فرمول عدالت یا معمای بیثباتی
محسن راجی اسدآبادی، پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی و مدرس دانشگاه
در روزهای اخیر پیشنهاد سازمان تامین اجتماعی برای تغییر مبنای محاسبه مستمری از میانگین ریالی دو سال آخر به میانگین ضرایب بیمهپردازی تمامی سنوات، بحثهای گستردهای را دامن زده است. این پیشنهاد که با هدف مهار فرار بیمهای و برقراری عدالت بیمهای مطرح شده، در نگاه فنی واجد منطق قابل دفاعی بوده اما پرسش اساسی این است که آیا تغییر یک فرمول ریاضی، بدون توجه به محیط کلان اقتصادی و قواعد بازی حاکم، میتواند به تحقق عدالت مندرج در بندهای ۳ و ۴ سیاستهای کلی تامین اجتماعی بینجامد؟ برای درک دقیق قواعدبازی، مرور سیر تقنینی این قاعده راهگشاست. در قانون اولیه تامین اجتماعی مصوب۱۳۵۴، مبنای محاسبه مستمری، میانگین دستمزد دو سال آخر خدمت تعیین شد.
این قاعده در زمان خود با توجه به نرخهای تورم و رشد دستمزدهای اسمی معقول، رابطه میان حق بیمه پرداختی و مستمری دریافتی را بهنحو قابل قبولی برقرار میکرد اما با جهشهای تورمی دهههای ۷۰ و ۸۰، قانونگذاران در برنامههای سوم، چهارم و پنجم توسعه تلاش کردند این نقیصه را ترمیم کنند. در بند«ب» ماده۳۹ قانون برنامه سوم توسعه و بند«ح» ماده۹۶ قانون برنامه چهارم توسعه، راهحل، جریمه کارفرمایانی بود که در دو سال آخر دستمزدها را بهطور نامتعارف افزایش میدادند. در ماده۳۱ قانون برنامه پنجم توسعه اما قاعده تغییر کرد و مقرر شد در صورت رشد ناسازگار دستمزد، مستمری بر مبنای میانگین پنجسال آخر محاسبه شود. نکته تاملبرانگیز آنکه در ماده۸۲ قانون برنامه ششم توسعه و نیز در جریان تصویب برنامه هفتم توسعه و پیگیری ذینفعان، مجالس وقت دوباره به همان قاعده دوسال آخر بازگشتند. این رفت و برگشتهای مکرر قانونی خود نشانهای از یک بحران ساختاری است، هرگاه ثبات اقتصادی، نظارت کارآمد و شفافیت آماری غایب باشد، قانون در بعد اجرا با مقاومت و واکنش ذینفعان اعم از کارفرمایان، کارمندان، کارگران، مستمریبگیران و… روبهرو خواهد شد.برای بازتاب عمق مساله باید به ارقام کلان صندوق تامین اجتماعی مراجعه کرد. براساس گزارشهای رسمی، این صندوق در سال۱۴۰۳ با کسری نقدینگی حدود ۳۲۰هزارمیلیاردتومانی روبهرو بوده و بدهی انباشته دولت بهواسطه تصویب قوانین حمایتی نهادهای قانونگذار، به این سازمان از مرز ۵۰۰هزارمیلیارد تومان فراتر رفته است. نسبت پشتیبانی که روزگاری با ۱۲بیمهپرداز به ازای هر مستمریبگیر برقرار بود، اکنون به حدود ۵/۴ به یک سقوط کرده و با تداوم روند سالمندی جمعیت، این نسبت در افق۱۴۲۰ به زیر سه خواهد رسید. از سوی دیگر تورم متوسط ۴۰درصدی در پنج سال اخیر و رشد دستمزدهای اسمی که همواره از تورم جا مانده، باعث شده است ارزش حقیقی مستمریها پیوسته فرسایش یافته و شکاف میان حق بیمههای پرداختی در گذشته و قدرت خرید مستمریهای امروز بهشدت افزایش یابد.در چنین بستری تحلیل رفتار کنشگران اقتصادی و ذینفعان نیازمند توجه به ساختار انگیزشی حاکم است و تجربه نشان میدهد که افراد در برابر قواعد بازی واکنش متقابل خواهند داشت. در اقتصادی که طی دهههای متمادی با تورم مزمن و بالا همراه بوده، انتظارات تورمی به بخشی از محاسبات روزمره تبدیل شده است. وقتی یک کارگر یا کارمند در سنین جوانی مشاهده میکند که ارزش حقیقی حق بیمهای که امروز میپردازد تا ۲۰ یا ۳۰سال بعد تقریبا هیچ خواهد شد، این انتخاب برایش دشوار است که بخش بزرگی از دستمزد خود را بهطور کامل نزد صندوق بیمهای به امانت بگذارد که نرخ بازدهی ضمنی آن فاصله معناداری با تورم دارد. از همین رو است که در طول سالهای اشتغال، انگیزه برای اظهار دستمزد کمتر از واقع وجود دارد و در مقابل، در آستانه بازنشستگی تلاش میشود با افزایش مبنای دو سال آخر این شکاف جبران شود. این رفتار را نباید صرفا به سوءنیت افراد تقلیل داد بلکه باید آن را در چارچوب پاسخهای انطباقی به یک محیط اقتصادی بیثبات درنظر گرفت.
