هزارتوی کوچکسازی دولت
جهانصنعت – دولت در آستانه تدوین بودجه۱۴۰۵ بار دیگر از هدف کاهش هزینهها سخن میگوید؛ هدفی که در ادبیات اقتصادی کشور سابقه طولانی دارد اما کمتر توانسته است از شعار به عمل برسد. اینبار وعده چابکسازی در شرایطی مطرح شده که الزامات برنامه هفتم توسعه نیز دولت را مکلف به کوچکشدن کرده و از آن انتظار دارد ضمن کاهش هزینههای جاری، بخشی از ساختار اداری خود را نیز سبکتر کند. با این حال تجربه سالهای اخیر نشان میدهد مسیر کوچکسازی در ایران فقط یک مسیر مدیریتی نیست بلکه مسیری دشوار، همراه با مقاومتهای نهادی و گرههای تاریخی در ساختار دولت است.
در همین فضای مبهم، دو عضو کمیسیون برنامهوبودجه مجلس؛ محسن زنگنه و مهرداد لاهوتی در گفتوگو با «جهانصنعت» از دو زاویه متفاوت به مساله نگاه میکنند. زنگنه از دستگاهها و سازمانهای موازی سخن میگوید؛ نهادهایی که طی سالها بر ساختار دولت سوار شدهاند و بدون آنکه نقش متمایزی ایفا کنند، سهم بزرگی از هزینههای جاری را به خود اختصاص دادهاند. به اعتقاد او حذف این سازمانها نهتنها از حجم هزینهها میکاهد بلکه از تکرار وظایف، موازیکاری و پیچیدگی اداری نیز جلوگیری میکند. بخش قابلتوجهی از افزایش هزینههای دولت، نه ناشی از افزایش نیاز یا توسعه خدمترسانی بلکه محصول رشد بیقاعده همین ساختارهای غیرضروری است.
در نقطه دیگر لاهوتی بر تکالیف برنامه هفتم تاکید میکند؛ تکلیفی که دولت را ملزم میکند طی پنجسال ۱۵درصد کوچکتر شود. او معتقد است دولت باید در بودجه۱۴۰۵ اثر حداقل ۶درصد کوچکسازی را نشان دهد و کاهش هزینههای جاری را از دستگاههایی آغاز کند که بار مالی سنگینی دارند اما او همزمان هشدار میدهد که هزینههای عمرانی نباید قربانی بحران بودجه شوند چراکه این بخش موتور تولید، اشتغال و رونق زنجیرههای صنعتی است و کاهش آن میتواند کشور را با رکود عمیقتری مواجه کند.
مجموع این اظهارات یک پیام روشن دارد: اصلاح هزینههای دولت تنها زمانی ممکن است که کوچکسازی از سطح شعار و جابهجایی عددی بودجه عبور کند و به اصلاح ساختار واقعی برسد. تا زمانی که سازمانهای زائد باقی بمانند و تصدیگری دولت کاهش نیابد، وعده کوچکسازی به نتیجه نمیرسد و بودجه۱۴۰۵ نیز مانند بسیاری از سالهای گذشته با هزینههای فربه و منابع محدود مواجه خواهد شد.
بودجه ۱۴۰۵ و سازمانهای بیخاصیت
در روزهای اخیر دولت اعلام کرده که در لایحه بودجه سال۱۴۰۵ برنامه جدی برای کاهش هزینهها دارد؛ ادعایی که همزمان با افزایش برخی ساختارهای جدید اداری از جمله استقرار «دستیاران مدیران جوان» در وزارتخانهها و دستگاهها مطرح شده است. وزارت اقتصاد نیز در اظهارنظری جداگانه، از لزوم کوچکسازی دولت سخن گفته اما افکار عمومی با این پرسش روبهرو است که چگونه میتوان همزمان از کاهش هزینهها گفت و در عین حال ساختارهای اداری جدید ایجاد کرد؟ گزارشهای میدانی نیز نشان میدهد در برخی مجموعهها به کارکنان باسابقه اعلام شده که برای استخدام نیروهای تازه باید روند بازنشستگیشان تسریع شود. این تقابل ظاهری میان شعار «چابکسازی دولت» و افزودن بر لایههای مدیریتی، پرسشی اساسی را پیشروی سیاستگذاران قرار داده است.
