گذار نظام برنامهریزی بهتعادل کوتاهمدت و فرسایش ظرفیت توسعه
محسن راجی اسدآبادی، مدرسدانشگاه و پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
تجربه تاریخی کشور نشان میدهد که نظام برنامهریزی توسعه(حتی زمانی که توانسته دستاوردهای اقتصادی و نهادی قابلتوجهی خلق کند) درصورت غفلت از بازتعریف نقشها، حرفهایسازی بدنه کارشناسی و تثبیت قواعد بازی بهتدریج از مدار اثرگذاری خارج میشود و جایگاه خود را بهنهادی محدود، بودجهمحور و گاه توزیعی تنزل میدهد. سازمان برنامه که زمانی با اقتدار فرابخشی، سرمایه انسانی متخصص و دسترسی موثر بهمنابع و ابزارهای سیاستی نقش مغز هماهنگکننده توسعه را ایفا میکرد بهمرور درمعرض فشارهای همزمان اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و نهادی قرار گرفت. حاصل اینفشارهای انباشته نه صرفا تضعیف مقطعی بلکه شکلگیری یک«تعادل کوتاهمدت» در حکمرانی اقتصادی است که در آن بازیگران(حتی با آگاهی از هزینههای بلندمدت) بهانتخابهای کوتاهنگرانه سوق داده میشوند.
در بعد اقتصادی چندسازوکار بهصورت همافزا عمل کردند: نخست دسترسی دولت بهمنابع نسبتا آسان بهویژه درآمدهای نفتی و انواع رانتهای طبیعی و مالی قید بودجه را نرم کرده و انگیزه پیگیری اصلاحات ساختاری دشوار و زمانبر را کاهش داده است. در چنین شرایطی سیاستهای توزیعی که بازده سیاسی سریعتری دارند نسبتبه سرمایهگذاریهای مولد و بلندمدت ترجیح یافتند. زنجیره «درآمد آسان→قید بودجه نرم→اولویت توزیع منابع» بهموتور اصلی لغزش از دولت توسعهگرا بهدولت توزیعگرا تبدیل شده است. اینجابهجایی زمانی تشدید میشود که بازده سرمایهگذاری در بخشهای مولد تحت تاثیر نااطمینانیهای کلان، تحریمها، بیثباتی سیاستی و نوسانات شدید قیمتی کاهش یابد زیرا در اینوضعیت سرمایه خصوصی بهطور طبیعی بهسمت فعالیتهای غیرمولد و کوتاهدوره حرکت کرده و دولت نیز برای جبران فشارهای اجتماعی ابزارهای توزیعی را جایگزین سیاستهای توسعهای میکند.
عامل اقتصادی مهم دیگر بیثباتی مزمن کلان است. تورمهای بالا و پایدار، نوسانات نرخ ارز و چرخههای رکودی مکرر افق تصمیمگیری را در سطح دولت، بنگاه و خانوار کوتاه میکنند. هنگامی که افق پیشبینیپذیری محدود میشود ارزش فعلی پروژههای بلندمدت کاهش یافته و ترجیح بهسمت سیاستها و طرحهای با بازده فوری سوق پیدا میکند. در اینوضعیت حتی اگر اسناد برنامهای بلندمدت تدوین شوند درعمل تخصیص منابع و اولویتهای اجرایی بهسمت مدیریت بحرانهای روزمره منحرف میشود. بهبیان دیگر منطق «برنامهریزی→سرمایهگذاری مولد→رشد پایدار→رفاه ماندگار» جای خود را بهچرخه «درآمد آسان→سیاست توزیعی→افت سرمایهگذاری مولد→افول ظرفیت توسعه» میدهد.
ابعاد سیاسی اینگذار نیز تعیینکننده است. کوتاهشدن افق سیاستگذاران، افزایش وزن مطالبات فوری و تغییر ترکیب ائتلافهای ذینفع جذابیت سیاسی پروژههای بلندمدت توسعهای را کاهش داده است. گروههایی که منافع کوتاهمدت و توزیعی دارند در فرآیند تصمیمسازی وزن بیشتری یافتند درحالیکه تکنوکراتها، تولیدکنندگان و بازیگران توسعهمحور با کاهش نفوذ مواجه شدند. درکنار اینتحول پراکندگی اختیار میان نهادهای متعدد و شکلگیری «تله پراکندگی نهادی» ظرفیت دولت برای اعمال اصلاحات هماهنگ را محدود کرده است. هنگامی که مسوولیت، اختیار و پاسخگویی در ساختار حکمرانی همراستا نباشند حتی سیاستگذاران متمایل بهاصلاح نیز در عمل بهسمت تصمیمهای کمهزینه و کوتاهمدت رانده میشوند.
در سطح اجتماعی تحول انتظارات عمومی و فرسایش سرمایه اجتماعی بهاین روند شتاب داده است. گسترش شهرنشینی، افزایش حساسیت بهنابرابریهای ملموس، نقش پررنگ رسانهها و تجربههای انباشته بیاعتمادی موجب شده افق انتظار بخش قابلتوجهی از جامعه کوتاهتر شود. در چنین فضایی سیاستهای توسعهای که ذاتا زمانبر هستند با تردید اجتماعی مواجه میشوند و دولت برای حفظ مشروعیت ناچار بهپاسخهای فوری و جبرانی میشود. اینواکنش کوتاهمدت هرچند ممکن است درمقاطع کوتاه تنش اجتماعی را کاهش دهد اما بهتدریج منابع مالی و ظرفیت نهادی لازم برای سرمایهگذاریهای زیرساختی و بهرهوریمحور را تحلیل میبرد.
