آرزوی پیشرفت
جهان‌صنعت – بیش از شش‌دهه از آغاز رسمی برنامه‌ریزی توسعه در ایران می‌گذرد؛ مسیری که با تصویب نخستین برنامه عمرانی کشور در سال۱۳۲۷ آغاز شد و تا به امروز در قالب ۱۰برنامه میان‌مدت و چندین سند بلندمدت ادامه یافته است. هدف اولیه از این برنامه‌ها، سامان دادن به روند رشد اقتصادی، استفاده کارآمد از منابع طبیعی و انسانی و کاهش وابستگی ساختاری به نفت بود. با این حال با وجود گستردگی و تداوم این تلاش‌ها، ایران هنوز در زمره کشورهای در حال توسعه قرار دارد و فاصله تاریخی آن با اقتصادهای پیشرفته کاهش نیافته است.
در دهه‌های نخست، برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب عمدتا با نگاه فنی و مهندسی به توسعه طراحی می‌شدند؛ الگوهایی مبتنی‌بر رشد سرمایه‌گذاری، گسترش زیرساخت و جذب سرمایه خارجی. پس از انقلاب گرچه مفهوم توسعه با رویکرد عدالت‌محور و خودکفایی بازتعریف شد اما برنامه‌های پنج‌ساله بعدی، به‌ویژه از دهه۷۰ به بعد، در عمل همان مسیر برنامه‌محوری پیشین را با زبان تازه‌ای ادامه دادند. برنامه‌های اول تا ششم توسعه دربرگیرنده مجموعه‌ای از اهداف کمی و کیفی در حوزه‌های رشد اقتصادی، اشتغال، تورم، سرمایه‌گذاری، صادرات و فقرزدایی بودند اما همواره فاصله معناداری میان اهداف مصوب و نتایج تحقق‌یافته وجود داشته است.
در کنار این برنامه‌ها، تصویب اسناد بالادستی همچون «سند چشم‌انداز۱۴۰۴» و «الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت» کوشید تا جهت‌گیری کلان توسعه را تثبیت کند اما در عمل به انباشت لایه‌های موازی سیاستگذاری انجامید؛ به‌گونه‌ای که اکنون ساختار برنامه‌ریزی در ایران با تکثر مراکز تصمیم‌گیری و تعارض در اهداف مواجه است. از این منظر مساله اصلی نه فقدان برنامه بلکه تورم برنامه‌هاست؛ برنامه‌هایی که بدون پیوند موثر با بودجه‌های سالانه، اجرا و ارزیابی دقیق نمی‌شوند.
اهمیت این تاریخ طولانی برنامه‌ریزی از آن رو است که نشان می‌دهد توسعه در ایران همواره دغدغه‌ای رسمی و اعلام‌شده بوده است؛ دغدغه‌ای که به لحاظ نظری و اداری نهادینه شده اما از منظر عملی، گرفتار چرخش‌های پی‌درپی میان آرمان‌گرایی و روزمرگی است. اکنون و پس از گذشت بیش از ۶۰سال، پرسش بنیادین همچنان پابرجاست؛ چرا با وجود انباشت این همه تجربه، منابع و سند، مسیر توسعه در ایران همچنان ناتمام است؟
پیش از انقلاب؛ از عمران تا توسعه ناتمام
در میانه قرن چهاردهم خورشیدی، هنگامی که موج نوسازی در ایران همزمان با تجربه جهانی «توسعه از بالا» آغاز شد، دولت پهلوی کوشید با الگوگیری از برنامه‌ریزی متمرکز، مسیر رشد اقتصادی را از دل طرح‌های عمرانی بگشاید. نخستین جرقه‌های این رویکرد در سال۱۳۱۶ با طرح «نقشه اقتصادی کشور» زده شد اما نخستین برنامه رسمی توسعه در سال۱۳۲۷ و در قالب «برنامه عمرانی اول» به تصویب رسید. از آن زمان تا انقلاب۱۳۵۷، پنج برنامه عمرانی میان‌مدت در ایران تدوین شد که هریک چهره‌ای از نوع نگاه حاکمیت به مفهوم توسعه را بازتاب می‌داد.