محسن زنگنه در پاسخ به پرسش «جهانصنعت» اظهار کرد: من از موضوعی که درباره دستیاران مدیران جوان مطرح میکنید اطلاعی ندارم اما اگر قرار باشد چنین نیروهایی به کار گرفته شوند، باید از میان بدنه همان دستگاه انتخاب شوند. یکی از مشکلات اصلی اداری ما همین است که افراد سالها در یک مجموعه زحمت میکشند و پلهپله بالا میآیند اما ناگهان فردی از بیرون منصوب میشود و انگیزه آن نیروهای باتجربه را از بین میبرد. بنابراین اصل موضوع انتخاب از داخل دستگاه ضروری است، هرچند درباره مصداق اخیر اطلاعاتی ندارم.
درباره کاهش هزینهها اما اگر دولت واقعا اراده داشته باشد، نهادها و سازمانهایی وجود دارند که ادامه فعالیتشان ضرورتی ندارد و بخش زیادی از هزینههای اضافی را به بودجه تحمیل میکنند. برای مثال سازمان نوسازی مدارس کار ویژهای انجام نمیدهد جز اینکه پیمانکار بگیرد و پولی را که دولت و خیرین تامین کردهاند، توزیع کند. این در حالی است که ادارات کل آموزشوپرورش و معاونتهای عمرانی همان مجموعه نیز توان انجام این وظایف را دارند. یا سازمان مجری در وزارت راهوشهرسازی که پروژههایی نظیر ساخت بیمارستانها را به پیمانکار میدهد و خود هزینههای بالاسری قابلتوجهی دارد درحالیکه معاونتهای عمرانی و بخشهای زیرساختی وزارتخانه توانایی انجام همان امور را دارند. همین وضعیت در بخشهایی مانند سازمان زیرساخت آزادراهها، بزرگراهها، خطوط ریلی و حتی راهآهن نیز قابلمشاهده است.
این دستگاهها بهمرور شکل گرفتهاند اما امروز هیچ ضرورت جدی برای تداوم آنها دیده نمیشود و بودجههای سنگینی مصرف میکنند. همچنین پژوهشگاهها و پژوهشکدههای متعدد دستگاهها که خروجی مشخص و موثری ندارند، بخش دیگری از هزینههای غیرضرور هستند. وقتی کشور این تعداد دانشگاه دارد، ایجاد پژوهشگاههای موازی در هر وزارتخانه واقعا توجیهی ندارد. اگر دولت بخواهد این ساختارهای زائد را حذف کند، بخش قابلتوجهی از هزینهها کاهش پیدا خواهد کرد. درباره گمانهزنیها پیرامون کسری بودجه۱۴۰۵ نیز باید گفت تا زمانیکه درآمدها و منابع مشخص نشده، صحبت از کسری بودجه دقیق نیست. هنوز نه منابع معلوم است و نه مصارف بنابراین بهتر است در این مرحله به پیشبینیهای مایوسکننده نپردازیم.
کوچکسازی دولت، شرط بودجهریزی۱۴۰۵
یکی از محورهای مهم در بررسی لایحه بودجه۱۴۰۵، بحث «کاهش هزینههای دولت» است؛ موضوعیکه بهصورت مستقیم با ساختار اداری، اندازه دولت و کیفیت هزینهکرد منابع مرتبط است. تجربه سالهای اخیر نشان داده که بزرگبودن دولت نهتنها بار مالی سنگینی بر بودجه تحمیل میکند بلکه بهرهوری دستگاهها را نیز کاهش میدهد. از سوی دیگر براساس الزامات برنامه هفتم توسعه، دولت موظف است هر سال بخشی از اندازه خود را کوچک و این تغییر باید در لایحه بودجه نمود پیدا کند. در چنین شرایطی پرسش اصلی این است که اولویت کاهش هزینهها کجاست؟ آیا باید از نیروی انسانی آغاز شود یا بخشهای دیگری وجود دارند که هزینههای جاری را بهشدت افزایش دادهاند؟ و مهمتر اینکه آیا مسیر کوچکسازی دولت در سال۱۴۰۵ با سرعت و جدیت لازم پیش خواهد رفت؟ این محور مبنای گفتوگوی ما با عضو کمیسیون برنامهوبودجه مجلس بود.
مهرداد لاهوتی نیز در پاسخ به پرسش «جهانصنعت» اظهار کرد: در برنامه هفتم توسعه تکلیف مشخصی برای کوچکسازی دولت پیشبینی شده است و دولت باید در پایان دوره ۱۵درصد کوچکتر شود. اگر این روند را سالانه در نظر بگیریم، باید حدود ۳درصد کاهش اندازه دولت در هر سال اتفاق بیفتد. بر این اساس، دولت در بودجه۱۴۰۵ باید آثار حداقل ۶درصد کوچکتر شدن خود را نشان دهد.
