افت بهره‌وری در نبود نظریه دولت
محسن راجی اسدآبادی، پژوهشگر نظام اداری و اقتصاد بخش عمومی
اخیرا رییس‌جمهور موضوع کاهش ساعات کار اداری در نظام اداری کشور را به‌عنوان یک راهکار برای جلوگیری از افزایش ناترازی و بهبود بهره‌وری در مصرف انرژی مطرح کرده است. قطعا این تصمیم تاثیرات مختلفی بر بهره‌وری بخش‌های مختلف اعم از بخش‌دولتی (عمومی)، بخش‌خصوصی و همچنین نحوه ارائه خدمات به جامعه خواهد داشت.
ضرورت دارد قبل از بیان هر مطلبی سخنان دکتر پزشکیان مورد واکاوی و مولفه‌های مدنظر وی جهت تحلیل و بررسی استخراج شود. (رییس‌جمهور در جلسه شورای برنامه‌ریزی و توسعه اردبیل بیان داشت: «مهم‌ترین عامل تورم، دولت است. دولت زیادی بزرگ شده است، درآمد ندارد بنابراین تمام درآمد را صرف بزرگ‌تر شدن خود می‌کند. پول کم می‌آورد، پول چاپ کرده و تورم ایجاد می‌کند. از رهبر معظم انقلاب درخواست کردم که کارمندان ساعت۹ بیایند و ساعت۱۳ بروند چراکه کاری انجام نمی‌دهیم، کار نداریم که انجام دهیم اما آب، برق و گاز مصرف می‌کنیم.») در ادامه به ابعاد مختلف ناکارآمدی‌های موجود در نظام اداری از منظر رییس‌جمهور و کاهش ساعات کاری به‌عنوان یک راهکار برای افزایش بهره‌وری انرژی نکاتی مطرح و پیشنهاداتی ارائه خواهم کرد.
دولت‌ها به‌عنوان یک نهاد کلیدی در شکل‌گیری و تنظیم سیاست‌های کلان، نقش بسیار مهمی در بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی یک کشور دارند. در نظریات جدیدتوسعه، توسعه اجرایی (چابکی در حکمرانی و توانمندی در اجرا) به‌عنوان بعدچهارم توسعه و یکی از ارکان کلیدی و زیربنایی در فرآیند توسعه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی شناخته می‌شود و وجود یک نظام اداری کارآمد و چابک شرط اساسی برای تحقق اهداف توسعه است.
در واقع نظام اجرایی هر کشور به‌عنوان پیشران اصلی در پیشبرد برنامه‌های توسعه‌ای عمل می‌کند و از آنجا که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه به‌مثابه یک «پاشنه آشیل» شناخته می‌شود، درک و بهبود آن از اهمیت بالایی برخوردار است. مهم‌ترین مولفه در ناکارآمدی نظام اداری در کشورهای درحال توسعه نبود نظریه دولت است. معمولا در این کشورها به دلیل ادای هم‌شکلی در آوردن از نظام اداری کشورهای توسعه‌یافته سعی می‌شود جلوه‌ای از نظر ظاهری (شکلی و ساختاری)، شبیه آن کشورها به جامعه خود ارائه کنند که در باطن به دلیل عدم وجود نظریه دولت (برگرفته از نهادهای مختص کشورشان)، در میان‌مدت شاهد مداخله در بسیاری از امور که ضمن بزرگ‌شدن و افزایش هزینه‌های دولت باعث ایجاد بوروکراسی زائد، افت بهره‌وری و نارضایتی عمومی می‌شود. امروزه یکی از مهم‌ترین وجوه تمایز کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه چارچوب‌های نظریه دولت (ویژگی‌ها و خصیصه‌های نظام اجرایی و مدیریتی) است. عدم وجود نظریه‌ای مشخص درباره نقش دولت و ساختار کارکرد آن در بخش‌های کلان منجر به چند چالش اساسی اعم از سردرگمی در سیاستگذاری، تضاد