فصل تازه یا آزمون سخت
احسان کشاورز- با آغاز خروج آمریکا از برجام و شدت‌گرفتن تحریم‌های اقتصادی به‌خصوص تحریم‌های نفتی درحالیکه بحران درآمدهای نفتی سایه سنگینی بر بودجه کشور انداخت، دولت مسیر تازه‌ای برای جبران کسری‌ها برگزید؛ تبدیل دارایی‌های راکد به منابع مولد. مصوبه‌ای که در آذر۱۴۰۱ با اختیاراتی بی‌سابقه، زمینه‌ساز یکی از مهم‌ترین تحولات مالی سال‌های اخیر شد. توجه به ظرفیت اموال و دارایی‌های دولت بهعنوان منبعی جایگزین برای تامین مالی، از میانه دهه۹۰ به بعد وارد مرحله‌ای تازه در سیاستگذاری اقتصادی کشور شد. نقطه آغاز این رویکرد را می‌توان در قانون بودجه سال۱۳۹۶جست‌وجو کرد؛ جایی که برای نخستین‌بار احکام مشخصی درباره فروش و مولدسازی دارایی‌های مازاد دولت در متن بودجه گنجانده شد. با تداوم فشار بر منابع نفتی و کاهش توان مالی دولت این مسیر به‌تدریج به یکی از محورهای اصلی سیاست مالی بدل و هر سال در قالب بندهایی از بودجه‌های سنواتی تکرار شد. اما نقطه‌عطف این روند در آذرماه ۱۴۰۱ رقم خورد؛ زمانی که شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مصوبه‌ای را برای تسریع و تسهیل فرآیند مولدسازی به تصویب رساند. به موجب این تصمیم، هیاتی هفت‌نفره به ریاست معاون اول رییس‌جمهور مامور مدیریت مستقیم این فرآیند شده و برای نخستین‌بار اختیارات ویژه‌ای فراتر از روال‌های معمول اداری و بودجه‌ای به آن واگذار شد. این تصمیم عملا آغازگر دور تازه‌ای از سیاست مولدسازی در سطح ملی بود؛ دوره‌ای که قرار بود با تمرکز بر شناسایی، ارزش‌گذاری و فروش دارایی‌های مازاد، ماشین بزرگ و سنگین دارایی‌های دولت را از رکود به حرکت درآورد اما جالب‌تر آن است که اگر این مسیر در کنار طراحی بهتر و بازسازی نظام مالیاتی اقتصاد کشور صورت می‌گرفت می‌شد انتظار داشت آثار مثبت قابل‌توجهی برای اقتصاد کشور به‌همراه داشته باشد اما ترجیح و اولویت با مسیر مولدسازی دارایی‌های دولت بود؛ امری که به‌نوعی از یک همگرایی میان دستگاه‌های اداره کشور برخوردار بود. تازه‌ترین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس درواقع بررسی و مداقه در این خصوص و زیر ذره‌بین بردن عملکرد دولت در این زمینه است.
عدد‌های بزرگ، دستاورد‌های کوچک
بررسی عملکرد دولت در حوزه فروش و مولدسازی دارایی‌ها طی سال‌های۱۳۹۶ تا ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که شکاف بزرگی میان اهداف بودجه‌ای و تحقق واقعی درآمدهای ناشی از منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌ها وجود دارد. در سال۱۳۹۶میزان منابع مصوب حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول بسیار اندک و عملکرد واقعی دولت کمتر از ۱۰هزار میلیارد تومان بود. این فاصله در سال‌های بعد نیز پابرجا ماند؛ در سال۱۳۹۷ و ۱۳۹۸، با وجود حفظ سطح مصوبات، میزان تحقق همچنان کمتر از ۵درصد هدف تعیین‌شده بود. از سال۱۳۹۹، با افزایش فشارهای مالی و کاهش درآمدهای نفتی، دولت رقم مصوب فروش دارایی‌ها را به حدود ۵۰هزار میلیارد تومان رساند اما عملکرد واقعی رقمی بسیار اندک در حد ۸/۱درصد ارقام مصوب باقی ماند. .