آخرین پیچ توسعه نفت
هستی عبادی- در سهدهه گذشته، از دولت سازندگی به اینسو، دولتها با تعاریف و الگوهای متنوع بارها تلاش کردهاند مسیر توسعه نفت را بازطراحی کنند؛ از خصوصیسازی و کوچکسازی دولت گرفته تا سپردن کار به بازیگران جدید. خروجی ششبرنامه توسعه در محور قرار دادن بخشخصوصی در اقتصاد ایران اغلب معکوس بوده؛ نه بخشخصوصی واقعی بزرگتر شده و نه کارایی افزایش یافته است، در عوض نهادهای شبهدولتی فربهتر شدند؛ نهادهایی که نه پاسخگوی دولت هستند و نه الزاما شفاف در برابر حاکمیت. حالا در فصلهفتم از برنامهریزیهای متمرکز در ایران، صنعت نفت بهدنبال تعریف یک ریل تازه است؛ ریلی که برمبنای ماده(۱۵) قانون برنامه هفتم اجرا خواهد شد.
آنطورکه محسن پاکنژاد، وزیر نفت از بند«ب» ماده(۱۵) قانون برنامه هفتم توسعه روایت میکند این ماده قانونی قرار است بازتعریف مدل توسعه در صنعت نفت و گاز باشد؛ تلاشی که در ظاهر قصد دارد میان دو مطالبه متعارض یعنی افزایش سرعت توسعه میادین بهویژه میادین مشترک و حفظ مالکیت و حاکمیت دولت بر منابع هیدروکربوری تعادل ایجاد کند.
این رویکرد در امتداد تجربهای قرار میگیرد که طی سه دهه گذشته بارها آزموده شده است. پس از پایان جنگ و آغاز دوران سازندگی، دولتهای مختلف با هدف توسعه صنعت نفت و جبران عقبماندگیها، برنامهها و الگوهای متنوعی را طراحی کردند. خصوصیسازی، مشارکت بخش غیردولتی، قراردادهای جدید و اصلاح ساختارها، همگی با این هدف مطرح شدند که سهم بخشخصوصی واقعی در اقتصاد انرژی افزایش یابد. در عمل اما این سیاستها نهتنها به شکلگیری یک بخشخصوصی قدرتمند منجر نشد بلکه به رشد نهادهای شبهدولتی انجامید؛ نهادهایی که نه بهطور کامل پاسخگوی دولت هستند و نه سازوکار شفافی برای پاسخگویی به حاکمیت دارند.
براساس اهداف این ماده، اولویتدهی به میادین مشترک و نگاه ویژه به بخش گاز قرار است بخشی از این تغییر رویکرد باشد. در شرایطی که ایران طی سالهای گذشته در رقابت برداشت از میادین مشترک از برخی همسایگان عقب مانده، ماده(۱۵) توسعه این میادین را در اولویت قرار داده و در حوزه گاز، حتی انعطاف بیشتری برای مشارکت غیردولتیها در نظر گرفته است. تکلیف قانونی دولت برای واگذاری حداقل ۲درصد از ظرفیت توسعه و تولید تا پایان سال سوم برنامه و افزایش آن به ۵درصد تا پایان برنامه، نشانهای از این رویکرد مرحلهای و محتاطانه است.
با این حال اجرای این ماده بیش از آنکه به متن قانون وابسته باشد، به نحوه اجرا و موازنه قدرت درون صنعت نفت گره خورده است. وزیر نفت در اظهارات اخیر خود بر ضرورت تدوین نقشه راه و طراحی دقیق قراردادها تاکید کرده؛ تاکیدی که بیارتباط با تجربههای پرهزینه گذشته نیست، تجربههایی که نشان داد واگذاری بدون ارزیابی دقیق میتواند به اتلاف منابع، توقف پروژهها و مناقشات حقوقی منجر شود. در چنین شرایطی آیا اینبار صنعت نفت از چرخه «واگذاری بدون توسعه» عبور میکند، یا تاریخ سهدهه گذشته بار دیگر تکرار خواهد شد؟
واگذاری در نفت، بدون واگذاری حاکمیت
حسن مرادی، استاد حقوق انرژی و کارشناس حوزه انرژی در گفتوگو با «جهانصنعت» میگوید: ماده(۱۵) قانون برنامه هفتم توسعه در صورت اجرای صحیح میتواند منشأ تحولات اساسی در بهرهبرداری از میادین نفت و گاز کشور باشد، اگر این بند بهدرستی اجرا شود. اجرای دقیق و متعهدانه میتواند تحولی جدی در این حوزه ایجاد کند. مرادی براین باور است که قانونگذار با جمیع جهات این نقشه راه را در برنامه پنجساله هفتم توسعه پیشبینی کرده است؛ چه آنکه اول اولویت بهرهبرداری را میادین مشترک تعریف کرده است و از سویی تمرکز بر استحصال منابع گازی دارد.