در برنامه نخست، تمرکز بر عمران، راه‌سازی و زیرساخت‌های اساسی بود؛ درواقع توسعه با «ساختن» معنا می‌شد. در برنامه دوم (۱۳۴۱–۱۳۳۵)، با اجرای اصلاحات ارضی و طرح‌های زیربنایی، نگاه اقتصادی و فیزیکی جای دیدگاه اجتماعی را گرفت. برنامه سوم (۱۳۴۶–۱۳۴۲) نخستین تلاش برای تدوین یک برنامه جامع بود که رشد صنعتی، شهرنشینی و پیوند کشاورزی و صنعت را هدف گرفت اما به‌دلیل رشدگرایی صرف، از عدالت و توزیع متوازن غفلت کرد. در برنامه چهارم (۱۳۵۱–۱۳۴۷) شعار «رشد همراه با عدالت» بر زبان آمد اما ساختار اداری متورم و تمرکزگرایی مانع تحقق آن شد. سرانجام برنامه پنجم(۱۳۵۶–۱۳۵۲) در اوج درآمدهای نفتی بر رشد متوازن، محیط‌زیست و توسعه صنایع سنگین تاکید داشت ولی با وقوع انقلاب عملا نیمه‌تمام ماند. ویژگی مشترک همه این برنامه‌ها، نگاه از بالا به پایین، تمرکز بر بخش دولتی و غلبه طرح‌های فیزیکی بر اهداف انسانی و نهادی بود. هرچند در ظاهر، واژه «توسعه» در متون برنامه‌ها حضور داشت اما در عمل توسعه با مفهوم «عمران» و گسترش زیرساخت یکی انگاشته شد. فقدان نهادهای محلی، نبود نظام ارزیابی و وابستگی مالی به درآمدهای نفتی باعث شد تا برنامه‌ها در سطح پروژه‌های پرهزینه باقی بمانند.
باوجود موفقیت‌هایی در گسترش آموزش، صنعت و خدمات، این دوره بیشتر از آنکه به بنیانگذاری یک الگوی بومی توسعه بینجامد، پایه‌گذار سنتی شد که در آن «برنامه‌ریزی» به معنای تنظیم فهرستی از پروژه‌ها تلقی می‌شد؛ الگویی که سایه آن تا به امروز بر نظام برنامه‌نویسی کشور باقی مانده است.
از بازسازی تا تناقض اجرا
وقتی جنگ تمام شد ایران با انبوهی از ویرانی و کمبود روبه‌رو بود اما آنچه کمتر دیده شد، ویرانی «سازوکار برنامه‌ریزی» بود که باید بازسازی رشد را ممکن می‌کرد. پس از انقلاب دوره برنامه‌ریزی را می‌توان به دو مقطع تقسیم کرد: ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۷، سال‌های انقلاب و جنگ عملا «بی‌برنامگی اضطراری» حاکم بود، سیاست‌ها حول اداره روزمره، ملی‌سازی‌ها، کنترل‌ها و تامین نیازهای فوری می‌چرخید و از ۱۳۶۸ به بعد، دوره بازگشت به برنامه‌نویسی توسعه در قالب برنامه‌های پنج‌ساله بود.
برنامه اول با محور بازسازی سرمایه فیزیکی و انسانی آغاز شد که هدف آن بازگرداندن ظرفیت تولید، تعدیل الگوی مصرف و سامان مالی بود. در میانه مسیر، اصلاحات ساختاری با قرائت نئوکلاسیک وارد شد: آزادسازی نسبی قیمت‌ها و تجارت و تلاش برای انضباط مالی. رشد اقتصادی جهش کرد اما پایدار نماند و به شوک‌های بیرونی -از جمله جهش نفتی پس از بحران کویت- حساس بود. برنامه دوم بر رشد اقتصادی با «دولتِ تثبیت‌گر» و حمایت از تولید داخلی تکیه داشت. همزمان با فشارهای ارزی، خشکسالی و نوسان قیمت نفت، تراز اهداف و نتایج به‌هم خورد: رشد کمتر از هدف، سرمایه‌گذاری خصوصی کمتر از انتظار و بازار کار زیر فشار ماند.
