سیاست پولی مسکن؛ از آمریکا تا ایران
جهان صنعت– تامین منابع مالی برای طرح‌های مسکن حمایتی در ایران سال‌هاست که به عنوان یکی از اساسی‌ترین چالش‌های ساختاری در اقتصاد کشور مطرح است. این چالش نه‌تنها به ضعف در سیاستگذاری‌های کلان بخش مسکن بازمی‌گردد بلکه ریشه در نارسایی‌های عمیق نظام بانکی، محدودیت‌های سیاست پولی و نرخ‌های بهره‌ای دارد که عملا سرمایه‌گذاری در بخش مولد را بی‌صرفه می‌کند. بخش مسکن در ایران برخلاف کشورهای توسعه‌یافته که به صورت درهم‌تنیده با بازارهای مالی و سیاست‌های اجتماعی تعریف شده، به صورت جزیره‌ای و ناهماهنگ اداره می‌شود. در چنین شرایطی طرح‌های حمایتی نظیر «نهضت ملی مسکن» یا پیشتر «مسکن مهر» با وجود اهداف اجتماعی قابل دفاع، به دلیل نبود نظام مالی کارآمد و ناهماهنگی میان نهادهای اقتصادی و سیاستگذار عملا از مسیر اصلی خود منحرف شده‌اند.
در اقتصاد ایران نظام تامین مالی به شدت وابسته به شبکه بانکی است و سهم بازار سرمایه و نهادهای غیربانکی در تامین مالی پروژه‌های مسکن تقریبا ناچیز است. این وابستگی در شرایطی که بانک‌ها با محدودیت شدید نقدینگی مواجه هستد، به بن‌بست منجر شده است. از سوی دیگر نرخ‌های بهره رسمی و غیررسمی در بازار پولی کشور به حدی بالاست که نه برای سازندگان و نه برای متقاضیان مسکن انگیزه‌ای برای استفاده از تسهیلات باقی نمی‌گذارد. وقتی هزینه تامین مالی برای سازنده از مرز ۳۰تا ۴۰درصد عبور می‌کند هیچ پروژه‌ای از منظر اقتصادی توجیه‌پذیر نیست در نتیجه سرمایه‌ها به سمت بازارهای سوداگرانه‌ای چون ارز، طلا و اوراق مالی با سود تضمین‌شده حرکت می‌کند و بخش مسکن که نیازمند سرمایه‌گذاری بلندمدت و بازدهی تدریجی است از گردونه سرمایه‌گذاری خارج می‌شود.
اصول تامین مالی مسکن در آمریکا
در نظام مالی کشورهای توسعه‌یافته، منطق تامین مالی مسکن بر پایه سه اصل استوار است: پایداری نرخ بهره، دسترسی به اعتبار بلندمدت و نسبت بالای تسهیلات به ارزش ملک. در ایالات‌متحده وام‌های مسکن معمولا با دوره بازپرداخت ۳۰ساله و نرخ بهره ثابت ۶ تا ۷درصد اعطا می‌شوند. این ثبات از طریق حمایت نهادهای مالی دولتی نظیر «فنی‌می» (Fannie Mae) و «فردی مک» (Freddie Mac) تضمین می‌شود. این دو نهاد با خرید وام‌های مسکن از بانک‌ها و تبدیل آنها به اوراق بهادار با پشتوانه رهنی (MBS)، هم نقدشوندگی بازار را افزایش و هم ریسک بانک‌ها را کاهش می‌دهند. نتیجه این سیاست آن است که خانوارهای متوسط و کم‌درآمد می‌توانند با پیش‌پرداخت اندک وارد بازار مسکن شوند و به‌تدریج مالکیت خود را تثبیت کنند. این مکانیسم نه از طریق تزریق مستقیم منابع دولتی بلکه با استفاده از ابزارهای بازار مالی و تضمین اعتباری شکل گرفته است.
سیاستگذاری مسکن در اروپا
در اروپا سیاست‌های مسکن از نظر ساختار و هدف‌گذاری به سمت حمایت اجتماعی و عدالت فضایی جهت‌گیری شده‌اند. برای نمونه در انگلستان حدود ۳۰درصد از وام‌های رهنی به خانه‌اولی‌ها اختصاص دارد و دولت با تضمین بخشی از ریسک اعتباری این وام‌ها، ورود جوانان به بازار مسکن را تسهیل می‌کند. در آلمان نیز نظام تامین مالی مسکن بر پایه تنوع نهادهای مالی شکل گرفته است؛ از بانک‌های پس‌انداز ساخت (Bausparkassen) گرفته تا بانک‌های رهنی تخصصی که با نرخ بهره ترجیحی به سازندگان و توسعه‌گران اعتبار می‌دهند. حتی در پروژه‌های بزرگ توسعه شهری دولت فدرال با طراحی صندوق‌های مشارکت عمومی- خصوصی نقش تسهیلگر را ایفا می‌کند نه سرمایه‌گذار مستقیم. این تفاوت بنیادی با ساختار ایران دارد؛ جایی که دولت و بانک مرکزی هر دو تلاش می‌کنند به صورت مستقیم منابع مالی طرح‌های مسکن را تامین کنند بدون آنکه سازوکار پایداری برای بازگشت این منابع وجود داشته باشد.
