دوگانگی حمایت ارزی
احسان کشاورز – سیاست ارزی ایران در کمتر از یک دهه تقریبا تمام نسخههای ممکن را آزموده است؛ از تزریق مستقیم ارز بهبازار و دلار ۴۲۰۰تومانی تا سامانه نیما، سیاست تثبیت، مرکز مبادله و حالا بازار ارز تجاری. هربار نیز سیاستگذار با یک پرسش قدیمی روبهرو بوده است: آیا میتوان با مداخله ارزی، هم بازار را آرام کرد، هم تولید را سرپا نگه داشت و هم جلوی شکلگیری رانت را گرفت؟ پاسخ این پرسش هیچگاه ساده نبوده است. تجربه سالهای گذشته نشان داده هرگاه ارز ارزان بدون شفافیت و نظارت توزیع شده بهجای مهار تورم بهرانت و فساد انجامیده و هرگاه بازار ارز رها شده شوک قیمتی بهسرعت خود را در سفره خانوار و هزینه تولید نشان داده است.
اکنون بانک مرکزی باردیگر در نقطهای حساس ایستاده است. اعلام افزایش تخصیص ارز و تامین ۲میلیارد دلار برای واردات بخش صنعت فقط یک خبر کوتاه ارزی نیست بلکه نشانهای از ورود سیاستگذار پولی بهمرحله تازهای از مدیریت بازار ارز است. در روایت رسمی کاهش تخصیص ارز در ماههای گذشته بخشی از احتیاط بانک مرکزی برای صیانت از ذخایر و کنترل نوسانات بوده و حالا با تقویت منابع ارزی قرار است بخشی از این فشار از دوش تولید برداشته شود. بهبیان دیگر بانک مرکزی میخواهد از مسیر تامین ارز مواد اولیه، ماشینآلات و کالاهای واسطهای هم گلوگاه تولید را باز و هم از تبدیل کمبود ارز بهموج تازه تورم وارداتی جلوگیری کند اما اهمیت این تصمیم دقیقا در همین نقطه است: سیاست جدید اگرچه در ظاهر با عنوان حمایت از صنعت معرفی شده در باطن آزمونی برای کل الگوی سیاست ارزی کشور است. آیا افزایش عرضه ارز میتواند انتظارات را مهار کند؟ آیا بازار ارز تجاری میتواند جایگزینی شفافتر و کارآمدتر برای نیما باشد؟ آیا تجربه تلخ ارز۴۲۰۰ و تثبیتهای دستوری تکرار نمیشود و مهمتر از همه آیا منابع ارزی کشور آنقدر پایدار هست که سیاستگذار بتواند بهجای واکنشهای مقطعی یک مسیر قابل دفاع و قابل پیشبینی برای بازار بسازد؟
وقتی بازارساز دست بهکار شد
اعلام تامین ۲میلیارد دلار ارز برای بخش صنعت را نمیتوان صرفا یک خبر اجرایی درباره تخصیص منابع ارزی دانست. این تصمیم در واقع نخستین نشانه روشن از تغییر رفتار بازارساز پس از هفتههایی است که اقتصاد ایران زیر سایه نااطمینانیهای ژئوپلیتیکی، اختلال در زنجیره تجارت خارجی و افزایش تقاضای احتیاطی برای ارز قرار داشت. در چنین فضایی بانک مرکزی برخلاف انتظار بسیاری از فعالان اقتصادی سیاست «احتیاط در تخصیص ارز» را در پیش گرفت و بخشی از منابع خود را بهجای تزریق فوری بهبازار برای حفظ قدرت مداخله در آینده و جلوگیری از تضعیف ذخایر ارزی نگه داشت. اکنون اما با اعلام افزایش تخصیص ارز بهنظر میرسد سیاستگذار بهاین جمعبندی رسیده که زمان استفاده از بخشی از این ظرفیت فرا رسیده است.
براساس اعلام مقامات بانک مرکزی از ابتدای هفته جاری روند تامین ارز برای واردات مواد اولیه، ماشینآلات و کالاهای واسطهای شتاب خواهد گرفت و در نخستین گام ۲میلیارد دلار برای بخش صنعت اختصاص یافته است. این تصمیم در شرایطی اتخاذ میشود که بسیاری از تشکلهای تولیدی طی ماههای گذشته از کندشدن روند تخصیص ارز، طولانیشدن صف ثبت سفارشها و افزایش هزینه تامین مواد اولیه گلایه داشتند. برخی صنایع بهویژه در حوزههای ماشینآلات، تجهیزات صنعتی، صنایع شیمیایی، قطعهسازی و تولید کالاهای واسطهای هشدار داده بودند که استمرار این وضعیت میتواند بهکاهش ظرفیت تولید، افزایش هزینه تمامشده و درنهایت انتقال فشار بهمصرفکننده منجر شود.