برنامه سوم نقطه‌عطف نهادی بود: رقابتی‌سازی اقتصاد، کاهش تصدی‌گری دولت، خصوصی‌سازی، اصلاح نظام ارزی(حرکت به یکسان‌سازی)، قوانین جدید سرمایه‌گذاری خارجی و مالیاتی، گسترش بازار سرمایه و آغاز خدمات مالی نو. دستاوردها محسوس بود اما تورم ساختاری و پیوندهای ضعیف سیاستی پایداری آن را محدود کرد. برنامه چهارم با زبان «دانایی‌محوری»، پیوند با سند چشم‌انداز و تاکید بر اقتصاد غیرنفتی، آمایش سرزمین، محیط‌زیست و سرمایه اجتماعی نوشته شد. در عمل تغییرات سیاستی و بودجه‌های انبساطی، بسیاری از سازوکارهای برنامه را خنثی کرد؛ خصوصی‌سازی به فروش دارایی‌ها تقلیل یافت و انضباط مالی جای خود را به درآمدهای نفتی داد. در ادامه برنامه پنجم و سپس ششم با عناوینی چون «پیشرفت همراه با عدالت» دنبال شدند اما با تمدیدهای متعدد، تغییرات مکرر و تعارض اهداف، فاصله میان متن و میدان گسترده‌تر شد. در همه این دوره‌ها، یک الگوی مشترک تکرار شد: برنامه‌ها خوب نوشته می‌شوند اما به‌دلیل وابستگی مزمن به نفت، ضعف پیوند برنامه با بودجه سالانه، تکثر مراکز تصمیم‌گیری، نبود نظام ارزیابی مستقل و ناپایداری قواعد بازی بد پیاده می‌شوند. جمع‌بندی این بخش روشن است: ایران پس از جنگ به‌درستی به سراغ برنامه‌نویسی رفت اما تا زمانی که «نظام اجرا و ارزیابی» اصلاح نشود، هر برنامه تازه‌ای به فهرستی از آرزوها شبیه‌تر است تا نقشه راه توسعه.
از آرزوی توسعه تا توهم پیشرفت
تاریخ توسعه اقتصادی در ایران پر از رویاهایی است که هیچ‌گاه به سرانجام نرسیدند. از نخستین برنامه‌های عمرانی دهه۲۰ تا آخرین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه، همیشه متنی نوشته، هدفی ترسیم شد و امیدی در دل جامعه زنده شد اما فاصله میان آنچه بر کاغذ آمد و آنچه در واقعیت رخ داد، چنان عمیق بود که هر بار «برنامه‌ریزی» بیشتر به تجربه‌ای ناکام و تکراری شباهت یافت تا ابزار هدایت اقتصاد. سیاستگذاران ایرانی بارها در آرزوی نظم و آینده‌نگری قلم زده‌اند اما در عمل گرفتار همان چرخه‌ای شده‌اند که از آن می‌گریختند؛ تصمیم‌های کوتاه‌مدت، سیاست‌های متناقض و ناتوانی در تحقق حتی ساده‌ترین اهداف کلان.
در چنین فضایی بود که در بیست‌ودوم مهرماه سال۱۳۹۷ سندی تازه با عنوان «الگوی پایه اسلامی- ایرانی پیشرفت» منتشر شد؛ سندی که از سوی مرکز الگوی اسلامی- ایرانی پیشرفت تهیه و با بیانیه‌ای از مقام معظم رهبری همراه شد. در آن بیانیه، سند به‌عنوان نقشه‌ای جامع برای پنج‌دهه آینده کشور معرفی شد؛ متنی که قرار بود مسیر حرکت ایران را از وضع موجود به وضع مطلوب ترسیم کند و کشور را از «حرکت‌های بی‌هدف و زیگزاگی» برهاند.