نقش پررنگ مسکن اجتماعی در کشورهای نوردیک
در کشورهای نوردیک مانند سوئد، دانمارک و نروژ، سیاستگذاری در بخش مسکن پیوندی عمیق با اهداف اجتماعی دارد. تمرکز اصلی در این کشورها بر تامین مسکن اجتماعی (Social Housing) است تا از بروز شکاف طبقاتی و حاشیه‌نشینی جلوگیری شود. مدل مالی این کشورها مبتنی بر ترکیب یارانه دولتی، اعتبارات بانکی بلندمدت با نرخ پایین و مشارکت تعاونی‌های مسکن است. دولت‌ها با اعطای زمین یا تسهیلات مالیاتی به تعاونی‌ها، هزینه نهایی ساخت را کاهش می‌دهند اما بار مالی مستقیم را به بودجه عمومی تحمیل نمی‌کنند. در نتیجه هم منابع مالی پایدار حفظ می‌شود و هم قیمت مسکن از کنترل خارج نمی‌شود.
بزرگ‌ترین ضعف سیاستگذاری مسکن در ایران
در ایران اما نسبت تسهیلات به ارزش ملک (Loan to Value) به‌قدری پایین است که حتی افزایش چنددرصدی آن تاثیر ملموسی بر بازار ندارد. برای مثال در حالی که در اروپا این نسبت برای خانه‌اولی‌ها بین ۸۰ تا ۹۵درصد است، در ایران وام مسکن معمولا کمتر از ۲۰ تا ۲۵درصد ارزش واقعی ملک را پوشش می‌دهد. این شکاف باعث می‌شود که تسهیلات بانکی عملا کارکرد حمایتی نداشته باشند و تنها به عنوان کمکی جزئی در تامین پیش‌پرداخت عمل کنند. از سوی دیگر کوتاه بودن دوره بازپرداخت و نرخ بهره بالا موجب می‌شود اقساط وام از توان پرداخت خانوارها خارج شود. بدین ترتیب سیاست‌های اعتباری مسکن در ایران نه‌تنها تقاضای موثر ایجاد نمی‌کند بلکه موجب حذف گروه‌های متوسط و کم‌درآمد از بازار می‌شود.
یکی از ضعف‌های بنیادین در سیاست‌های مسکن ایران تمرکز بیش از حد بر تولید فیزیکی واحدهای مسکونی بدون توجه به سیاست زمین و زیرساخت است. بسیاری از پروژه‌های مسکن حمایتی در حاشیه شهرها و مناطقی ساخته می‌شوند که فاقد خدمات پایه، شبکه حمل‌ونقل و دسترسی به فرصت‌های شغلی هستند. در نتیجه اگرچه از نظر آماری «واحد مسکونی ساخته شده» اما در عمل سکونت‌پذیری آنها بسیار پایین است. تجربه جهانی نشان می‌دهد که موفقیت طرح‌های مسکن حمایتی زمانی تضمین می‌شود که سیاست زمین و تامین مالی در چارچوبی یکپارچه طراحی شود. برای نمونه در فرانسه و هلند شهرداری‌ها موظفند بخشی از درآمد حاصل از توسعه شهری را در صندوق‌های محلی مسکن اجتماعی سرمایه‌گذاری کنند. این منابع سپس به صورت هدفمند در تامین زیرساخت‌های پروژه‌های جدید هزینه می‌شود تا مسکن حمایتی از ابتدا با خدمات شهری پیوند بخورد.
در ایران اما سیاستگذار عمدتا به ساخت‌وساز به‌‌عنوان هدف نهایی نگاه می‌کند نه به‌‌عنوان بخشی از زنجیره توسعه شهری. نتیجه این رویکرد پروژه‌هایی است که با وجود صرف هزینه‌های هنگفت به دلیل نبود زیرساخت‌های حیاتی، خالی از سکنه باقی می‌مانند. در واقع سیاست‌های مسکن در کشور به‌جای آنکه از نظام اقتصادی تغذیه شوند به تصمیمات مقطعی و غیرکارشناسی وابسته هستند. در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته سیاستگذاری مسکن بخشی از سیاست مالی و اجتماعی کلان است، در ایران اغلب در سطح پروژه‌های جزئی و بدون چشم‌انداز بلندمدت تعریف می‌شود.