از سوی دیگر در قانون آمده است که دستگاههای اجرایی باید یک تا ۵درصد از ساختار فیزیکی خود را نیز کاهش دهند. این موضوع از منظر اجرایی اهمیت دارد زیرا کاهش فضاها و واحدهای زائد میتواند بخشی از هزینههای جاری دستگاهها را بهشکل عملی کاهش دهد. در بحث هزینهها باید میان هزینههای جاری و عمرانی تفکیک قائل شد. ما معتقد هستیم که کاهش هزینههای جاری ضروری است زیرا بسیاری از دستگاهها مبالغی دریافت میکنند که لزوما توجیه ندارد اما در بخش عمرانی نباید سختگیری شود چراکه طولانیشدن عمر پروژههای عمرانی -که اکنون بهطور متوسط ۱۰ تا ۱۵سال رسیده- به زیان کشور است. باید تلاش کنیم این مدت را کاهش دهیم و برای این کار، سرمایهگذاری عمرانی باید تقویت شود.
هزینههای عمرانی بهنوعی موتور تولید و اشتغال هستند: از سیمان و میلگرد تا دهها صنعت دیگر از پروژههای عمرانی تغذیه میشوند. بنابراین در شرایط سخت اقتصادی نیز نباید این بخش را تضعیف کرد. در عوض باید آن بخش از تصدیگریهای دولت که قابلواگذاری است به بخشخصوصی منتقل شود تا هزینههای اداره کشور کاهش پیدا کند و بهرهوری افزایش یابد.
دولت بزرگ و هزینههای کوچکنشده
کاهش هزینههای دولت یکی از قدیمیترین مباحث بودجهریزی در ایران است؛ بحثی که تقریبا در همه دولتها و همه برنامههای توسعه تکرار شده اما در عمل کمتر به نقطه مطلوب رسیده است. اظهارات اخیر دو عضو کمیسیون برنامهوبودجه، بخشی از این واقعیت را روشن میکند: اینکه کوچکسازی دولت نهفقط یک ضرورت اقتصادی بلکه یک انتخاب اجتنابناپذیر برای اصلاح ساختار بودجه است. با این حال بررسی دقیقتر گفتههای آنان نشان میدهد مسیر کاهش هزینهها در ایران با مجموعهای از تناقضها و موانع ساختاری مواجه است.
محسن زنگنه به نکتهای کلیدی اشاره میکند: وجود سازمانها، شرکتها و نهادهای موازی که بدون ماموریت مشخص و بدون ضرورت واقعی، بار مالی سنگینی بر بودجه تحمیل میکنند. وجود ساختارهایی مانند سازمان نوسازی مدارس، سازمان مجری وزارت راه، یا مجموعههای زیرساختی متعدد در حوزه حملونقل، نمونههایی هستند که او مصداقا نام میبرد. این دستگاهها وظایفی را انجام میدهند که در ذات خود قابلواگذاری به معاونتهای موجود در وزارتخانههاست. تداوم چنین ساختارهایی نهتنها هزینههای جاری را افزایش میدهد بلکه به پیچیدگی اداری و طولانیشدن پروژهها نیز دامن میزند. نکته مهمتر آن است که این نهادها حتی در دورههای کسری بودجه نیز حذف نمیشوند و این نشان میدهد کوچکسازی دولت بدون اراده واقعی و تصمیم سختگیرانه ممکن نیست.
در سوی دیگر مهرداد لاهوتی بر تکلیف برنامه هفتم برای کوچکشدن دولت تاکید میکند. مطابق این برنامه، دولت باید طی پنجسال ۱۵درصد کوچک شود اما تحقق چنین هدفی فقط روی کاغذ ممکن است، مگر آنکه کاهش سالانه اندازه دولت در بودجهها بهطور واقعی ثبت شود. لاهوتی بر کاهش هزینههای جاری و حفظ یا تقویت هزینههای عمرانی تاکید دارد زیرا سرمایهگذاری عمرانی موتور اشتغال، تولید و فعالشدن زنجیرههای صنعتی است اما این نکته نیز بهجاست که کاهش هزینههای جاری عمدتا مستلزم اصلاح ساختار اداری و کاهش تصدیگری است نه صرفا کاستن از نیروی انسانی یا محدود کردن پرداختها.
در مجموع اظهارات این دو عضو کمیسیون بودجه تصویری روشنتر از مشکل ارائه میدهد: دولت ایران نه از کمبود منابع بلکه از «بیشساختاری» و «تعدد نهادهای موازی» رنج میبرد. تا زمانی که حذف ساختارهای زائد، واگذاری وظایف و چابکسازی اداری بهصورت واقعی پیگیری نشود، کاهش هزینهها صرفا یک شعار بودجهای باقی میماند و نه یک اصلاح ساختاری.