از منظر اقتصاد کلان اهمیت این تصمیم تنها بهحمایت از تولید محدود نمیشود. در اقتصادی که بخش قابلتوجهی از مواد اولیه و کالاهای سرمایهای از خارج تامین میشود هرگونه وقفه در دسترسی بنگاهها بهارز میتواند بهسرعت خود را در رشد هزینه تولید و سپس افزایش سطح عمومی قیمتها نشان دهد. بههمین دلیل بسیاری از اقتصاددانان معتقدند تامین بهموقع ارز برای بخش مولد نه صرفا یک سیاست ارزی بلکه بخشی از سیاست ضدتورمی است. اگر کارخانهها بتوانند مواد اولیه خود را بدون وقفه وارد کنند احتمال کاهش عرضه، کمبود کالا و جهش قیمتها نیز کاهش خواهد یافت.
در همین حال بانک مرکزی تاکید کرده که این افزایش تخصیص ارز بهمعنای بازگشت بهسیاستهای گذشته نیست. برخلاف تجربه دلار ۴۲۰۰تومانی که منابع ارزی با نرخ ترجیحی و در مقیاسی گسترده توزیع میشد اکنون تاکید اصلی بر هدایت ارز از مسیر بازار ارز تجاری و مرکز مبادله است؛ سازوکاری که بهگفته سیاستگذار امکان رصد دقیقتر جریان ارز، کنترل رفع تعهد ارزی صادرکنندگان و شفافیت بیشتر در تخصیص منابع را فراهم میکند. این تفاوت یکی از مهمترین نقاط تمایز سیاست جدید با تجربههای گذشته است.
با این حال تصمیم اخیر تنها درصورتی میتواند بهآرامش پایدار بازار ارز منجر شود که بهیک اقدام مقطعی محدود نماند. تجربه سالهای گذشته نشان داده که فعالان اقتصادی بیش از هر چیز بهقابلیت پیشبینی نیاز دارند. اگر واردکننده، تولیدکننده و صادرکننده بدانند سیاست ارزی کشور از یک مسیر مشخص و قابل اتکا پیروی میکند انتظارات تورمی نیز آسانتر مدیریت خواهد شد. درمقابل اگر تخصیص ارز تابع شرایط روز، فشارهای مقطعی یا شوکهای سیاسی باشد حتی تزریق میلیاردها دلار نیز ممکن است تنها اثری کوتاهمدت بر بازار داشته باشد.
به همین دلیل تصمیم اخیر بانک مرکزی را باید بیش از آنکه یک مداخله ارزی صرف دانست آغاز آزمونی جدید برای سیاستگذار پولی تلقی کرد؛ آزمونی که موفقیت آن نه فقط با میزان ارز تخصیصیافته بلکه با توانایی بانک مرکزی در ایجاد اعتماد، حفظ پایداری منابع و ارائه یک نقشه راه روشن برای آینده بازار ارز سنجیده خواهد شد. در چنین شرایطی پرسش اصلی دیگر این نیست که چه مقدار ارز تزریق میشود بلکه این است که آیا سیاست ارزی ایران سرانجام از چرخه تصمیمهای کوتاهمدت عبور کرده و بهسمت یک چارچوب پایدار حرکت میکند یا خیر؟
یک دهه آزمون و خطای ارزی
اگر قرار باشد تصمیم تازه بانک مرکزی بهدرستی تحلیل شود باید آن را در بستر تحولات یک دهه گذشته اقتصاد ایران دید. سیاست ارزی کشور در این سالها بارها تغییر مسیر داده است؛ گاه با هدف مهار التهاب بازار، گاه برای حمایت از معیشت خانوار و گاه بهمنظور حفظ جریان تولید اما تقریبا همه این سیاستها یک ویژگی مشترک داشتند: آنها در واکنش بهبحران شکل گرفتند و نه بر پایه یک چارچوب پایدار و بلندمدت. بههمین دلیل نیز هر سیاست جدید درعمل کوشیده بخشی از کاستیهای سیاست پیشین را جبران کند.