وی میگوید: میادین مشترک یعنی میادینی که ما با کشورهایی مانند عراق، همسایگان جنوبی و سایر کشورها مشترک هستیم و واقعا لازم است دولت اهتمام جدیتری در استحصال آنها به خرج دهد. پارامتر دوم این است که قانونگذار اولویت ویژهای برای استحصال منابع گازی در نظر گرفته است. همانطورکه مستحضرید، منابع گازی بهدلیل سیالیت و سهولت یا امکان تبدیل به فرآوردههای دیگر، از وضعیت مطلوبتری نسبتبه نفت و سایر سیالات برخوردارند. مرادی اضافه میکند: بر این اساس طبق بند«ب» تا پایان سال سوم برنامه، حداقل ۲درصد از فعالیتها با تشخیص وزارت نفت به بخشخصوصی واگذار میشود. در مواردی که این نصاب در محصولی مانند گاز مصداق پیدا کند، این سهم میتواند تا دو برابر نیز محاسبه شود؛ به این معنا که تا پایان برنامه، سهم واگذاری میتواند به ۵درصد فعالیتها به بخشخصوصی یا شرکتهای صاحب صلاحیت برسد. در حوزه منابع گازی، این نصاب حتی میتواند تا ۱۰درصد نیز افزایش یابد. با این حال تاکید قانونگذار و وزیر محترم نفت بر این است که این واگذاریها باید براساس معیارهای دقیق و مشخصی صورت گیرد که وزارت نفت و بهویژه شرکت ملی نفت ایران بر آنها اشراف کامل دارند. این کارشناس انرژی براین نکته تاکید میکند که در گذشته کجرویها در صنعت نفت ایجاد شد که به گفته او ناشی از بدهبستانها و اعمال نفوذ برخی افراد یا شرکتهای ذینفوذ بوده است. این موضوع تبعاتی برای صنعت نفت داشته و به اعتقاد مرادی باعث شد تا منابع کشور هدر برود و پرداختهای نجومی انجام شود درحالیکه پیشرفت متناسبی در کار حاصل نشد. درنهایت نیز امکان محاکمه یا بازخواست همه افراد وجود ندارد. این نماینده پیشین مجلس در کمیسیون انرژی براین باور است که اگر شرکتی توان انجام کار را نداشته باشد، بازخواست بعدی یا مطالبه خسارت عملا فایدهای نخواهد داشت. بنابراین معیار اساسی این است که وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران از طریق سازوکارهای مختلف، ازجمله صدور پروانه بهرهبرداری ورود کرده و مجوزها را صرفا به شرکتهای واجد صلاحیت اعطا کنند.
خسارتها جبران میشوند؟
مرادی در پاسخ به سوالی درباره نقش بخشخصوصی و شرکتهای غیردولتی در اجرای بند«ب» ماده(۱۵) اظهار کرد: براساس قانون اساسی و حتی اصل۴۴، واگذاری فعالیتهای حاکمیتی یا حوزه حاکمیت مجاز نیست. با این حال استثنائاتی وجود دارد، از جمله در قراردادهای نفت و گاز که تصریح میشود با حفظ حاکمیت دولت و بدون واگذاری مالکیت یا حاکمیت، شرکتها صرفا حقالامتیاز یا حق بهرهبرداری از یک منبع یا مخزن را دریافت میکنند. در این حالت بهرهبردار مالک مخزن نمیشود و پس از استحصال کنار میرود و مخزن همچنان در مالکیت دولت باقی میماند.
وی در ادامه با اشاره به نحوه واگذاریها توضیح داد: طبق برنامه، تا پایان سال سوم حداقل ۲درصد و تا پایان برنامه ۵درصد از فعالیتها واگذار میشود و این شرکتها میتوانند در فعالیتهای اکتشافی، تولیدی و استخراجی مشارکت داشته باشند. همانطورکه پیشتر اشاره شد، این نصاب در حوزه گاز دو برابر میشود و میتواند تا ۱۰درصد و حتی بیش از آن نیز افزایش یابد. دلیل این موضوع نیز سهولت دسترسی، قابلیت تبدیل و مزایای فرآوردههای گازی است که قانونگذار اختیار بیشتری را در این بخش در نظر گرفته و سهم بالاتری به آن اختصاص داده است.
این استاد حقوق انرژی درباره تاکید وزیر نفت بر اجرای دقیق و موبهموی قانون برنامه گفت: علت این تاکید تجربههای تلخ گذشته و خسارتها و تخلفات متعددی است که در این بخش رخ داده است. در سالهای گذشته اعمال نفوذ برخی اشخاص یا شرکتهای ذینفوذ موجب شد پروژهها بدون ارزیابی دقیق توانمندیها به شرکتهای واسطهای واگذار شود و این شرکتها نیز از عهده انجام کار برنیایند. به همین دلیل قانونگذار و وزیر محترم نفت مسوولیت گزینش، ارزیابی و راستیآزمایی را برعهده شرکت ملی نفت ایران گذاشتهاند تا در صورت بروز هرگونه تخلف، مسوولیت پاسخگویی مشخص باشد.
او ابراز امیدواری میکند که پایبندی به قانون، حمایت از اجرای دقیق آن و رعایت ضوابط قانونی، موجب بهبود شرایط اقتصادی کشور شود و انشاءالله مشکلاتی نظیر چالشهای اخیر در حوزه واگذاری ارز، بازنگشتن ارزهای صادراتی یا ورود آنها به چرخههای معیوب داخلی در سایر بخشها تکرار نشود.
