طی آن این دو روند یکدیگر را تقویت می‌کنند. افزون بر این، این دو مسیر را می‌توان متناسب با تحولات ژئوپلیتیکی وسیع‌تر از نظر سرعت و جاه‌طلبی تنظیم کرد.
– گزینه انفجار سریع (E1) امکان یکپارچه‌سازی تمامی کشورهای متقاضی عضویت که مشتاق پیوستن هستند را فراهم می‌کند و بدین ترتیب پیامی سیاسی و قوی ارسال می‌کند مبنی بر اینکه اتحادیه اروپا مصمم است قلمروی نفوذ خود را در پاسخ به تحولات ژئوپلیتیکی عظیم ناشی از جنگ اوکراین و بازگشت ترامپ (Trump 2.0) تثبیت و ایمن سازد. این گزینه به روشنی تاکید می‌کند که ادامه همان رویکردهای پیشین و انتظار برای نتایجی متفاوت، تصوری نادرست است، به‌ویژه هنگامی که ضرورت ژئوپلیتیکی نمی‌تواند منتظر بماند تا اهرم عضویت در اتحادیه ثمر دهد.
همانند دو رشته دی‌ان‌ای اتحادیه، گسترش و اصلاحات داخلی باید در کنارهم اندیشیده شوند. برای عملی کردن وعده عضویت به نامزدهای فعلی، اتحادیه باید سیستم عملیاتی خود را تطبیق دهد اما برای اینکه حاکمیتش را برای آینده آماده سازد، باید «با دیدی گسترش‌یافته» فکر کند؛ یعنی در راستای اتحادیه‌ای با بیش از ۳۰عضو بالقوه. پس چگونه می‌توان این سه گزینه راهبردی شناسایی شده برای گسترش و اصلاحات داخلی اتحادیه را در عمل به کار بست؟ این مقاله ۱۲توصیه برای اجرای این گزینه‌ها و ترکیب‌های آنها ارائه می‌دهد.
۷ توصیه برای گسترش اتحادیه اروپا
توصیه ۱: اتحادیه و اعضایش باید روایت جدیدی از گسترش ارائه دهند که در آن این سیاست به عنوان ابزاری برای بلوغ سیاسی اتحادیه در شرایط ژئوپلیتیکی چالش‌برانگیز و راهی برای تقویت شمار متحدانی که برای صلح، رفاه، حقوق بنیادین و دموکراسی لیبرال در اروپا تلاش می‌کنند، معرفی شود.
توصیه ۲: کشورهای اتحادیه باید اراده سیاسی لازم را برای پذیرش اعضای جدید در سال‌های آینده داشته باشند و تمرکز خود را از بازنگری‌های بیشتر در روش‌شناسی گسترش بردارند. روندی صرفا فنی – هرقدر هم سختگیرانه و دقیق – هرگز نمی‌تواند بدون چشم‌اندازی قوی، اراده‌ای راسخ برای آینده‌ای مشترک و مشوق‌های نهادی و مالی بیشتر از سوی اتحادیه، اتحادیه‌ای بزرگ‌تر بسازد.
توصیه ۳: اداره‌کل گسترش اتحادیه باید رهبری تهیه یک نقشه‌راه گسترش اتحادیه اروپا را برعهده بگیرد که مراحل، منابع و زمان‌بندی لازم برای پیشبرد گسترش در کوتاه‌مدت و میان‌مدت را روشن کند. این نقشه‌راه باید با برنامه‌ای جامع برای اصلاحات اتحادیه پیوند بخورد که هدف آن تطبیق همزمان و مشخص سیستم عملیاتی اتحادیه باشد.
توصیه ۴: برای اطمینان از تداوم انطباق با مجموعه قوانین اتحادیه اروپا (acquis) حتی پس از پیوستن کشورها در سناریوی انفجار سریع، معاهدات الحاقی بین اتحادیه و هر کشور متقاضی باید شامل برنامه‌های اصلاحی پس از عضویت باشند. این برنامه‌ها باید روند، نقاط عطف و گام‌های مشخصی (شامل زمان‌بندی) را که هر کشور باید پس از پیوستن طی کند تا بتواند از تمامی حقوق و مزایای عضویت کامل بهره‌مند شود، مشخص کنند.
توصیه ۵: اتحادیه باید مکانیسم‌های موجود برای پایبندی به ارزش‌های دموکراتیک اتحادیه را تقویت کرده و ماده ۷ معاهده اتحادیه اروپا (TEU) را اصلاح کند. تجربه نشان می‌دهد که نه‌تنها کشورهای جدید، بلکه هر عضو اتحادیه می‌تواند استانداردهای دموکراتیک اتحادیه را تضعیف کند؛ بنابراین، اتحادیه به مکانیسم‌هایی موثرتر برای حفاظت از ارزش‌های دموکراتیک لیبرال خود نیاز دارد.