در تصمیمات، ناکارآمدی در ارائه خدمات (چالش در جلب اعتماد عمومی) و افت بهره‌وری (حیف و میل منابع) می‌شود. به عنوان مثال کشور نیوزیلند به عنوان یکی از بهترین مدل‌ها در توسعه نظام اجرایی(اداری)، پس از سال‌ها مواجهه با مشکلات فراوان از جمله بیکاری بالا، تورم بالا، هزینه بالای دولت و رشد اقتصادی پایین، با یک عزم جدی در دولت (قوای مجریه، مقننه و قضاییه) خود اقدام به تحول در نظام مدیریت دولتی با دو رویکرد، اداره دولت توسط بخش‌خصوصی (برون‌سپاری و خرید خدمات از بیرون) و اداره دولت به سبک بخش‌خصوصی (درون‌سپاری و خرید خدمات از درون) کرد. این کشور برای تحقق رویکرد دوم از مشورت پروفسور آلن‌شیک، استاد دانشگاه و ملقب به پدر بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد استفاده کرد تا نظامات اداره دولت به سبک بخش‌خصوصی طراحی کند. وی در سال۲۰۰۸ بیان داشت: سال‌ها تصور می‌کردیم که اگر نظام بودجه‌ریزی دولت را مبتنی بر عملکرد کنیم، نظام مدیریتی دولت نیز مبتنی بر عملکرد خواهد شد، پس از ۵۰سال ناکامی متوجه شدیم اشتباه کردیم، اگر نظام مدیریت بخش‌دولتی نخواهد مبتنی‌بر عملکرد عمل کند، اجازه نخواهد داد که نظام بودجه نیز مبتنی‌بر عملکرد عمل کند.
در نظام اجرایی(اداری) کشورهای فاقد نظریه‌دولت، بودجه مهم‌ترین رکن در مدیریت دولتی برشمرده می‌شود و به منظور جذب بیشتر منابع و نمایش کارکرد، نظام اداری به‌دنبال افزایش تشکیلات و ادای هم‌شکلی درآوردن است در حالی که در کشورهای توسعه‌یافته از منظر اجرایی، بودجه به عنوان یکی از ابزارهای برنامه‌ریزی در اصول مدیریت متبلور است که قابلیت پایش برای عموم مردم در نحوه ارائه خدمات و سنجش بهره‌وری در نظام اداری است، همچنین بررسی تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد دستیابی به نسخه‌ای واحد برای نظریه دولت امکان‌پذیر نیست. در واقع تجربه و قواعدبازی هر کشوری به میزان زیادی منحصربه‌فرد است و نهادهای درگیر در نظام خدمات کشوری نیز بسته به ساختار سیاسی کشورها متفاوت بوده و شکل بهینه‌ای از تشکیلات بخش‌عمومی که قابل تعمیم به دیگر کشورها باشد وجود ندارد.
با توجه به مطالب فوق‌الاشاره و پیرو سخنان رییس‌جمهور مبنی بر تاثیر کاهش ساعت کاری در نظام اداری درمی‌یابیم که نظام اداری کشور به‌عنوان یک «پاشنه آشیل» با چالش‌هایی مانند بوروکراسی زائد، ناکارآمد، تورم‌زا، عدم کارسنجی و طرح‌ریزی شغلی مناسب، نبود نظام شایستگی و ارزشیابی شغلی نوین، فرسودگی شغلی و اُفت بهره‌وری در کلیه مراحل اجرا روبه‌رو است و از آنجایی که نقش و چارچوب حکمرانی و میزان مداخلات و رفتار آن (نظریه دولت) به طور شفاف برای بازیکنان کلیه حوزه‌های مختلف کشور مشخص نبوده، کاهش ساعت کاری نظام اداری بر بخش‌خصوصی اگر به‌درستی برنامه‌ریزی و مدیریت نشود و یک نظریه منسجم برای حمایت از مشاغل خصوصی وجود نداشته باشد، این تغییر می‌تواند لطمه‌ای جدی اعم از کاهش بهره‌وری، افزایش هزینه‌ها و کاهش قدرت رقابتی به بخش‌خصوصی بزند.
