رانت زیر نور خورشید

حسین سلاح ورزی، رییس سازمان ملی کارآفرینی ایران

سیاست توسعه نیروگاه‌های خورشیدی در ایران در ظاهر یکی از هوشمندانه‌ترین تصمیم‌های دولت در سال‌های اخیر بود؛ گامی برای کاهش مصرف سوخت‌های فسیلی، نزدیک شدن به تعهدات زیست‌محیطی و جذب سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی. در عمل اما آنچه شکل گرفت نه یک بازار رقابتی بلکه یک رانت تمام‌عیار بود. مجوز احداث نیروگاه خورشیدی به جای اینکه نشانه‌ای از کار و تولید باشد، تبدیل شد به امتیازی کمیاب که دست‌به‌دست می‌چرخد و قیمت پیدا می‌کند؛ درست همان چیزی که قرار بود با توسعه انرژی‌های پاک از آن فاصله بگیریم.

اشتباه از همان نقطه شروع بود. دولت به‌جای اینکه مسیر رقابت و شفافیت را باز کند، ظرفیت محدودی را به شکل اداری و سلیقه‌ای بین افراد و شرکت‌ها تقسیم کرد. نتیجه‌اش روشن بود: مجوز شد ابزار رانت. در حالی که در کشورهایی مثل هند یا امارات هیچ‌کس «مجوز مجانی» نمی‌گیرد. هر ظرفیت تولید در قالب حراج شفاف عرضه می‌شود و سرمایه‌گذارها برای گرفتن آن رقابت می‌کنند. هرکس که بتواند برق را با قیمت پایین‌تر و کیفیت بالاتر تولید کند، برنده است. اگر چنین سازوکاری در ایران از ابتدا طراحی می‌شد، بازار مجوزفروشی هیچ‌وقت شکل نمی‌گرفت.

عامل دوم، پنهانکاری و نبود شفافیت بود. وقتی اطلاعات مربوط به ظرفیت پست‌ها، موقعیت زمین‌های مناسب و زمان ثبت‌نام در دست عده‌ای خاص بوده، طبیعی است که مجوزها در میان همان حلقه‌ها توزیع شوند. دولت می‌توانست با یک سامانه برخط و عمومی، ظرفیت باقیمانده هر منطقه، فهرست دارندگان مجوز و میزان پیشرفت پروژه‌ها را اعلام کند. اگر این داده‌ها در دسترس همه بود، مجالی برای رانت اطلاعاتی باقی نمی‌ماند.

اشکال دیگر صدور مجوزهای بی‌پشتوانه بود. بسیاری از مجوزها به کسانی داده شد که نه زمین داشتند، نه سرمایه، نه حتی تیم اجرایی. تنها هدفشان گرفتن مجوز و فروش آن بود. دولت می‌توانست نظامی مرحله‌ای تعریف کند: پیش‌مجوز کوتاه‌مدت برای بررسی زمین و شبکه، مجوز مشروط بعد از ارائه قرارداد مالی و مجوز نهایی پس از سپرده‌گذاری ضمانتنامه بانکی. در این ساختار دلال حذف می‌شود چون بدون پشتوانه مالی نمی‌تواند پیش برود.

از سوی دیگر قراردادهای خرید تضمینی برق (PPA) خودشان تبدیل به رانت شدند. وقتی نرخ خرید بالا و دوره پرداخت ۲۰ساله است، طبیعی است که عده‌ای فقط دنبال گرفتن آن قرارداد باشند، نه ساخت نیروگاه. دولت باید قرارداد استاندارد، قابل اعتماد و بدون قابلیت خریدوفروش تنظیم می‌کرد یعنی فقط کسی بتواند از این امتیاز استفاده کند که واقعا پروژه را ساخته و وارد مدار کرده است، نه کسی که با چند امضا و رابطه، آن را به دیگری می‌فروشد.

بخش زمین هم یکی از کانون‌های اصلی رانت بود. زمین‌های دولتی در مناطق آفتابی، بدون رقابت و با قیمت‌های ناچیز واگذار شد. در حالی که راه درست برگزاری مناقصه یا اعلام عمومی فراخوان برای سایت‌های پیشنهادی بود تا زمین هم مثل ظرفیت تولید، در یک رقابت واقعی به سرمایه‌گذار برسد. این کار هم شفافیت ایجاد می‌کرد، هم از احتکار زمین جلوگیری.

شاید ریشه عمیق‌تر ماجرا در نقش دولت باشد. دولت نباید خودش «توزیع‌کننده امتیاز» باشد. نقش درست دولت در این حوزه، تنظیم‌گر و ناظر است؛ کسی که قواعد بازی را تعیین می‌کند و بر اجرای عادلانه‌اش نظارت دارد، نه کسی که خودش امتیاز می‌دهد و خودش هم داور است.

وقتی سازمان صادرکننده مجوز در سود پروژه‌ها ذی‌نفع باشد، تعارض منافع اجتناب‌ناپذیر است.

راهکار دیگر شفاف‌سازی مالکیت و افشای ذی‌نفع واقعی است. بسیاری از مجوزها به شرکت‌های پوششی یا اشخاص وابسته به تصمیم‌گیران داده شد. اگر دولت از ابتدا همه را ملزم به اعلام مالک واقعی (UBO) می‌کرد و مانع می‌شد کارمندان دستگاه‌های صادرکننده تا دو سال بعد از خروج از خدمت وارد همان حوزه شوند، نیمی از این رانت‌ها اساسا شکل نمی‌گرفت.

در نهایت مسیر درست این بود که دولت از مدل «تخصیص امتیاز» به مدل «بازار رقابتی انرژی تجدیدپذیر» مهاجرت کند؛ بازاری که در آن قیمت برق، نحوه اتصال و سهم ظرفیت، همه براساس رقابت و شفافیت تعیین می‌شود. چنین ساختاری هم هزینه دولت را کم می‌کند، هم اعتماد سرمایه‌گذار را بالا می‌برد و هم انرژی خورشیدی را از سایه فساد بیرون می‌آورد.

در واقع اگر دولت همان چهار اصل ساده را رعایت می‌کرد -رقابت، شفافیت، تعهد مالی و افشای مالکیت- مجوز نیروگاه خورشیدی می‌توانست به نماد سلامت اقتصادی کشور تبدیل شود نه به یکی از پررونق‌ترین بازارهای رانت. هنوز هم برای اصلاح دیر نیست اما شرطش این است که دولت شجاعت بازطراحی ساختار و افشای فرآیندها را داشته باشد، بدون آن، هر سیاست خوبی حتی سیاست انرژی پاک، دیر یا زود در دست چند نفر خاص اسیر می‌شود.