در نیمه نخست دهه۹۰ بانک مرکزی همچنان از ابزار مداخله مستقیم در بازار ارز استفاده میکرد. هر زمان که شکاف عرضه و تقاضا افزایش مییافت یا انتظارات تورمی شدت میگرفت عرضه ارز در بازار بیشتر میشد تا از جهش نرخها جلوگیری شود. این شیوه اگرچه در کوتاهمدت میتوانست نوسانات را کاهش دهد اما بهشدت بهمیزان دسترسی کشور بهمنابع ارزی وابسته بود. با بازگشت تحریمهای نفتی و محدودشدن درآمدهای ارزی مشخص شد که تداوم این مدل بدون پشتوانه کافی نهتنها دشوار بلکه پرهزینه نیز خواهد بود.
سال۱۳۹۷ نقطه عطف سیاست ارزی ایران بود. جهش نرخ ارز، خروج سرمایه، تشدید تحریمها و افزایش انتظارات تورمی دولت را بهسمت اجرای یکی از بحثبرانگیزترین سیاستهای ارزی تاریخ اقتصاد ایران سوق داد؛ سیاست دلار ۴۲۰۰تومانی. هدف اولیه این تصمیم جلوگیری از افزایش قیمت کالاهای اساسی و حمایت از قدرت خرید مردم بود اما فاصله روزافزون میان نرخ ترجیحی و نرخ بازار آزاد بهتدریج زمینه شکلگیری رانتهای گسترده، بیشاظهاری واردات، کماظهاری صادرات و انحراف منابع را فراهم کرد. درحالیکه دههامیلیارد دلار ارز ترجیحی بهاقتصاد تزریق شد، نه تورم مهار شد و نه شکاف قیمتی از میان رفت. تجربه ارز ۴۲۰۰تومانی بهیکی از مهمترین درسهای سیاستگذاری اقتصادی کشور تبدیل شد؛ اینکه تثبیت مصنوعی نرخ ارز، بدون اصلاح سازوکارهای نظارتی و بدون تعادل میان عرضهوتقاضا نمیتواند بهثبات پایدار منجر شود.
همزمان با اجرای ارز ترجیحی سامانه نیما نیز بهعنوان بازاری برای مبادله ارز حاصل از صادرات و تامین ارز واردات شکل گرفت. نیما تلاشی برای ایجاد یک بازار نیمهرسمی بود که بتواند فاصله میان نرخهای دستوری و واقعیتهای بازار را کاهش دهد. در سالهای نخست این سامانه توانست بخش مهمی از نیازهای ارزی واردکنندگان را پوشش دهد اما با گذشت زمان فاصله نرخ نیما با بازار آزاد افزایش یافت و همین موضوع انگیزه صادرکنندگان برای عرضه ارز و انگیزه واردکنندگان برای دریافت ارز ارزانتر را تحت تاثیر قرار داد. بهبیان دیگر نیما نیز بهتدریج با همان چالشی روبهرو شد که بسیاری از نظامهای چندنرخی ارز با آن مواجه میشوند: ایجاد شکاف قیمتی و شکلگیری انگیزههای آربیتراژی.
در ادامه بانک مرکزی با اجرای سیاست تثبیت تلاش کرد ازطریق تثبیت نرخ ارز کالاهای اساسی و مدیریت نرخ ارز نیمایی از انتقال شوکهای ارزی بهسطح عمومی قیمتها جلوگیری کند. این سیاست در مقاطعی توانست از شدت نوسانات بکاهد اما خود بانک مرکزی نیز بعدها اذعان کرد که استمرار تثبیت طولانیمدت هزینههایی همچون افزایش تعهدات ارزی، کاهش انعطاف سیاستگذار و انباشت فشار در بازار را بههمراه داشته است. همین تجربه بود که زمینه را برای تغییرات بعدی و حرکت بهسمت بازار ارز تجاری فراهم کرد.
از بهمن۱۴۰۳ با حذف تدریجی سامانه نیما و انتقال معاملات بهبازار ارز تجاری سیاست ارزی وارد مرحله تازهای شد. هدف اصلی این تغییر نزدیکترکردن نرخهای رسمی بهواقعیتهای بازار، افزایش شفافیت در معاملات، تقویت نقش صادرکنندگان در عرضه ارز و کاهش رانت ناشی از چندنرخیبودن بازار عنوان شد. اکنون نیز تصمیم جدید بانک مرکزی برای افزایش تخصیص ارز بهصنعت درواقع ادامه همین مسیر است؛ مسیری که میکوشد بهجای توزیع گسترده ارز ارزان منابع محدود ارزی را بهشکل هدفمند و متناسب با نیازهای تولید مدیریت کند.