قفل‌شدگی چرخه اعتبار در بازار مسکن
از منظر اقتصادی ضعف در نظام تامین مالی مسکن ایران ریشه در عدم توسعه بازارهای ثانویه رهن دارد. در حالی که در بسیاری از کشورها بانک‌ها پس از اعطای وام مسکن می‌توانند آن را به نهادهای مالی بفروشند و نقدینگی خود را بازیابی کنند، در ایران چنین بازاری وجود ندارد. نبود این سازوکار باعث می‌شود بانک‌ها منابع محدودی برای اعطای وام‌های جدید داشته باشند و چرخه اعتبار در بازار مسکن قفل شود. توسعه بازار رهن ثانویه می‌تواند با انتشار اوراق بهادار رهنی و ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری در دارایی‌های ملکی، نقدینگی را به بازار مسکن تزریق کند بدون آنکه فشار مستقیمی بر منابع بانکی وارد شود اما تا زمانی که نرخ بهره در اقتصاد ایران بالاتر از ۳۰درصد باقی بماند و اوراق مالی دولتی با سود بالا منتشر شوند، هیچ سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی تمایلی به حضور در این حوزه نخواهد داشت.
هماهنگی مسکن کشورهای پیشرفته با ابزارهای مالیاتی و سیاست‌های زمین
در کشورهای توسعه‌یافته دولت‌ها به‌جای تعیین نرخ بهره یا دستور مستقیم به بانک‌ها نقش تنظیم‌گر بازار را برعهده دارند. آنها با طراحی چارچوب‌های نظارتی، تضمین بیمه‌ای و تسهیل دسترسی خانوارها به وام‌های کم‌بهره، شرایط رقابتی را برای فعالان مالی فراهم می‌کنند. برای مثال در کانادا نظام بیمه رهنی (CMHC) تضمین می‌کند که اگر وام‌گیرنده قادر به پرداخت اقساط نباشد، بانک متحمل زیان نشود. این سازوکار ریسک بانک را کاهش داده و امکان اعطای وام‌های بلندمدت‌تر را فراهم می‌کند. در ایران اما نه نظام بیمه‌ای مشابه وجود دارد، نه صندوق ضمانت کارآمد. در نتیجه بانک‌ها برای پوشش ریسک نرخ بهره را بالا می‌برند و دسترسی خانوارها به وام دشوارتر می‌شود.
بخش مسکن در کشورهای پیشرفته همچنین با ابزارهای مالیاتی و سیاست‌های زمین هماهنگ است. مالیات بر خانه‌های خالی، مالیات بر عایدی سرمایه و سیاست‌های کنترل اجاره همگی در جهت تنظیم تقاضا و جلوگیری از سوداگری طراحی شده‌اند اما در ایران به‌دلیل نبود داده‌های شفاف و مقاومت‌های سیاسی، اجرای این سیاست‌ها همواره با شکست مواجه شده است. این خلأ باعث شده سرمایه‌های کلان به‌جای حضور در تولید به سمت احتکار ملک و زمین سوق یابد. به بیان دیگر ضعف در سیاست‌های مالی و مالیاتی حلقه مفقوده در تامین مالی مسکن است چراکه منابعی که می‌توانست از طریق مالیات بر دارایی‌های غیرمولد به صندوق‌های حمایتی تزریق شود در گردش بازارهای غیرشفاف باقی می‌ماند.
سخن پایانی
در نهایت تفاوت بنیادین میان ایران و کشورهای توسعه‌یافته در درک نقش دولت در بازار مسکن است. در جایی که دولت‌های غربی نقش ناظر، تنظیم‌گر و تسهیلگر دارند، در ایران دولت خود را «سازنده» و «وام‌دهنده» می‌داند. این مداخله مستقیم ضمن ایجاد بار مالی سنگین بر بودجه عمومی، رقابت بخش‌خصوصی را نیز از میان برده است. راه‌حل پایدار برای عبور از بحران تامین مالی در بخش مسکن ایران نه در افزایش عددی وام‌ها بلکه در بازطراحی ساختار نظام مالی و سیاست زمین است. تا زمانی که سیاستگذار از دیدگاه دستوری و کوتاه‌مدت فاصله نگیرد و به سمت اصلاح نهادی و توسعه ابزارهای مالی حرکت نکند، طرح‌های حمایتی همچنان در مرحله وعده و آمار باقی خواهند ماند.
به‌طور خلاصه تجربه جهانی نشان می‌دهد که موفقیت در سیاست‌های مسکن نیازمند سه رکن اساسی است: ثبات پولی، سیاست زمین هوشمند و نهادهای مالی متنوع و کارآمد. در ایران هر سه رکن با نارسایی مواجه هستند. نظام بانکی درگیر بحران نقدینگی بوده، سیاست زمین تابع تصمیمات مقطعی است و بازار سرمایه هنوز نتوانسته نقش خود را در تامین مالی بلندمدت ایفا کند. در چنین فضایی طرح‌های حمایتی ناگزیر به اتکای بیشتر به بودجه دولت و وام‌های بانکی هستند که هر دو ظرفیت محدودی دارند. اگر سیاستگذاری مسکن به جای تمرکز بر ساخت فیزیکی، بر اصلاح زیرساخت‌های نهادی و مالی متمرکز شود، می‌توان امید داشت که مسیر تامین مالی پایدار و کارآمد برای مسکن در ایران شکل گیرد؛ مسیرى که در کشورهای توسعه‌یافته سال‌هاست پیموده شده و نتایج آن در ثبات بازار، عدالت اجتماعی و رشد اقتصادی نمایان است.