این روند در سال۱۴۰۰ ادامه یافت و اما با وجود ثبات در اراقم مصوب عملکرد حقیقی واگذاری اموال به ۵/۲ رسید. در سال۱۴۰۱ که مصوبه «مولدسازی دارایی‌های دولت» به تصویب رسید، انتظار می‌رفت جهشی در عملکرد رخ دهد اما در عمل، نتیجه تغییر چندانی نکرد. اگرچه رقم مصوب به بیش از ۱۰۰هزار میلیارد تومان افزایش یافت، میزان تحقق همچنان در حدود ۲۰هزار میلیارد تومان متوقف ماند. در سال۱۴۰۲، دولت با هدف اجرای کامل مصوبه، رقم مصوب را به بیش از ۱۵۰هزار میلیارد تومان رساند ولی باز هم تحقق واقعی در سطحی بسیار پایین، کمتر از ۳۰هزار میلیارد تومان باقی ماند. در سال۱۴۰۳ نیز همین الگو تکرار شد و در برآورد سال۱۴۰۴ در حالی که رقم مصوب از مرز ۳۰۰هزار میلیارد تومان گذشته، عملکرد حقیقی – با تعدیل تورمی – حتی کمتر از سال به بیش از ۵/۳درصد نرسید این مساله از این لحاظ حائز اهمیت است که نشان می‌دهد با وجود تداوم‌های دو رقمی در کشور و فشارهای مضاعف بیرونی دولت از مسیر نوین واگذاری‌های اموال خود نیز به توفیق چندانی حداقل روی کاغذ و از دریچه اعداد و ارقام دست نیافته است.
اموال مازاد یا اموال مضر؟
بررسی دقیق‌تر ردیف ویژه «منابع حاصل از فروش اموال مازاد دولت» نیز نشان می‌دهد که از سال۱۳۹۹ تا ۱۴۰۳، نسبت تحقق این ردیف به‌طور متوسط کمتر از میزان ارقام مصوب بوده است. در سال۱۳۹۹ حدود ۴۰هزار میلیارد تومان برای فروش اموال مازاد پیش‌بینی شد اما کمتر از ۴هزار میلیارد تومان تحقق یافت. در سال۱۴۰۰رقم مصوب نزدیک به ۲۰هزار میلیارد تومان و عملکرد کمتر از ۲هزار میلیارد تومان بود. در سال۱۴۰۱، با وجود جهش مجدد ارقام تصویب‌شده تا سطح ۳۵هزار میلیارد تومان، عملکرد واقعی به ۸هزار میلیارد تومان هم نرسید و در سال۱۴۰۲ نیز از حدود ۱۲۰هزار میلیارد تومان مصوب، تنها ۵ تا ۶ هزار میلیارد تومان محقق شد. این ارقام به‌روشنی نشان می‌دهد که در طول نزدیک به یک دهه گذشته، مصوبات مربوط به فروش دارایی‌های دولت بیش از ده‌برابر عملکرد واقعی بوده‌اند. به بیان دیگر اگرچه در اسناد بودجه‌ای هرساله فروش دارایی‌های مازاد به عنوان منبعی مهم برای تامین مالی درج می‌شود اما در عمل بخش عمده این اهداف تحقق نمی‌یابد. علت اصلی این شکاف، نه‌صرفا در ضعف تقاضا برای دارایی‌های دولتی بلکه در ناکارآمدی ساختار اداری، فقدان سازوکارهای انعطاف‌پذیر فروش و نبود مشوق برای نهادهای مجری است. حتی پس از آغاز اجرای مصوبه مولدسازی در سال۱۴۰۲، این مشکلات به قوت خود باقی مانده‌اند و هنوز نشانه‌ای از جهش واقعی در عملکرد مالی دولت از محل فروش اموال مازاد دیده نمی‌شود. درنتیجه می‌توان گفت مولدسازی دارایی‌های دولت هنوز در مرحله شعار و تنظیم ارقام بودجه‌ای باقی مانده است؛ هدفی که روی کاغذ میلیاردها تومان منابع ایجاد می‌کند اما در واقعیت، تنها درصد ناچیزی از آن به خزانه عمومی کشور راه می‌یابد.