با این حال مرور تجربه یک دهه گذشته نشان میدهد که موفقیت هیچیک از این سیاستها صرفا بهانتخاب ابزار وابسته نبوده است. آنچه بیش از هر عامل دیگری سرنوشت سیاست ارزی را تعیین کرده میزان دسترسی کشور بهمنابع ارزی، شدت تحریمها، انتظارات تورمی و اعتماد فعالان اقتصادی بهپایداری تصمیمهای سیاستگذار بوده است. بههمیندلیل سیاست جدید بانک مرکزی نیز تنها زمانی میتواند بهنتیجه مطلوب برسد که درکنار تامین ارز بتواند انتظارات بازار را نیز مدیریت کند. در غیراینصورت حتی پیشرفتهترین سازوکارهای معاملاتی نیز دربرابر بیثباتی اقتصاد کلان کارایی محدودی خواهند داشت.
از سیاست تثبیت تا بازار ارز تجاری
شاید مهمترین تحول سیاست ارزی ایران در دوسال اخیر نه افزایش یا کاهش حجم مداخلات بانک مرکزی بلکه تغییر نگاه سیاستگذار بهنحوه مدیریت بازار ارز باشد. اگر در سالهای گذشته هدف اصلی تثبیت یک نرخ مشخص و جلوگیری از هرگونه نوسان بود اکنون بهنظر میرسد بانک مرکزی بیش از گذشته بر مدیریت جریان ارز، تقویت بازار رسمی و کاهش فاصله میان نرخهای مختلف تمرکز کرده است. این تغییر رویکرد نتیجه مجموعهای از تجربههای پرهزینهای بوده که اقتصاد ایران در سالهای گذشته از سر گذرانده است.
سیاست تثبیت که از اواخر سال۱۴۰۱ بهطور جدی دنبال شده در مقطع آغازین خود با استقبال بخشی از فعالان اقتصادی روبهرو شد. درشرایطیکه تورم بالا و نوسانات شدید بازار ارز فضای تصمیمگیری را برای تولیدکنندگان و واردکنندگان دشوار کرده بود تثبیت نرخ ارز کالاهای اساسی و کنترل نرخ معاملات در سامانه نیما تاحدی توانست از شدت شوکهای ارزی بکاهد. بنگاههای اقتصادی در کوتاهمدت میتوانستند با اطمینان بیشتری برای واردات مواد اولیه برنامهریزی کنند و بازار نیز تا حدودی از التهاب فاصله گرفت اما همانگونه که بسیاری از اقتصاددانان هشدار داده بودند تثبیت طولانیمدت نرخ ارز بدون همسویی با واقعیتهای اقتصاد بهتدریج هزینههای خود را آشکار کرد. هرچه فاصله میان نرخهای رسمی و نرخهای بازار بیشتر شد انگیزه برای بهرهبرداری از این شکاف نیز افزایش یافت. صادرکنندگان تمایل کمتری بهعرضه ارز با نرخهای پایینتر پیدا کردند واردکنندگان برای دریافت ارز رسمی صف کشیدند و شکاف میان عرضهوتقاضا عمیقتر شد. درچنینشرایطی بانک مرکزی ناچار بود برای حفظ نرخهای تثبیتشده مداخلات بیشتری انجام دهد؛ مداخلاتی که بهگفته برخی مسوولان بخشی از آنها بهافزایش تعهدات ارزی و محدودشدن انعطاف سیاستگذار انجامید.
همینتجربه زمینه را برای یکی از مهمترین اصلاحات ساختاری بازار ارز فراهم کرد؛ جایگزینی سامانه نیما با بازار ارز تجاری. فلسفه این تغییر آن بود که بهجای تعیین یک نرخ اداری و فاصلهگرفتن از واقعیتهای بازار قیمت ارز در یک بازار رسمی اما مبتنی بر عرضه و تقاضا کشف شود. در این سازوکار صادرکنندگان ارز خود را در بستری شفاف عرضه کرده و واردکنندگان نیز نیاز ارزی خود را از همان بازار تامین میکنند. بانک مرکزی همچنان نقش بازارساز را حفظ میکند اما تلاش دارد بهجای تعیین مستقیم قیمت با مدیریت عرضه، تنظیم انتظارات و مداخله هدفمند ثبات بازار را حفظ کند.