نبود نظریه مشخص باعث می‌شود که وظایف و مسوولیت‌های دولت در حوزه‌های اقتصادی کاملا روشن نباشد. این ابهام موجب می‌شود که بخش‌خصوصی نسبت به سیاستگذاری‌های دولت دچار تردید شود و نتواند به‌درستی پیش‌بینی کند که دولت چه برنامه‌هایی برای حمایت یا محدودیت‌های احتمالی در آینده دارد. این ابهام در چارچوب‌های تصمیم‌گیری و سیاستگذاری می‌تواند منجر به تضاد در تصمیمات به اجرا درآمده توسط دولت شده و ممکن است باعث تناقض‌هایی در اجرای سیاست‌های اقتصادی در کاهش ساعات کاری شود و بدین ترتیب آسیب بیشتری به بخش‌خصوصی بزند. در شرایطی که دولت قادر به ارائه یک برنامه روشن و قوی نباشد، بخش‌خصوصی و جامعه نیز به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اقتصادی تمایل کمتری پیدا می‌کنند. عدم وجود نظارت صحیح و شفافیت در نظام اداری منجر به کاهش اعتماد عمومی می‌شود و همچنین می‌تواند به فساد اداری دامن بزند که منجر به افت بهره‌وری و هدررفت در زمان و منابع شود.
تحلیل شاخص‌های هشت‌گانه کیفیت بوروکراسی در ایران نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر نمرات برخی از این شاخص‌ها نه‌تنها ثابت باقی مانده بلکه در برخی موارد نیز کاهش یافته است. این شاخص‌ها ابزاری برای سنجش ادراک عمومی از کیفیت خدماتی هستند که دولت ارائه می‌دهد مانند استقلال خدمات دولتی از فشارهای سیاسی و کیفیت تدوین و اجرای سیاست‌ها. از جمله چالش‌های موجود می‌توان به وجود ساختارهای موازی، وجود واحدها و نهادهای غیرضروری و مدیریت ناکارآمد منابع دولتی اشاره کرد که همگی منجر به افزایش هزینه‌های اداره و نگهداری موسسات دولتی شده‌اند. فرآیندهای اداری طولانی و پرهزینه، عدم تعیین استانداردهای خدمات و قیمت‌گذاری نامناسب و نابسامانی در تعیین نقش و جایگاه بخش‌های دولتی و خصوصی، بر اندازه دولت و کارآمدی آن تاثیرات منفی گذاشته و منجر به نارضایتی عمومی از کیفیت خدمات ارائه‌شده گردیده است.
نظام اداری به‌عنوان یک فرآیند پیچیده و مستمر نیازمند تعامل و همکاری بین اقشار مختلف جامعه و اراده قوی از سوی مقامات و مجریان دولتی است. بی‌هیچ تردیدی نظام اجرایی(نظام اداری) تبلوری از چارچوب نظام سیاسی و مبین نگرش حاکمیت و دولت به نحوه اداره و مدیریت هر کشور است که تاثیر بسزایی در پیشرفت و توسعه اجتماعی ایفا می‌کند. طبق اصل۱۲۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رییس‌جمهور مسوولیت مستقیم امور برنامه‌ریزی، بودجه و امور اداری و استخدامی را برعهده دارد که این مسوولیت‌ها می‌توانند تاثیر زیادی بر عملکرد کلی نظام اداری و کیفیت خدمات عمومی داشته باشند. در نهایت به‌منظور افزایش رضایت بخش‌خصوصی و مردم، لازم است که توجه ویژه‌ای به ترسیم نظریه دولت صورت گیرد تا بتوان آن را به‌طور موثر برای تحقق اهداف توسعه پایدار کشور آماده کرد.
