حمایت دولتی؛ موتور توسعه یا دام ناکارآمدی

جهان‌صنعت – در طول ۱۵سال گذشته شاهد هستیم که دولت‌ها در اقتصادهای پیشرفته و نوظهور به‌ طور فزاینده‌ای انواع جدیدی از حمایت‌ها را برای شرکت‌ها و صنایع هدف‌گذاری ‌شده اعمال کرده‌اند که در ادبیات اقتصادی به آنها سیاست صنعتی گفته می‌شود؛ سیاستی که به منظور رسیدن به اهداف مختلفی ازجمله تقویت رشد بهره‌وری، حفاظت از مشاغل صنعتی، افزایش خوداتکایی و تاب‌آوری زنجیره‌های تامین و توسعه صنایع نوپا برای متنوع‌سازی اقتصاد به کار می‌رود. به عنوان مثال در بخش انرژی برخی کشورها نظیر عربستان و امارات، از سیاست صنعتی برای کاهش وابستگی به واردات نفت و گاز استفاده کرده‌اند.

اینگونه سیاست‌ها می‌توانند صنایع داخلی را فعال کرده و ساختار یک اقتصاد را دگرگون سازند اما دستاوردها تضمین ‌شده نیست و ممکن است هزینه‌هایی مانند افزایش بودجه دولت و کارایی اقتصادی به همراه داشته باشد. در همین رابطه پژوهش‌های صندوق بین‌المللی پول که بر اساس مدل‌های اقتصادی، مطالعات موردی و تحلیل‌های تجربی انجام شده، نشان می‌دهد که سیاست‌های صنعتی مستلزم مولفه‌هایی است که کشورها باید آنها را به دقت در نظر بگیرند زیرا در غیر این صورت نه تنها موفق نخواهند بود بلکه منجر به افزایش هزینه‌ نیز خواهد شد؟

الزامات سیاست صنعتی

در همین رابطه سوال مهم این است که کشورها چگونه می‌توانند سیاست صنعتی را به گونه‌ای طراحی کنند که اثرگذاری آن به حداکثر برسد و در عین‌ حال هزینه‌های آن محدود شود؟ اولین موضوع در این میان تاثیر بر بخش‌های هدف‌گذاری شده است. در واقع عامل نخست این است که کارایی سیاست صنعتی به ویژگی‌های خاص هر صنعت بستگی دارد؛ ویژگی‌هایی که از پیش تعیین‌ آنها دشوار است. شبیه‌سازی‌های صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد سیاست صنعتی می‌تواند در شرایطی که بهره‌وری همراه با افزایش تولید رشد می‌کند، به تقویت بخش‌های داخلی کمک کند. این امر می‌تواند بازتاب یادگیری ضمن کار یا بهبود کارایی ناشی از مقیاس باشد.

بنابراین کشورها می‌توانند ترکیبی از یارانه‌ها و حمایت‌های تجاری را برای تقویت تولید داخلی در صنایع راهبردی به کار گیرند. در اصل، حمایت اولیه از طریق سیاست صنعتی می‌تواند منجر به دستاوردهای پویا و بهبودهای پایدار بهره‌وری در صنایعی شود که با تجربه کارآمدتر می‌شوند. یعنی از آنجا که هزینه‌های تولید با افزایش حجم کاهش می‌یابد، صنایع هدف می‌توانند با یادگیری عملی، رقابت‌پذیری جهانی پیدا کنند.

با این حال این سیاست‌ها با مبادله‌های چشمگیری همراه‌ بوده و مصرف‌کنندگان ممکن است برای مدت طولانی با قیمت‌های بالاتر مواجه شوند و دولت‌ها نیز متحمل هزینه‌های سنگین بودجه‌ای شوند. علاوه بر این، موفقیت تضمین ‌شده نیست زیرا به ویژگی‌های خاص هر صنعت بستگی دارد که معمولا پیش‌بینی آن دشوار است. برای مثال اگر شرکت‌ها از نظر فناوری بسیار عقب باشند، کند یاد بگیرند یا دسترسی آسان به بازارهای بزرگ نداشته باشند، رسیدن به سطح رقابت جهانی شاید دست‌یافتنی نباشد.

به ‌صورت تجربی، تحلیل کارشناسان از سیاست‌های صنعتی اخیر نشان می‌دهد که این سیاست‌ها معمولا با بهبود نتایج اقتصادی در صنایع هدف همراه هستند، به‌‌ویژه در کشورهایی که نهادهای قوی دارند اما این دستاوردها کوچک‌ هستند. به عنوان نمونه، پرداخت یارانه مستقیم به یک صنعت معمولا حدود ۵/۰درصد بهبود در ارزش افزوده و ۳/۰‌درصد افزایش در بهره‌وری کل عوامل را پس از سه سال به همراه دارد؛ این نتایج بازتاب افزایش سرمایه‌گذاری و اشتغال‌ هستند با این حال این بهبودها در مقایسه با رشد متوسط سالانه ۵/۶‌درصدی ارزش افزوده و حدود ۴درصدی بهره‌وری کل عوامل، چندان چشمگیر نیستند.

علاوه بر این، تحلیل‌های پیشین صندوق بین‌المللی پول تاکید می‌کند که اصلاحات ساختاری برای بهبود فضای کلی کسب‌وکار و افزایش دسترسی همه شرکت‌ها به اعتبار می‌تواند دستاوردهای بزرگ‌تری ایجاد کند.