درهمینچارچوب باید تصمیم اخیر برای افزایش تخصیص ارز بهصنعت را نیز تحلیل کرد. برخلاف تجربه دلار۴۲۰۰ یا حتی برخی دورههای تثبیت نرخ ارز این بار هدف سیاستگذار تزریق گسترده ارز ارزان بهکل اقتصاد نیست بلکه تمرکز بر بخشهایی است که اختلال در تامین ارز آنها میتواند مستقیما بهکاهش تولید، افزایش هزینه بنگاهها و درنهایت رشد تورم منجر شود. بهعبارت دیگر بانک مرکزی تلاش میکند از ابزار ارزی برای حمایت از عرضه استفاده کند و نه صرفا کنترل ظاهری قیمت ارز.
البته این تغییر رویکرد بهمعنای پایان همه چالشها نیست. بازار ارز تجاری هنوز در ابتدای مسیر خود قرار دارد و موفقیت آن بهعوامل متعددی وابسته است؛ از میزان بازگشت ارز حاصل از صادرات و دسترسی کشور بهمنابع ارزی گرفته تا ثبات روابط تجاری خارجی، کاهش نااطمینانیهای سیاسی و هماهنگی میان سیاستهای پولی، مالی و تجاری. اگر هر یک از این حلقهها دچار اختلال شود حتی کارآمدترین سازوکارهای بازار نیز با مشکل مواجه خواهند شد.
درکنار اینمسائل مدیریت انتظارات همچنان مهمترین ماموریت بانک مرکزی باقی مانده است. تجربه اقتصاد ایران نشان میدهد که بازار ارز تنها براساس عرضهوتقاضای واقعی حرکت نمیکند بلکه انتظارات فعالان اقتصادی، اخبار سیاسی، تحولات منطقهای و برداشت مردم از آینده اقتصاد نیز نقشی تعیینکننده در شکلگیری نرخ ارز دارد. از همین رو سیاست ارزی موفق تنها سیاستی نیست که بتواند ارز بیشتری بهبازار عرضه کند بلکه سیاستی است که بتواند اعتماد ایجاد کند؛ اعتمادی که فعالان اقتصادی را متقاعد سازد قواعد بازی بهسرعت تغییر نخواهد کرد و تصمیمهای امروز فردا نیز معتبر خواهند بود.
به همین دلیل بازار ارز تجاری را باید بیش از آنکه پایان یک مسیر دانست آغاز مرحلهای تازه از سیاستگذاری ارزی کشور تلقی کرد؛ مرحلهای که در آن موفقیت نه با میزان ارز تزریقشده بلکه با توانایی سیاستگذار در ایجاد ثبات، شفافیت و پیشبینیپذیری سنجیده خواهد شد. اگر این هدف محقق شود شاید اقتصاد ایران پس از سالها رفتوآمد میان تثبیت دستوری و آزادسازی ناگهانی بهالگویی برسد که بتواند هم از تولید حمایت کرده و هم از تکرار چرخههای پرهزینه گذشته جلوگیری کند.
۲میلیارد دلار برای تولید؛ درمان یا مُسکن؟
در اقتصاد ایران هرگاه سخن از تزریق یا تخصیص منابع ارزی بهمیان میآید نخستین واکنش افکار عمومی معمولا بهتجربههای ناموفق گذشته بازمیگردد؛ تجربههایی که در آنها میلیاردها دلار ارز باهدف کنترل قیمتها یا حمایت از تولید تخصیص یافت اما درنهایت بخش قابلتوجهی از آن یا بهرانت تبدیل شد یا نتوانست مانع از جهش تورم شود. بههمیندلیل تصمیم اخیر بانک مرکزی برای اختصاص دومیلیارد دلار ارز بهبخش صنعت نیز ناگزیر با این پرسش روبهرو شده که آیا این اقدام آغاز یک مسیر تازه و موثر برای حمایت از تولید است یا صرفا مُسکنی کوتاهمدت برای کاهش فشارهای فعلی بازار؟
برای پاسخ بهاین پرسش ابتدا باید میان تزریق ارز بهبازار و تامین ارز برای تولید تفاوت قائل شد. در سالهای گذشته بخش مهمی از مداخلات ارزی باهدف تاثیرگذاری مستقیم بر نرخ ارز بازار آزاد انجام میشد یعنی بانک مرکزی با افزایش عرضه ارز تلاش میکرد انتظارات را کنترل کرده و از جهش قیمتها جلوگیری کند اما سیاست جدید دستکم براساس توضیحات مقامات پولی مسیر متفاوتی را دنبال میکند. در این رویکرد منابع ارزی مستقیما بهسمت واردات مواد اولیه، کالاهای واسطهای، ماشینآلات و تجهیزات مورد نیاز صنایع هدایت میشود تا از کاهش ظرفیت تولید و افزایش هزینه بنگاهها جلوگیری شود.