مطالعه تطبیقی نظامهای بازنشستگی نشان میدهد که بسیاری از کشورها همین مسیر را طی کرده و به راهحلهایی رسیدهاند که ترکیبی از اصلاحات پارامتریک و تقویت نهادی است. در آلمان، نظام بازنشستگی مبتنی بر «نظام امتیازی» است که در آن، نسبت دستمزد هر فرد به میانگین دستمزد کل بیمهشدگان در همان سال، امتیاز سالانه او را تشکیل میدهد و در پایان دوران اشتغال، مجموع امتیازات مبنای محاسبه مستمری قرار میگیرد. این روش که شباهت مفهومی زیادی با «میانگین ضرایب» پیشنهادی سازمان تامین اجتماعی دارد، از طریق حفظ رابطه با میانگین دستمزد جامعه، اثر تورم بر مستمریها را تعدیل میکند. اما آنچه موفقیت الگوی آلمانی را تضمین کرده، صرفا فرمول ریاضی نیست بلکه ثبات نسبی اقتصاد کلان و اعتماد نهادی به نظام بیمهای است. واقعیتهای جنگ تحمیلی علیه کشورمان نیز معادله را پیچیدهتر کرده است. افزون بر تلفات انسانی، اقتصاد کشور را با تخریب واحدهای تولیدی، افزایش هزینههای لجستیک و مهاجرت اجباری نیروی کار مواجه کرد که پیامد آن افزایش مقرریبگیران بیمه بیکاری و کاهش وصول حق بیمه بوده و فشار مضاعفی بر صندوقهای بازنشستگی وارد آورده است. اعمال اصلاحی ساختاری در چنین شرایطی میتواند به شوکی مضاعف بدل شود.
یکی از گروههای نیازمند توجه ویژه، کارمندان دولت هستند. این گروه به دلیل حقوق ثابت و رشد ناچیز احکام کارگزینی در برابر تورم، حق بیمه اندکی پرداختهاند. تغییر مبنای محاسبه به میانگین تمامی سنوات میتواند آنان را در آستانه فقر مطلق یا نسبی قرار دهد، از همین رو، هرگونه اصلاح باید با پیشبینی حداقل مستمری تضمینشده برای چنین گروههایی همراه باشد. راهکاری که میتواند بخش عمدهای از مشکلات صندوقها و بیمهشدگان را در این مقطع زمانی مرتفع کند، تغییر مبنای کسر حق بیمه از «حکم کارگزینی» به «کل دریافتی ناخالص» است. در حال حاضر، فوقالعادهها و پرداختهای نقدی و غیرنقدی که بخش بزرگی از دریافتی واقعی را تشکیل میدهند، مشمول حق بیمه نیستند، این شکاف خود عامل اصلی انگیزه برای دور زدن قانون و فرار بیمهای است. اگر حق بیمه از کل دریافتی کسر شود، منابع صندوقها افزایش چشمگیر مییابد، شکاف میان حقوق دوران اشتغال و مستمری کاهش مییابد و فردی که زندگی خود را براساس کل دریافتی تنظیم کرده، در بازنشستگی با مستمری بسیار پایینتر روبهرو نخواهد شد.
در انتها باید بیان داشت، تجربه بینالمللی نیز گسترش پایه حق بیمه را از موثرترین ابزارها برای بهبود تراز مالی صندوقها میداند و راهحل پایدار آن است که پیش از هرگونه تغییر در فرمولهای محاسباتی، شکاف میان دستمزد و تورم کاهش یابد. این مهم جز با رونق اقتصادی، ثبات قیمتها و ایجاد محیط پیشبینیپذیر میسر نخواهد بود و تنها در چنین بستری است که میتوان با بهرهگیری از تجارب جهانی، به سراغ اصلاحات فنی رفت.