حراج ارزانِ اموال گران
درحالیکه دولت بر فروش و مولدسازی اموال مازاد به عنوان یکی از راه‌های جبران کسری بودجه تکیه دارد، ارقام منتشر شده در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد بیشتر املاک معرفی‌شده برای واگذاری ارزش چندانی ندارند و اغلب در رده دارایی‌های خرد قرار می‌گیرند؛ تصویری واقعی از فاصله میان دارایی‌های پرحجم روی کاغذ و اموال کم‌ارزش در عمل. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد دو‌ساله مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت، پرده از واقعیتی برمی‌دارد که سال‌ها پشت اعداد بودجه پنهان مانده بود. براساس داده‌های منتشرشده، میانگین ارزش املاک معرفی‌شده برای مولدسازی تنها حدود ۷۷میلیارد تومان است؛ این در حالی است که کل دارایی‌های دولت در ظاهر صدها هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. از میان نزدیک به ۳هزار ملک شناسایی‌شده، بیش از ۸۸درصد زیر ۵۰میلیارد تومان ارزش‌گذاری شده‌اند و تنها ۱۳ملک به بیش از ۵۰۰ میلیارد تومان می‌رسند. میانه ارزش املاک نیز حدود ۵میلیارد تومان است؛ رقمی که حتی در بازار مسکن کلانشهرها معادل بهای یک آپارتمان متوسط است. این ارقام نشان می‌دهد دولت در مسیر مولدسازی، نه سرمایه‌های بزرگ و سودآور خود بلکه ریزترین و کم‌اثرترین دارایی‌ها را روانه بازار کرده است. تحلیل جزئی‌تر داده‌ها گویای رفتار متفاوت دستگاه‌هاست. وزارت نیرو با معرفی ۳۴۰ملک و میانگین ارزش ۲۸۳میلیارد تومان در میان دستگاه‌های اجرایی بیشترین سهم از دارایی‌های ارزشمند را داشته است. پس از آن، وزارت اقتصاد با میانگین ۸۴۰میلیارد تومان و وزارت آموزش و پرورش با حدود ۵۵میلیارد تومان در رتبه‌های بعدی قرار دارند. اما در سوی دیگر، وزارتخانه‌هایی قرار دارند که بیشترین تعداد املاک را با پایین‌ترین ارزش‌ها عرضه کرده‌اند. وزارت جهاد کشاورزی با معرفی ۶۱۳ملک، میانگین ارزش دارایی‌های خود را تنها ۴۹میلیارد تومان اعلام کرده است؛ عددی که با حذف یک ملک خاص بانکی، به حدود ۱۲ میلیارد تومان سقوط می‌کند. این تفاوت نشان می‌دهد بخش عمده املاک این وزارتخانه، اموالی کم‌بازده یا غیرجذاب بوده‌اند. در میان سایر دستگاه‌ها، قوه قضاییه با ۶۸ملک و میانگین ۱۵۳میلیارد تومان در جایگاه میانی قرار دارد. گفته می‌شود بخش بزرگی از این املاک به سازمان زندان‌ها تعلق دارد که میانگین ارزش دارایی‌های آن به ۲۲۴میلیارد تومان رسیده است. در مقابل، وزارتخانه‌هایی نظیر دادگستری، علوم، ارتباطات و کشور، نه از حیث تعداد و نه ارزش، سهم قابل ملاحظه‌ای در این فرآیند نداشته‌اند. این آمارها معنایی روشن دارند: مولدسازی دارایی‌های دولت تاکنون در سطحی خُرد و با اثرگذاری محدود انجام شده است. نه زمین‌های استراتژیک در مناطق شهری وارد چرخه فروش شده، نه پروژه‌های بزرگ از این مسیر تامین مالی شده‌اند. به‌گفته کارشناسان، این وضعیت ناشی از ترکیبی از احتیاط بیش‌ازحد دستگاه‌ها در معرفی اموال ارزشمند، نبود انگیزه مالی برای فروش واقعی و ضعف سازوکار قیمت‌گذاری است. نتیجه آنکه اموال عمومی به‌جای تبدیل‌شدن به موتور محرک توسعه، در قالب املاک کوچک و کم‌ارزش، به قیمتی نازل واگذار می‌شوند و عملا درآمدی پایدار برای دولت ایجاد نمی‌کنند.