این تفاوت از منظر اقتصاد کلان اهمیت زیادی دارد. در اقتصادی که بخش مهمی از صنایع بهواردات مواد اولیه، قطعات و تجهیزات وابسته است اختلال در تامین ارز بهسرعت بهکاهش تولید، افزایش هزینه تمامشده و درنهایت رشد قیمت مصرفکننده منجر میشود. بنابراین اگر تخصیص ارز بتواند گره واردات کالاهای سرمایهای و واسطهای را باز کند آثار آن تنها بهکارخانهها محدود نخواهد شد بلکه در ادامه میتواند بر عرضه کالا، اشتغال، سرمایهگذاری و حتی نرخ تورم نیز اثر بگذارد. بهبیان دیگر بانک مرکزی این بار تلاش میکند بهجای درمان نشانههای بیماری یکی از عوامل شکلگیری فشارهای تورمی را در مبدا کنترل کند.
با این حال موفقیت این سیاست بهچند پیششرط اساسی وابسته است: نخست آنکه منابع ارزی مورد استفاده باید پایدار باشد. اگر افزایش تخصیص ارز صرفا نتیجه استفاده از ذخایر موجود و بدون پشتوانه درآمدهای مستمر ارزی باشد ادامه این سیاست در ماههای آینده با دشواری روبهرو خواهد شد.
دوم آنکه فرآیند تخصیص باید کاملا شفاف باشد. تجربه ارز ترجیحی نشان داد هرجا فاصله میان نرخ رسمی و نرخ بازار افزایش یافته و نظارت کافی وجود نداشته زمینه برای شکلگیری رانت، فساد و انحراف منابع نیز فراهم شده است. بنابراین تفاوت اصلی سیاست جدید با گذشته نه در حجم منابع بلکه در کیفیت تخصیص و سازوکار نظارت بر آن خواهد بود.
عامل سوم همراهی سیاست ارزی با سایر سیاستهای اقتصادی است. اگر همزمان با افزایش تخصیص ارز، رشد نقدینگی، کسری بودجه، انتظارات تورمی یا نااطمینانیهای سیاسی همچنان در سطوح بالا باقی بماند اثر این سیاست نیز محدود خواهد شد. بازار ارز تنها بهمیزان عرضه دلار واکنش نشان نمیدهد بلکه مجموعهای از متغیرهای پولی، مالی و سیاسی مسیر آن را تعیین میکنند. بههمین دلیل حتی اگر بانک مرکزی بتواند در کوتاهمدت فشار بر بازار ارز را کاهش دهد بدون هماهنگی با سیاستهای مالی دولت و کنترل متغیرهای کلان دستیابی بهثبات پایدار دشوار خواهد بود.
در این میان نباید از یک نکته مهم غافل شد. تصمیم اخیر بانک مرکزی در زمانی اتخاذشده که بسیاری از صنایع پس از هفتهها محدودیت در تامین ارز با افزایش هزینه واردات و طولانیشدن فرآیند ثبت سفارش مواجه بودند. ازاینمنظر دومیلیارد دلار جدید میتواند بخشی از گلوگاه فعلی تولید را برطرف کرده و از تشدید فشار بر بنگاهها جلوگیری کند اما اینکه این اقدام بتواند بهنقطه آغاز یک سیاست ارزی پایدار تبدیل شود یا خیر بهنحوه اجرای آن در ماههای آینده بستگی دارد. اگر این تصمیم درقالب یک برنامه شفاف، مستمر و قابل پیشبینی ادامه یابد میتواند اعتماد فعالان اقتصادی را افزایش دهد اما اگر بهیک اقدام مقطعی محدود شود احتمالا اثر آن نیز همانند بسیاری از مداخلات گذشته کوتاهمدت خواهد بود.