اثرات کلان

از سوی دیگر اگرچه سیاست صنعتی می‌تواند به برخی صنایع کمک کند اما تبدیل این موفقیت‌ها به منافع گسترده‌تر اقتصادی کار آسانی نیست. در واقع مدل کمی چندبخشی و چندکشوری نشان می‌دهد که اشتغال، بهره‌وری و تولید در صنایع هدف‌گذاری ‌شده افزایش می‌یابد اما چون منابع از سایر بخش‌ها دور می‌شود، آن بخش‌ها کوچک‌تر شده و بهره‌وری‌شان کاهش می‌یابد؛ موضوعی که می‌تواند اثر منفی بر بهره‌وری کل اقتصاد داشته باشد. بنابراین حتی اگر حمایت‌های هدفمند بخش‌های اولویت‌دار را تقویت کند و استقلال و تاب‌آوری را افزایش دهد، مطالعات نشان می‌دهد که ممکن است تخصیص منابع را مختل کرده و عملکرد کلی اقتصاد را تضعیف کند.

تنظیم سیاست

در همین راستا یافته‌های صندوق بین‌المللی پول بر اهمیت طراحی و اجرای دقیق سیاست صنعتی تاکید دارد. دولت‌ها باید خطر هزینه‌کردهای بیهوده را در نظر بگیرند، به‌ ویژه زمانی که بدهی بالا و فضای مالی محدود است. آنها همچنین باید هزینه فرصت سیاست صنعتی را در برابر اصلاحات سراسری اقتصادی بسنجند؛ اصلاحاتی که بدون نیاز به انتخاب دقیق بخش‌های هدف یا تحمیل هزینه‌های بزرگ مالی می‌توانند عملکرد اقتصادی را بهبود بخشند. همچنین لازم است دولت‌ها مبادله‌ها را به‌ صراحت شناسایی و مدیریت کنند. علاوه بر این، سیاست صنعتی در مقیاس بزرگ می‌تواند اثرات فرامرزی ایجاد کرده و واکنش متقابل شرکای تجاری را برانگیزد.

علاوه بر این، کشورهایی که به سراغ سیاست صنعتی می‌روند باید سازوکارهایی برای ارزیابی منظم و تنظیم مجدد آن ایجاد کنند و این کار را در چارچوب نهادی و اقتصاد کلانِ قدرتمند انجام دهند. در واقع سیاستگذاران باید با تقویت رقابت داخلی و بین‌المللی، انضباط بازار را تشویق کنند. چنین رویکردی احتمال آن را افزایش می‌دهد که سیاست صنعتی به وعده‌های خود عمل کند، بدون آنکه پایداری مالی یا کارایی اقتصادی را به خطر بیندازد.

چه باید کرد؟

در همین رابطه است که می‌توان گفت، آسیب‌شناسی سیاست‌های صنعتی در دهه‌های اخیر نشان می‌دهد که هرچند این سیاست‌ها می‌توانند موتور محرکی برای توسعه بخش‌های راهبردی و افزایش تاب‌آوری اقتصادی باشند اما بدون طراحی دقیق، سازوکارهای نظارتی قوی و درک درست از محدودیت‌های نهادی، می‌توانند به اتلاف منابع، ناکارایی گسترده و کاهش بهره‌وری کل اقتصاد منجر شوند. مهم‌ترین چالش، اتکای بیش از حد به مداخلات مستقیم دولت بدون توجه به ظرفیت واقعی صنایع، توان یادگیری، دسترسی به بازارهای جهانی و کیفیت محیط کسب‌وکار است. در واقع تجربه کشورها نشان می‌دهد که حمایت‌های شتاب‌زده و غیرهدفمند، نه‌تنها صنایع را رقابت‌پذیر نمی‌کند بلکه موجب وابستگی بلندمدت به یارانه‌ها و ایجاد فشارهای سنگین مالی بر بودجه دولت می‌شود. بنابراین شناخت دقیق ویژگی‌های صنعت و مزیت‌های نسبی پویا باید نقطه آغاز هر سیاست صنعتی باشد زیرا بسیاری از شکست‌ها ناشی از پیش‌فرض‌های خوش‌بینانه نسبت به توان جذب فناوری، سرعت یادگیری بنگاه‌ها و امکان رقابت در بازارهای بین‌المللی است. علاوه بر این، تخصیص منابع به صنایع منتخب معمولا به قیمت تضعیف بخش‌های دیگر تمام می‌شود و اگر بهره‌وری بخش‌های تضعیف شده کاهش یابد، دستاوردهای صنایع هدف نیز در سطح اقتصادی، خنثی یا حتی منفی می‌شود.

در نتیجه راهبرد موثر مستلزم آن است که سیاست صنعتی به‌تنهایی ابزار اصلی توسعه تلقی نشود بلکه بخشی از یک بسته جامع اصلاحات ساختاری باشد. اولویت باید با بهبود محیط نهادی، ارتقای رقابت، کاهش موانع ورود و تقویت دسترسی همه بنگاه‌ها به تامین مالی باشد؛ اقداماتی که اثرات گسترده‌تر و پایدارتری از مداخلات پرهزینه و محدودِ بخش‌محور دارند. از سوی دیگر هرگونه سیاست حمایتی باید زمان‌بندی مشخص، شاخص‌های ارزیابی عملکرد و امکان توقف در صورت ناکارآمدی داشته باشد.

بنابراین به گفته تحلیلگران، سیاست صنعتی تنها زمانی می‌تواند به ابزاری راهبردی و کارآمد تبدیل شود که برمبنای شواهد، انضباط مالی، رقابت‌پذیری و نقدپذیری مداوم طراحی شود زیرا در غیر این صورت، خود به مانعی برای رشد تبدیل خواهد شد.