سکوت در سالن مزایده املاک دولت
با وجود تبلیغات گسترده درباره طرح مولدسازی دارایی‌های دولت، تازه‌ترین داده‌های رسمی نشان می‌دهد بیش از ۹۰درصد املاک معرفی‌شده برای فروش، یا خریدار نداشته‌اند یا در پایین‌ترین قیمت پایه فروخته شده‌اند. از میان هزاران ملک ارزش‌گذاری‌شده، تنها یک مورد از مسیر تهاتر به فروش رسیده است؛ نشانه‌ای روشن از شکست یکی از بلندپروازانه‌ترین پروژه‌های مالی دولت در سال‌های اخیر. فرآیند مولدسازی دارایی‌های دولت که قرار بود انقلابی در مدیریت اموال عمومی ایجاد کند اکنون با داده‌هایی روبه‌رو است که بیشتر به گزارش یک شکست شباهت دارد تا موفقیت. تازه‌ترین آمار منتشرشده از عملکرد هیات مولدسازی نشان می‌دهد که مزایده، تنها روش جدی در فروش املاک بوده و از میان صدها ملک ارزش‌گذاری‌شده، تقریبا هیچ تجربه قابل‌توجهی از تهاتر یا معاوضه وجود ندارد. درواقع طی دو سال اخیر فقط یک مورد تهاتر واقعی انجام شده است. میانگین ارزش املاک مصوب برای فروش حدود ۷۷میلیارد تومان اعلام شده اما میانگین ارزش واقعی املاک فروخته‌شده تنها ۱۴میلیارد تومان بوده است؛ رقمی که عملا نشان می‌دهد اغلب این دارایی‌ها در قیمت پایه مصوب هیات به فروش رفته‌اند و هیچ رقابتی برای افزایش قیمت شکل نگرفته است. این در حالی است که اگر ملک خاصی در اصفهان – با ارزشی استثنایی و غیرقابل تعمیم- در محاسبات لحاظ شود، میانگین فروش به حدود ۲۶۵میلیارد تومان می‌رسد. همین تفاوت فاحش نشان می‌دهد اتکا به چند معامله خاص، تصویر واقعی از کارنامه دولت به دست نمی‌دهد. ماجرای زمین اصفهان نیز خود داستانی جداگانه دارد: ملکی با ارزش بسیار بالا که ابتدا از فهرست دارایی‌های یک شرکت دولتی به شرکت دیگر منتقل و سپس در ازای اجرای پروژه عمرانی تهاتر شد. این معامله در ظاهر «فروش» محسوب می‌شود اما در واقع انتقالی درون‌دولتی بوده و عایدی آن به دولت یا خزانه عمومی بازنگشته است. از همین‌رو، کارشناسان این مورد را نمونه‌ای استثنایی و غیرقابل استناد برای ارزیابی عملکرد کلی می‌دانند. اعداد جدول رسمی مولدسازی به‌روشنی نشان می‌دهد که در دو سال گذشته، از مجموع بیش از ۷۹۰ملک ارزش‌گذاری‌شده، تنها حدود ۲۰۷۹میلیارد تومان از محل فروش، معاوضه یا تهاتر به دست آمده است. این یعنی در بازه‌ای که دولت میلیاردها تومان درآمد از این مسیر پیش‌بینی کرده بود، عملکرد واقعی حتی به ۳درصد اهداف تعیین‌شده هم نرسیده است. نکته قابل‌توجه دیگر آن است که ارزش املاک دارای مصوبه ارزش‌گذاری ولی بدون فروش، بیش از ۵۹هزار میلیارد تومان برآورد شده است. به بیان ساده‌تر، اگر تنها بخشی از این اموال در شرایطی شفاف و رقابتی به فروش می‌رسید، می‌توانست به یکی از بزرگ‌ترین منابع تامین مالی برای دولت بدل شود. با این حال بخش اعظم مزایده‌ها فاقد متقاضی بوده و به نتیجه نرسیده‌اند. براساس گزارش دبیرخانه هیات، علت اصلی این ناکامی، نبود تقاضای موثر، دشواری قیمت‌گذاری و محدودیت در روش‌های فروش عنوان شده است اما منتقدان می‌گویند ریشه مشکل در جای دیگری است: نبود شفافیت، فقدان نهادهای واسط حرفه‌ای و تمایل دستگاه‌ها به حفظ اموال کم‌بازده در تملک خود. به این ترتیب درحالیکه «مولدسازی» قرار بود راه نجات دولت از بحران مالی باشد، اکنون به نمادی از مزایده‌های بی‌نتیجه و اموال بی‌خریدار تبدیل شده است؛ پروژه‌ای که وعده‌های بزرگش هنوز در حد ارقام روی کاغذ باقی مانده است.