ازهمینرو شاید مهمترین دستاورد بالقوه سیاست جدید نه خود دومیلیارد دلار بلکه پیامی باشد که بهبازار مخابره میکند. اگر فعالان اقتصادی اطمینان پیدا کنند که بانک مرکزی از یک چارچوب مشخص برای مدیریت بازار ارز پیروی میکند و تصمیمهای آن بر پایه قواعد اقتصادی و نه واکنشهای مقطعی اتخاذ میشود بخشی از نااطمینانی موجود در اقتصاد کاهش خواهد یافت. درنهایت تجربه همه کشورها نشان میدهد که در بازار ارز، اعتماد و پیشبینیپذیری گاه ارزشی بیش از حجم مداخله ارزی دارند زیرا انتظارات، همان اندازه که میتوانند بهجهش نرخ ارز دامن بزنند قادرند زمینه ثبات آن را نیز فراهم کنند.
مداخله ارزی؛ مرز باریک میان ثبات و رانت
اگر سیاست ارزی ایران در یک دهه گذشته یک درس بزرگ برای سیاستگذاران داشته باشد آن درس این است که هیچ مداخله ارزی صرفا بهدلیل حجم منابع موفق یا ناموفق نمیشود بلکه کیفیت طراحی، شفافیت اجرا و پایداری آن است که نتیجه نهایی را رقم میزند. درست بههمین دلیل است که هربار سخن از افزایش تخصیص ارز بهمیان میآید همزمان دوروایت متفاوت نیز شکل میگیرد: گروهی آن را نشانه حمایت از تولید و آرامسازی بازار میدانند و گروهی دیگر نسبتبه بازتولید رانت، فساد و اتلاف منابع هشدار میدهند.
این نگرانیها بیدلیل نیست. تجربه ارز ۴۲۰۰تومانی همچنان یکی از پرهزینهترین تجربههای سیاستگذاری اقتصادی کشور بهشمار میرود. درآندوره دههامیلیارد دلار ارز ترجیحی با هدف حمایت از مصرفکننده و مهار قیمت کالاهای اساسی تخصیص یافت اما در عمل فاصله چشمگیر میان نرخ ترجیحی و نرخ بازار آزاد انگیزههای قدرتمندی برای سوءاستفاده ایجاد کرد. بخشی از کالاها هرگز با قیمت موردانتظار بهدست مصرفکننده نرسید، برخی واردات با بیشاظهاری انجام شد، بخشی از منابع بهسمت فعالیتهای غیرمولد حرکت کرد و درنهایت نه تورم مهار شد و نه فشار معیشتی خانوارها کاهش یافت. همین تجربه باعث شد در سالهای بعد حتی بسیاری از مدافعان اولیه این سیاست نیز بر ضرورت اصلاح نظام تخصیص ارز تاکید کنند.
با این حال نباید همه اشکالات گذشته را بهاصل مداخله ارزی نسبت داد. تقریبا همه بانکهای مرکزی جهان در مقاطع بحرانی از ابزار مداخله در بازار ارز استفاده میکنند. تفاوت در این است که این مداخلات معمولا هدفمند، موقتی، شفاف و همراه با سیاستهای مکمل پولی و مالی انجام میشود. در اقتصادهایی که بازار ارز با شوکهای ناگهانی مواجه میشود بانک مرکزی نقش بازارساز را ایفا کرده تا از شکلگیری رفتارهای هیجانی و بیثباتی گسترده جلوگیری کند. بنابراین اصل مداخله نهتنها پدیدهای غیرمتعارف نیست بلکه در بسیاری از کشورها بخشی از وظایف عادی بانک مرکزی محسوب میشود.
آنچه تجربه ایران را متفاوت کرده چندنرخیبودن ارز و فاصله طولانی میان نرخهای رسمی و غیررسمی بوده است. هرچه این فاصله بیشتر شده، انگیزه کسب سود از اختلاف نرخها نیز افزایش یافته و بخش مهمی از انرژی فعالان اقتصادی بهجای تولید صرف دسترسی بهمنابع ارزی ارزان شده است. بههمین دلیل بسیاری از اقتصاددانان معتقدند موفقیت بازار ارز تجاری و سیاست جدید بانک مرکزی بیش از هر چیز بهکاهش تدریجی همین شکاف وابسته است. اگر نرخهای رسمی بتوانند بهواقعیتهای اقتصادی نزدیکتر شوند و فرآیند تخصیص ارز نیز کاملا شفاف باشد احتمال شکلگیری رانت بهمراتب کمتر خواهد شد.
