شفافیت در کسری بودجه دولت

محمدرضا سعدی، مدیرمسوول

بودجه عمومی دولت براساس قانون برنامه و بودجه، بودجه‌ای است که در آن برای اجرای برنامه سالانه، منابع مالی لازم پیش‌بینی و اعتبارات جاری و عمرانی‌ دستگاه‌های اجرایی تعیین می‌شود، همچنین برنامه سالانه‌ای که بودجه قرار است برمبنای آن تنظیم شود، برنامه عملیات اجرایی دولت است که سالانه تنظیم و همراه بودجه کل کشور تقدیم مجلس شورای ملی می‌شود و ‌ضمن آن در قالب هدف‌ها و سیاست‌های مندرج در برنامه عمرانی پنج‏‌ساله هدف‌های مشخص و عملیات اجرایی سالانه هر دستگاه اجرایی با اعتبار مربوط ‌تعیین می‌شود.

سوالی که در اینجا پیش می‌آید این است که آیا آنچه در قالب لایحه بودجه سالانه به مجلس ارائه می‌شود، همان برنامه سالانه موردنظر قانون برنامه‌وبودجه است یا صرفا احکامی که به صورت پراکنده جمع شده و بدون هرگونه انسجام درونی، با فرض برنامه بودن ارائه می‌شود. واقعیت این است که به دلایل عدیده، لایحه بودجه سالانه، ماهیت برنامه‌ای ندارد زیرا مهم‌ترین خصیصه یک برنامه، انسجام درونی آن برای یک‌سال و همچنین انسجام آن با برنامه پنج‌ساله و در نهایت برنامه‌های دائمی (مانند قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) است که نشانه‌های مشخصی در این زمینه را نمی‌توان در لوایح بودجه سنواتی مشاهده کرد. مساله اصلی در اینجا، علاوه بر انسجام لازم برای برنامه، اتحاد منطقی برنامه با بودجه سالانه است. بودجه سالانه در کشور برای رسیدن به اهداف برنامه یک‌ساله باید بر پایه واقعیات باشد و نباید مبنای آن، آمال و آرزو باشد. وقتی بودجه به صورت «تراز» ارائه می‌شود، خود نشان‏‌دهنده غیرواقعی بودن تراز بودجه است. منابع بودجه وقتی با مصارف بودجه به صورت برابر (حتی در حد ریال) تعیین می‌شود، نشان می‌دهد که حلقه مفقوده بودجه یعنی کسری بودجه نادیده گرفته شده است. در واقع ارائه لایحه بودجه به صورت تراز بودجه حاکی از آن است که دولت قصد ندارد کسری بودجه را به صورت شفاف ارائه کند. بارها مشاهده شده است که دولت بلافاصله بعد از ارائه لایحه بودجه، اعداد چند صد همتی را به عنوان کسری بودجه عنوان کرده در حالی که تراز بودجه در لایحه، کماکان برقرار است و این یعنی فرار از نشان دادن کسری بودجه. حال باید دید که این شفافیت در کسری بودجه به چه کار می‌آید؟ اگر کسری بودجه در لایحه پنهان شود، مانند یک بیماری مزمن است که به جای درمان آن تلاش شود که بیماری نادیده گرفته شود و برای همین، تلاشی نیز برای درمان آن صورت نگیرد. به عنوان مثال، دولت در قالب تبصره۵ قوانین بودجه سنواتی مرسوم و اخیرا به صورت پراکنده در کل لایحه بودجه، اعداد مختلف و سنگینی برای انتشار اوراق مالی پیش‌بینی می‌کند در حالی که این اعداد، قاعدتا همان جبران کسری بودجه هستند. مشابه این موضوع در امور درمانی مانند آن است که بدون آنکه وجود یک بیماری را تایید کنیم، به دنبال درمان آن بیماری باشیم. دنیای امروز، دنیای مستندات، مکتوبات و شفافیت است و برای همین نمی‌شود در لایحه، کسری بودجه را نادیده گرفت ولی در گفته‌ها آن را تایید کرده و حتی در متن لایحه بودجه، پیش‌بینی‌هایی برای آن در نظر گرفت. واقعیت این است که منشأ درآمدهای دولت با منشأ هزینه‌های دولت بسیار متفاوت است. درآمدهای دولت به عناصر متعددی مانند فروش نفت، نرخ ارز، ریسک‌های بازار، درآمدهای مالیاتی و مانند اینها وابسته است ولی هزینه‌های دولت برپایه الزامات هرینه‌های مستمر و جاری و همچنین نیاز پروژه‌های زیرساختی بوده و واضح است که این دو مفهوم (درآمدها و هزینه‌ها) دارای الزامات، ویژگی‌ها و علل و عوامل بسیار متفاوتی هستند و جای تعجب است که دولت با نادیده گرفتن تفاوت‌های ذاتی این دو مفهوم، باز بر تراز آنها اصرار داشته و مجلس نیز بر این اصرار صحه می‌گذارد. در این زمینه باید تحولی بنیادی در فضای بودجه‌نویسی دولت صورت گیرد به نحوی که بودجه از حالت دوعامله، به حالت سه‌عامله با افزودن مفهوم کسری بودجه تبدیل شود. وقتی کسری بودجه در لایحه بودجه شفاف باشد، گام دوم رفتن به سوی تامین مالی کسری بودجه است ولی وقتی مانند وضعیت کنونی، کسری بودجه به صورت شفاف در لایحه و قانون بودجه درج نشود، نمی‌توان راه‌حلی برای تامین مالی و جبران آن در نظر گرفت. نکته اصلی این است که بودجه‌ای که با تراز بسته شده باشد، هرگز نمی‌تواند برنامه‌ سالانه‌ای را تامین کند که در ذات خود، دارای کسری منابع مالی است و با انتقال سال به سال این موضوع، با انبوهی از پروژه‌های نیمه‌تمام مواجه خواهیم بود که بیش از پیش باعث سردرگمی لایحه از نقطه‌نظر الزامات بودجه‌ای خواهد شد. راهکار اصلی، همان شفافیت در بودجه و استفاده از بودجه سه عاملی با لحاظ کسری بودجه در لوایح بودجه سنواتی است.