در مقدمه بیانیه تاکید شده بود که این الگو «سند بالادستی برای همه برنامه‌ها، چشم‌اندازها و سیاستگذاری‌های کشور» است و تحقق آن «کاری عظیم، دشوار اما ممکن و شیرین» خواهد بود. به بیان دیگر، برای نخستین‌بار در تاریخ برنامه‌ریزی ایران، سندی با ادعای ترسیم افق تمدنی و
نه صرفا اقتصادی منتشر شد. این سند در پنج بخش تنظیم شده است: مبانی، آرمان‌ها، رسالت، افق و تدابیر. بخش مبانی خود شامل شش محور بنیادین است- خداشناختی، جهان‌شناختی، انسان‌شناختی، جامعه‌شناختی، ارزش‌شناختی و دین‌شناختی- و از همان ابتدا نشان می‌دهد که رویکرد نویسندگان آن، بیش از آنکه اقتصادی یا فنی باشد، ماهیتی فلسفی و اعتقادی دارد.
آنچه اما اهمیت دارد نه فقط ماهیت دینی– فرهنگی سند بلکه تاثیری است که بر نظام برنامه‌ریزی کشور گذاشت. با ابلاغ این الگو، مفهوم «توسعه» که سال‌ها در ادبیات اقتصادی ایران جایگاه محوری داشت، عملا کنار رفت و واژه «پیشرفت» جایگزین آن شد. از آن پس برنامه‌های کلان کشور دیگر «برنامه توسعه» نام نگرفتند بلکه با عنوان «برنامه پیشرفت» معرفی شدند؛ تغییری که بیش از آنکه صرفا زبانی باشد، نوعی دگرگونی در نگاه رسمی به آینده را بازتاب می‌داد؛ گویی تصور می‌شد با تغییر واژه‌ها می‌توان به تغییر واقعیت رسید.
بدین‌ترتیب سند الگوی ایرانی، اسلامی پیشرفت نه‌تنها یک متن برنامه‌ریزی بلکه بیانیه‌ای از جهان‌بینی رسمی حاکمیت بود؛ تلاشی برای ساختن الگویی بومی از پیشرفت که قرار بود پاسخ ایرانی و اسلامی به الگوهای توسعه غربی باشد اما پرسش اصلی همچنان پابرجاست: آیا این سند توانست مسیر تازه‌ای در برنامه‌ریزی کشور بگشاید، یا تنها بر زنجیره‌ای دیگر از آرزوهای ناکام افزود؟
فاصله روشن ایران با افق ۱۴۴۴
از زمان ابلاغ و اعلام فراخوان نقد سند الگوی اسلامی، ایرانی پیشرفت در سال۱۳۹۷، نشست‌های بی‌شماری در دانشگاه‌ها، نهادهای سیاستگذار و مراکز پژوهشی برگزار شد. صدها مقاله، گزارش و نقد درباره این سند نوشته شد؛ برخی با زبانی فنی و علمی، بعضی با شور و شوقی آرمان‌گرایانه اما در همان حالی که کرسی‌های نقد و بررسی یکی پس از دیگری تشکیل می‌شد، اقتصاد ایران در مسیری کاملا متفاوت حرکت کرد. فاصله میان ادبیات رسمی این سند و واقعیت اجتماعی و اقتصادی کشور هرسال بیشتر شد.