ازسویدیگر نباید فراموش کرد که اقتصاد ایران امروز با اقتصاد سال۱۳۹۷ تفاوتهای مهمی دارد. تجربه چندسال اخیر باعث شده بانک مرکزی ابزارهای بیشتری برای رصد جریان ارز، نظارت بر رفع تعهد ارزی صادرکنندگان، کنترل ثبت سفارشها و مدیریت معاملات در اختیار داشته باشد. ایجاد مرکز مبادله، راهاندازی بازار ارز تجاری و اتصال بیشتر سامانههای اطلاعاتی همگی باهدف کاهش انحراف منابع و افزایش شفافیت طراحی شدند. هرچند این ابزارها بهتنهایی تضمینکننده موفقیت نیستند اما نسبتبه یک دهه قبل ظرفیت نظارتی سیاستگذار را بهشکل محسوسی افزایش دادند.
درنهایت تصمیم اخیر بانک مرکزی را باید در همین چارچوب ارزیابی کرد. اگر دومیلیارد دلار جدید بهصورت هدفمند، شفاف و در خدمت افزایش ظرفیت تولید هزینه شود میتواند بهکاهش فشار هزینهای بر صنایع و کنترل بخشی از تورم کمک کند اما اگر این سیاست از اصول شفافیت، نظارت و انضباط فاصله بگیرد همان خطراتی که اقتصاد ایران در سالهای گذشته تجربه کرده دوباره خود را نشان خواهد داد. بهبیان دیگر مرز میان یک مداخله موفق و یک تجربه پرهزینه نه در میزان دلار تخصیصیافته بلکه در کیفیت حکمرانی ارزی نهفته است.
شرط موفقیت بازارساز
تصمیم تازه بانک مرکزی را میتوان آغاز مرحلهای جدید در سیاست ارزی کشور دانست؛ مرحلهای که در آن سیاستگذار تلاش میکند بهجای تثبیت مصنوعی نرخ ارز یا توزیع گسترده ارز ترجیحی از مسیر مدیریت هدفمند منابع، حمایت از تولید و ساماندهی بازار رسمی ثبات بیشتری در اقتصاد ایجاد کند. با این حال تجربه سالهای گذشته نشان میدهد که هیچ سیاست ارزی حتی اگر از نظر فنی درست طراحی شده باشد بدون فراهم بودن پیشنیازهای اقتصاد کلان بهموفقیت نخواهد رسید.
نخستینشرط پایداری منابع ارزی است. سیاست تامین ارز تنها زمانی میتواند بهیک برنامه بلندمدت تبدیل شود که پشتوانه آن درآمدهای ارزی مستمر، افزایش صادرات و دسترسی باثبات بهمنابع بینالمللی باشد. اتکا بهذخایر ارزی برای مدیریت روزمره بازار هرچند ممکن است در کوتاهمدت آرامش ایجاد کند اما در بلندمدت ظرفیت مداخله بانک مرکزی را کاهش خواهد داد.
ازاینرو موفقیت بازار ارز تجاری و سیاست جدید بانک مرکزی تاحد زیادی بهتوان اقتصاد در افزایش درآمدهای صادراتی و تقویت منابع ارزی وابسته است. دومینشرط شفافیت و پیشبینیپذیری است. فعالان اقتصادی بیشاز هرچیز بهثبات قواعد بازی نیاز دارند. تولیدکننده، واردکننده و صادرکننده زمانی میتوانند برای سرمایهگذاری و تجارت برنامهریزی کنند که بدانند سیاست ارزی کشور براساس اصول مشخص و قابل اتکا اداره میشود. تغییرات ناگهانی مقررات، بخشنامههای متعدد و تصمیمهای مقطعی حتی اگر با نیت کنترل بازار اتخاذ شوند خود بهعاملی برای افزایش نااطمینانی و شکلگیری انتظارات تورمی تبدیل خواهند شد.
سومینشرط هماهنگی سیاست ارزی با سیاست پولی و مالی است. تجربه اقتصاد ایران بارها نشان داده که بازار ارز را نمیتوان بهصورت جداگانه مدیریت کرد. اگر رشد نقدینگی، کسری بودجه، ناترازی نظام بانکی و انتظارات تورمی کنترل نشود فشار بر بازار ارز نیز ادامه خواهد یافت. بنابراین سیاست ارزی تنها زمانی اثر پایدار خواهد داشت که درکنار انضباط مالی دولت، کنترل رشد پایه پولی، مدیریت نقدینگی و تقویت بخش واقعی اقتصاد اجرا شود.