از آنجایی که بهبود بهره‌وری در سازمان‌ها و موسسات بخش دولتی با بهره‌وری در بخش‌خصوصی متفاوت است، کشورهای پیشرو با ترسیم نظریه دولت براساس مقتضیات جامعه خود، به این نکته بسیار مهم پی‌بردند که اداره دولت به سبک بخش‌خصوصی یعنی اداره همه نظامات دولت به سبک بخش‌خصوصی اعم از نظام بودجه، نظام پرداخت، نظام پاداش، نظام عزل و نصب، نظام استخدام، نظام حسابرسی، نظام برنامه‌ریزی، نظام پاسخگویی و اختیارات مدیران، نظام ارزیابی و نظارت وکاهش ساعات کاری به خودی خود ممکن است به‌عنوان یک راهکار ساده و سریع برای بهبود وضعیت کارکنان و بهره‌وری انرژی به نظر برسد اما در عمل ممکن است کارایی لازم را نداشته باشد. در صورت عدم محاسبه دقیق ساعات کاری و نیازهای واقعی کارکنان و جامعه، این اقدام ممکن است تنها صورت مساله را پاک کند و حتی به وضعیت بدتر منجر شود.
تصمیم‌گیری برمبنای داده‌های عینی و تجزیه و تحلیل‌های کارشناسی می‌تواند به بهبود اصل موضوع کمک و تمرکز بر برنامه‌های آموزشی و توسعه فردی کارکنان، بازسازی فرآیندها (حذف ناکارآمدی‌های ساختاری)، ایجاد اصلاحات ریشه‌ای در نظام اداری و افزایش استقلال تصمیم‌گیری در محیط کار، به جای کاهش ساعات کاری، ممکن است، تلاش‌های موثرتری باشد.
در نهایت نبود یک نظریه مشخص درباره دولت و چالش‌هایی که از این ناحیه متوجه نظام اداری کشور است نه‌تنها بهره‌وری در بخش‌خصوصی را کاهش می‌دهد بلکه می‌تواند به کاهش اعتماد عمومی منجر شود. از این‌رو با تفکیک مشاغل حاکمیتی از تصدی‌گری، توسعه مشاغل جدید، کارسنجی و طرح‌ریزی شغلی براساس نیاز روز جامعه، ارزشیابی شغلی، تفکیک پست‌های سیاسی از پست‌های اجرایی، تعریف دقیق و جامع از دولت به منظور تعیین اندازه و نقش دولت در ارائه خدمات، طراحی و پیاده‌سازی نظام سنجش بهره‌وری خدمات کلیدی دستگاه‌های اجرایی، تناسب بین توانایی نظام اداری و تکالیف تعیین شده، یکپارچه‌سازی سامانه‌های (تحقق دولت هوشمند)، تقویت کارایی، اثربخشی و بهره‌وری دولت (حذف تشکیلات غیرضرور)، تقویت حکمرانی محلی (تفویض اختیار و تراکم‌زدایی)، ترسیم مدل شایستگی کل‌نگر، مقررات‌زدایی و همچنین انتقال دانش و تجربه بخش‌خصوصی به بخش دولتی می‌توان به بهبود وضعیت فرآیندها و توانمندسازی نیروی انسانی در بخش‌دولتی کمک کرد. اجرای صحیح مولفه‌های فوق می‌تواند نقش کلیدی در کاهش بار مالی دولت و در عین حال افزایش شفافیت و کارایی در نظام اجرایی کشور با ایجاد چارچوب‌های مشخص برای همکاری بین بخش دولتی و خصوصی از طریق رویکردهای منسجم و هدفمند ایفا کند که منجر به رشد و توسعه پایدار در حقایق اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور شود.