توصیه ۶: از آنجا که مسائل دوجانبه میان کشورهای متقاضی یا با اعضای فعلی می‌توانند روند گسترش را مختل کنند، اتحادیه باید سازوکارهایی برای جلوگیری از درگیری‌های دوجانبه ایجاد کند. همچنین باید بندی با عنوان «بند اعتماد» تعریف شود تا از مسدودسازی الحاق‌های آینده توسط اعضای جدید جلوگیری کند.
توصیه ۷: اتحادیه و اعضایش باید حمایت بیشتری از نیروهای مردمی در کشورهای متقاضی ارائه دهند؛ از جمله شهروندان و نهادهای مدنی. اتحادیه باید نه‌تنها به شکایات داخلی این گروه‌ها توجه کند، بلکه تضمین کند که این نهادها در موقعیتی قوی برای پاسخگویی به نخبگان سیاسی داخلی و مشارکت موثرتر در فرآیند یکپارچگی اروپایی قرار داشته باشند.
۵ توصیه برای اصلاحات در اتحادیه اروپا
توصیه ۱: آمادگی برای اجرای اصلاحات تدریجی و پیشرونده مستلزم تدوین برنامه‌ای جامع برای اصلاحات اتحادیه است که جاه‌طلبانه‌تر و ملموس‌تر از برنامه‌های فعلی باشد. این برنامه باید شامل موارد زیر باشد:
- اصلاح سیاست مشترک کشاورزی و سیاست انسجام
- ارتقای سیستم مالی اتحادیه در چارچوب‌های داخل و خارج از ساختارهای فعلی
- همسو ساختن اولویت‌های اصلی مانند رقابت‌پذیری و دفاع با نیازهای اتحادیه‌ای در حال گسترش
- تدوین نقشه راهی پویا با مراحل اجرا و نقاط عطف
- ارتقای تدریجی ادغام کشورهای نامزد
- ترویج اصلاح تدریجی در حاکمیت اتحادیه در سال‌های آتی.
توصیه ۲: برای غلبه بر بن‌بست فعلی در بحث اصلاحات، شورای اروپا باید مأموریتی به یک نهاد مستقل (گروه خردمندان یا یک شخصیت برجسته) برای تهیه گزارش اصلاحات حاکمیتی اتحادیه واگذار کند. این گزارش باید به شکل مفهومی ساختارهای حکمرانی اتحادیه را بررسی کرده و اجماع سیاسی میان کشورها و نهادها را تقویت کند.
توصیه ۳: مسیر اتحادیه ۲۷ عضوی باید به تمام مسیرهای ممکن اصلاحات باز باشد. پنج مسیر اصلی عبارتند از:
- اصلاحات فنی، کارکردی و حکمرانی
- استفاده کامل از مفاد اصلاحی معاهدات لیسبون
- اصلاحات محدود و هدفمند در معاهدات
- اصلاحات نهادی از طریق معاهدات الحاق
- اصلاحات بنیادی از طریق فرآیند بازنگری عادی شامل برگزاری کنوانسیون اروپایی.
توصیه ۴: در صورتی که برخی کشورها مانع پیشروی اصلاحات عمیق شوند، اعضای «مشتاق و توانمند» باید بتوانند خارج از چارچوب رسمی اتحادیه همکاری کنند. این همکاری می‌تواند از طریق ایجاد یک پیشتاز فراملی باز (OSGA) صورت گیرد که اصول بنیادین اتحادیه را رعایت کرده و با کشورهای غیرعضو کلیدی و نامزد همکاری کند. این مدل به‌ویژه در حوزه دفاع و در صورت مسدود شدن گسترش اهمیت دارد – برای مثال، اگر عضویت اوکراین وتو شود.
توصیه ۵: اتحادیه باید برای ایجاد گفت‌وگوی عمومی گسترده‌تر و افزایش همراهی شهروندان، نقشه راهی برای مشارکت شهروندان تدوین کند. این نقشه می‌تواند شامل موارد زیر باشد:
- پنل شهروندان اروپایی برای اصلاحات
- فروم اروپایی برای گسترش
- مناظرات آینده اروپا با حضور رهبران اتحادیه و کشورهای نامزد در پارلمان اروپا.
قراری با تاریخ
اروپا باید بدترین‌ها را پیش‌بینی کرده و بدون تابو برای آن آماده شود. در این دوران جدید، اتحادیه و اعضای آن باید روحیه پذیرش تغییرات دائمی را در پیش گیرند و با شجاعت و بلندپروازی مسیر گسترش و اصلاحات را دنبال کنند. اینکه رهبران در گذشته گمان می‌کردند تاریخ به نفع‌شان است، باعث شد نتوانند تحولات عظیمی را که اکنون جهان ما را دگرگون کرده، پیش‌بینی یا مدیریت کنند. با این حال، اتحادیه هنوز فرصت آن را دارد که با انجام اقدامات ضروری، جای خود را در سمت درست تاریخ تثبیت کند- و نظمی لیبرال، مرفه و صلح‌آمیز در قاره بنا کند. تاریخ اتحادیه را فرا می‌خواند- اما آیا اتحادیه و اعضایش شجاعت حضور در این قرار را خواهند داشت؟