شیرینیِ وعده، تلخیِ عمل
مولدسازی دارایی‌های دولت قرار بود راه میان‌بُرِ تامین مالی باشد اما وقتی به موانع فکر نشده باشد، رویای شیرین، نتیجه شیرین نمی‌دهد. کارنامه دو‌ساله اجرای مصوبه مولدسازی یک پیام روشن دارد: مساله اصلی «فروش» است. حتی آن‌دسته از اموال مازاد که مسیر شناسایی، رفع تعارضات ثبتی و مستندسازی را طی کرده‌اند، در ایستگاه نهایی عرضه، متقاضی موثر نداشته‌اند. نشانه روشن این وضع، غلبه کامل مزایده بهعنوان تنها روش واگذاری و در عین حال، محدود بودن تجربه تهاتر (فقط یک مورد) و معاوضه است؛ ضمن آنکه میانگین قیمت فروش عملا همان قیمت پایه مصوب هیات بوده و رقابتی برای افزایش قیمت شکل نگرفته است. ریشه کمبود تقاضا دوگانه است: از یک‌سو نحوه فروش در دولت انعطاف کافی ندارد؛ اتکا به مزایده، نبود تنوع در شیوه‌های واگذاری و سخت‌گیری در دریافت ثمن، جذابیت معامله را برای خریداران کاهش می‌دهد. از سوی دیگر، شرایط عمومی اقتصاد (انقباض نقدینگی و ریسک‌های کلان) تقاضای قهری را پایین آورده است. افزون‌بر این، فروش یک ملک زنجیره‌ای از کارکردهای تخصصی می‌خواهد- آماده‌سازی حقوقی اسناد، نگهداشت و بهره‌برداری موقت برای حفظ قابلیت ارزش‌افزایی، طراحی مدل مولدسازی و نهایتا انتقال مالکیت- که تجمیع این تخصص‌ها زیر چتر بوروکراسی دولتی با محدودیت‌های مقرراتی و مالی، عملا دشوار است. راه دور زدن کمبود تقاضا، «تهاتر» با بدهی‌های دولت بود؛ مزیتی که فقط دولت دارد اما این مسیر هم در گلوگاه «تطابق» گیر کرد: هم‌ارز کردن بدهی یک ذی‌نفع با ملک مناسب از سبد اموال مازاد به‌‌سادگی ممکن نیست به‌ویژه وقتی قاعده «تسویه درون‌دستگاهی» حکم می‌کند بدهی هر دستگاه فقط با دارایی همان دستگاه جبران شود. فقدان «خزانه غیرنقدِ واحد» که اموال همه دستگاه‌ها را در یک سبد متمرکز گرد آورد و تخصیص دهد، دامنه انتخاب را تنگ‌تر کرده و انگیزه معرفی املاک ارزشمند را کاهش داده است. مشکل دیگر «مقیاس» است. الگوی غیرمتمرکز مدیریت دارایی‌ها دستِ دستگاه‌ها را برای گزینش باز گذاشته و آنان اغلب املاک کوچک و کم‌اثر را به صف مولدسازی فرستاده‌اند؛ نتیجه آنکه پروژه‌های بزرگ از این مسیر تغذیه نشده‌اند. این ضعف در حلقه اتصال اموال به پروژه‌های عمرانی نیز تکرار شده است: «بسته‌های رونق» عمدتا کوچک و اجرانشده مانده‌اند و نقش سازمان برنامه و بودجه- بهعنوان نهاد مسلط بر طرح‌های عمرانی و اهرم بودجه- در تعریف بسته‌ها و دستورکار هیات کمرنگ بوده است، حال آنکه دبیرخانه مستقر در سازمان خصوصی‌سازی ابزار کافی برای جهت‌دهی ندارد. سرانجام ظرفیت عظیم «اراضی» دولت عملا بلااستفاده مانده است. معرفی زمین‌ها پراکنده، خرد و موردی بوده و خبری از راهبرد ملی مولدسازی اراضی در مقیاس بزرگ-آن‌گونه که در جهان موتور اصلی پروژه‌های شهری و صنعتی است- نیست. جمع‌بندی روشن است: تا زمانی‌که روش‌های فروش منعطف نشوند، خزانه غیرنقد واحد شکل نگیرد، نقش برنامه‌وبودجه پررنگ نشود و تمرکز بر اراضی و پروژه‌های بزرگ صورت نگیرد، مولدسازی همچنان «شیرین در وعده، تلخ در عمل» خواهد ماند.