در بعد نهادی و اجرایی سازمان برنامه بهعنوان کانون هماهنگی توسعه بهتدریج بخشی از اقتدار تاریخی خود را از دست داده است. کاهش قدرت هماهنگی فرابخشی، گسست میان برنامه، بودجه و ارزیابی، فرسایش سرمایه انسانی متخصص و محدودشدن دسترسی دولت بهابزارهای اعمال سیاست موجب شده ایننهاد از «مغز راهبردی توسعه» بهنهادی عمدتا تخصیصدهنده منابع تقلیل یابد.
در چارچوب نظریه بازی میتوان گفت که کنشگران اصلی نظام حکمرانی در تعادلی قرار گرفتند که در آن انحراف یکجانبه بهسمت سیاستهای بلندمدت برای هیچ بازیگری بهصرفه نیست حتی اگر همه از زیان جمعی کوتاهمدتگرایی آگاه باشند. اینهمان نقطهای است که کوتاهنگری از سطح رفتار بهسطح نهاد ارتقا مییابد.
قانون اساسی بهویژه اصل۱۲۶ بر ضرورت یکپارچگی مسوولیت برنامهریزی، بودجه و اداره امور اجرایی در سطح رییسجمهور تاکید دارد تا امکان هدایت منسجم سیاستهای توسعهای فراهم شود. هرگونه پراکندگی پایدار در اختیار بودجه و نظارت اینهمترازی حیاتی را مختل میکند و هزینه هماهنگی سیاستی را افزایش میدهد. در چنین وضعیتی دولت بهتدریج از نقش راهبر توسعه فاصله گرفته و بهمدیریتکننده جریانهای مالی و پاسخدهنده بهفشارهای مقطعی تبدیل میشود. تداوم اینروند تعادل کوتاهمدت را تثبیت کرده و حلقههای تقویتی افول نهادی را فعال میکند؛ حلقههایی که ازطریق کاهش کیفیت تصمیمسازی، افت بهرهوری سرمایهگذاری عمومی و خروج سرمایه انسانی متخصص خود را بازتولید میکنند.
پیامد نهایی اینگذار فرسایش تدریجی ظرفیت توسعه کشور است. استهلاک سرمایه فیزیکی بهدلیل تعویق پروژههای زیربنایی، تضعیف سرمایه انسانی در اثر کاهش جذابیت بوروکراسی حرفهای، افت سرمایه اجتماعی ناشی از بیثباتی سیاستی و کاهش سرمایه نهادی بهسبب گسستهای مکرر در قواعد بازی همگی بهکاهش توان رشد بلندمدت منجر میشوند. دراینشرایط حتی افزایش مقطعی منابع مالی نیز الزاما بهبهبود پایدار عملکرد اقتصادی منتهی نمیشود زیرا موتور نهادی تبدیل منابع بهرشد تضعیف شده است.
خروج از اینتعادل کوتاهمدت مستلزم مداخلهای همزمان در چند جبهه است: نخست بازسازی اقتدار فرابخشی نهاد برنامهریزی و همراستاسازی مسوولیت و اختیار در سطح دولت بهگونهای که امکان اعمال سیاستهای توسعهای فراهم شود. دوم حرفهایسازی مجدد بدنه کارشناسی از طریق نظام شایستهسالاری شفاف، مسیر ارتقای مبتنی بر عملکرد و ایجاد انگیزههای ماندگاری برای نیروهای متخصص. سوم افزایش پیشبینیپذیری اقتصاد کلان و تثبیت قواعد بازی برای فعالان اقتصادی زیرا بدون افق باثبات هیچ برنامه بلندمدتی عملیاتی نخواهد شد. چهارم فعالسازی نظام پایش و ارزیابی سیاستها و پیوند واقعی آن با فرآیند بودجهریزی تا حلقههای تعدیلی یادگیری نهادی دوباره تقویت شوند و پنجم مدیریت انتظارات اجتماعی ازطریق گفتوگوی صادقانه سیاستی و ارتقای شفافیت بهنحوی که جامعه نیز در افق بلندمدت توسعه ذینفع شود.
در جمعبندی مساله امروز نظام برنامهریزی صرفا ضعف ابزار یا کمبود منابع نبوده بلکه گرفتارشدن در تعادلی نهادی است که رفتار کوتاهمدت را بازتولید میکند. تازمانیکه اینتعادل برهم نخورد و همزمان اصلاحات نهادی، اقتصادی و سیاسی پیش نرود خطر تداوم دولت توزیعگرا و فرسایش ظرفیت توسعه پابرجا خواهد بود. بازگشت بهمسیر توسعه نیازمند بازآرایی قواعد بازی بهنفع تصمیمهای بلندمدت و احیای نقش راهبردی نهاد برنامهریزی در قلب نظام حکمرانی اقتصادی است.