نگاهی به شاخص ضریب جینی- که نشان‌دهنده نابرابری درآمدی است- خود گویای این واقعیت است: در سال۱۳۹۷، ضریب جینی ۴۰۹۳/۰ بود. این عدد در سال‌های بعد با نوسانی اندک به ۳۸۷۰/۰ در سال۱۴۰۳ رسید. در ظاهر شاید کاهش اندک این شاخص نشانه‌ای از بهبود باشد اما در واقعیت، فقر مطلق و نابرابری واقعی در مصرف، مسکن، آموزش و سلامت افزایش یافته است. تغییرات جزیی در عددی آماری نمی‌تواند چهره واقعی جامعه‌ای را پنهان کند که طبقه متوسطش در حال فرسایش است و بخش بزرگی از جمعیت، زیر بار هزینه‌های زندگی به‌سمت فقر کشیده می‌شوند.
در حالی که سند، در بخش «مبانی انسان‌شناختی»، انسان را موجودی دارای کرامت، آزادی، عدالت‌خواهی و حق زیست معقول معرفی می‌کند، در عمل بسیاری از شهروندان حتی از ابتدایی‌ترین حقوق مادی و انسانی خود محروم مانده‌اند. در این بخش از سند آمده است: حقیقت آدمی مرکب از ابعاد فطری و طبیعی است و بُعد فطری او منشأ کرامت ذاتی، خداپرستی، عدالت‌طلبی و آزادی‌خواهی است.» اما واقعیت اقتصاد ایران پس از ابلاغ همین سند، با گرانی، رکود، بیکاری و سقوط قدرت خرید مردم، معنای دیگری از کرامت و عدالت را به نمایش گذاشت؛ کرامتی از دست‌رفته در برابر واقعیتی سخت و زمینی.
در بخش «افق» سند، تصویری رویایی از ایران۱۴۴۴ ترسیم شده است: جامعه‌ای دیندار، مرفه، امن، شاد، با یکی از ۱۰ اقتصاد بزرگ جهان؛ کشوری که فقر، فساد و تبعیض در آن ریشه‌کن شده و عدالت بین‌نسلی تحقق یافته است اما کافی است به مسیر رشد اقتصادی ایران از سال۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲ نگاهی بیندازیم تا بدانیم فاصله میان این رویا و واقعیت چقدر زیاد است.پس از سال۱۳۹۷، رشد اقتصادی کشور در ابتدا منفی شد:
منفی ۷/۴درصد در ۱۳۹۷ و منفی ۶/۴ درصد در ۱۳۹۸. سپس به لطف نفت و رشد اسمی بخش خدمات، به ۳/۳درصد در ۱۳۹۹ و حدود ۵ تا ۷/۵درصد در سال‌های۱۴۰۰ تا ۱۴۰۲ رسید اما این رشد نه پایدار است، نه فراگیر و نه در رفاه عمومی منعکس شده است.
در حالی که سند از «ایرانِ پیشتاز در علم و فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان» سخن می‌گوید، شاخص‌های واقعی توسعه انسانی و بهره‌وری نیروی کار، روندی نزولی را طی کرده‌اند. فاصله میان برنامه و واقعیت، میان ایده و تجربه، دوباره تکرار شده است؛ همان دور باطلی که همه برنامه‌های توسعه در ایران گرفتار آن بوده‌اند.
با وجود تجربه تاریخی شکست برنامه‌نویسی در ایران، هنوز باور حاکم بر سیاستگذاری این است که می‌توان با ترسیم افق‌های بلند و آرمان‌شهرهای خیالی، مسیر توسعه را هموار کرد. درحالی‌که ملاک کارآمدی یک برنامه نه در بلندی افق‌هایش بلکه در تناسب آن با واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی کشور است. با این‌‌همه در «اصلی‌ترین سند سیاستگذاری کشور» دوباره همان اشتباه تکرار شد: به‌جای ساختن واقعیت، آینده‌ای خیالی ترسیم شد؛ آینده‌ای که هرچه به آن نزدیک‌تر می‌شویم، از ما دورتر می‌شود؛ حال آنکه شاید مهم‌ترین سوالی که در این بین با این مقایسه تاریخی وجود داشته باشد این است که چرا اکثر مسوولان کشور به‌جای آنکه فقط صرفا شعار پیشرفت بدهند به وعده‌هایشان عمل نمی‌کنند؟
