شکست یک رویا

احسان کشاورز- در دل هر بحران اقتصادی، ردی از نفت پیداست. منبعی که قرار بود موتور توسعه ایران باشد، امروز به نشانه‌ای از وابستگی و ناتوانی در مدیریت ثروت بدل شده است. بیش از نیم‌قرن است که صادرات نفت و گاز ستون فقرات درآمدهای ارزی کشور را تشکیل داده اما همین سه ویژگی بنیادین- ارزی بودن، وابستگی به قیمت‌های جهانی و تاثیرپذیری از سیاست خارجی-  همان سه میخی بوده‌اند که تابوت ثبات اقتصادی را بسته‌اند. نوسانات شدید قیمت نفت در دهه‌های گذشته، تحریم‌های مالی و بانکی و نبود ساختارهای ثبات‌ساز، اقتصاد ایران را به صحنه‌ای از شوک‌های پیاپی بدل کرده است. در این میان صندوق توسعه ملی که با هدف تبدیل ثروت‌های زیرزمینی به سرمایه‌های ماندگار روی زمین شکل گرفت، قرار بود حلقه اتصال میان درآمدهای نفتی و توسعه پایدار باشد اما واقعیت چیز دیگری است: رویای مدیریت هوشمند منابع نفتی، زیر بار سیاست، تحریم و سوءتدبیر فرو ریخته است.

این صندوق که روزگاری با ماموریت تثبیت اقتصاد در برابر نوسانات جهانی و حمایت از سرمایه‌گذاری‌های مولد آغاز به کار کرد، امروزه خود به یکی از منابع استقراض دولت بدل شده است. براساس آخرین آمارهای رسمی تا دی‌ماه۱۴۰۲، مجموع مصارف صندوق توسعه ملی به ۱۳۲‌میلیارد دلار رسیده است؛ از این میان، ۸۵‌میلیارد دلار یعنی ۵۴‌درصد کل منابع، به تسهیلات طرح‌های دولتی و برداشت‌های مستقیم دولت اختصاص یافته است. در مقابل، تنها ۱۸‌درصد از منابع صندوق – حدود ۳۷میلیارد دلار – به بخش‌خصوصی و عمومی غیردولتی رسیده، آن‌‌هم بدون هیچ گزارش شفاف از اثرگذاری واقعی این سرمایه‌گذاری‌ها. بازدهی صندوق نیز تصویر روشنی از ناکارآمدی مدیریت ثروت ملی به‌دست می‌دهد: در حالی‌که میانگین بازدهی سالانه صندوق‌های ثروت ملی در جهان حدود ۶‌درصد است، بازدهی ارزی صندوق توسعه ملی ایران کمتر از یک‌درصد برآورد شده است. از مجموع سود ۱/۸میلیارد دلاری صندوق، بیش از ۱/۵ میلیارد دلار تنها حاصل بهره‌برداری از موجودی حساب آن نزد بانک مرکزی بوده، نه از فعالیت‌های سرمایه‌گذاری واقعی. این ارقام در کنار برداشت‌های مکرر دولت از منابع صندوق، ساختار مبهم سرمایه‌گذاری‌های خارجی و ناتوانی در نگهداری دارایی‌ها در شرایط تحریم، نشان می‌دهد که صندوق توسعه ملی از مسیر ماموریت اصلی خود منحرف شده است. هدف اولیه – یعنی جداسازی نفت از بودجه عمومی و تبدیل آن به سرمایه‌ای بین‌نسلی – جای خود را به چرخه‌ای معیوب از هزینه‌کرد کوتاه‌مدت داده است. امروزه اقتصاد ایران در نقطه‌ای ایستاده که بیش از هر‌زمان دیگری نیازمند بازنگری در سازوکار مدیریت درآمدهای نفتی است. رویایی که قرار بود نفت را از «نفرین منابع» نجات دهد، خود گرفتار همان نفرین شده است؛ صندوقی که می‌توانست سپر ثبات اقتصاد باشد، به حساب پس‌انداز دولت‌ها برای پوشاندن کسری‌ها بدل شده است و این شاید دقیق‌ترین تعبیر از سقوط یک رویا باشد؛ رویای تبدیل ثروت به توسعه.

بودجه‌ای به رنگ نفت

هربار که قیمت نفت بالا رفت، بودجه دولت ایران هم چاق‌تر شد و هر بار که سقوط کرد، اقتصاد لاغرتر شد. این قانون نانوشته اقتصاد ایران است؛ چرخه‌ای که از دهه‌های پیش از انقلاب آغاز شد و هنوز ادامه دارد.

تجربه نشان می‌دهد در سال‌های وفور، هزینه‌های دولت همپای درآمدهای نفتی افزایش یافته و در دوران رکود دولت ناچار شده است یا از چاپ پول برای جبران کسری استفاده، یا پروژه‌های عمرانی را نیمه‌کاره رها کند.

به‌تدریج «هزینه‌های جاری» به مهمان دائمی بودجه بدل شدند و بخش عمرانی قربانی نخستِ کمبود منابع. این روند نه‌تنها استقلال مالی دولت را از میان برد بلکه نگاه کوتاه‌مدت را جایگزین برنامه‌ریزی بلندمدت کرد.

در چنین بستری، ایده تاسیس سازمان برنامه و بودجه شکل گرفت؛ نهادی که قرار بود عقلانیت را به مدیریت منابع بازگرداند اما خود نیز در طوفان نوسانات نفتی گرفتار شد.

افزایش وابستگی به دلارهای نفتی، بیماری هلندی و انحراف منابع از مسیر تولید، بودجه را به نهادی سیاسی‌تر از اقتصادی تبدیل کرد. تا پایان دهه‌۷۰، کاهش شدید قیمت نفت بحران‌های تازه‌ای آفرید و زمینه را برای یک تصمیم بزرگ فراهم کرد: تاسیس حسابی که بتواند ایران را از نوسانات نفتی نجات دهد. رویا از همین‌جا آغاز شد.

حسابی برای ثبات

در اواخر دهه‌۷۰ سیاستگذاران اقتصادی ایران در پی بحرانی‌ترین سال‌های کاهش قیمت نفت به فکر ایجاد سپری مالی افتادند. براساس ماده۶۰ قانون برنامه سوم توسعه، حسابی با نام «حساب ذخیره ارزی» شکل گرفت؛ ایده‌ای که قرار بود نوسانات ارزی را مهار و درآمدهای نفتی را به سرمایه‌ای پایدار بدل کند. هدف روشن بود: جلوگیری از افزایش بی‌ضابطه مخارج در دوران وفور، ذخیره مازاد درآمدها برای دوران رکود و کمک به برنامه‌ریزی میان‌مدت اقتصاد.

این حساب قرار بود دست دولت‌ها را از منابع بادآورده کوتاه کند و مانع تبدیل سیاست اقتصادی به ابزار رقابت سیاسی شود اما درست از همان روز نخست، دعوا بر سر مالکیت منابع آغاز شد.

افزایش قیمت نفت به‌جای آنکه به تقویت ذخیره ارزی منجر شود، فشار سیاسی برای برداشت از آن را بیشتر کرد. از مجلس تا نهادهای دولتی، هریک سهمی از این «حساب ثبات» می‌خواستند. هنوز چند سال از آغاز کار نگذشته بود که ذخیره ارزی به‌جای ابزار برنامه‌ریزی، به صندوقی برای رفع نیازهای فوری دولت‌ها تبدیل شد.

ایده درست بود اما اجرا غلط چراکه قانونگذاران با وجود شناخت بحران، برای مهم‌ترین چالش آن – یعنی مهار وسوسه برداشت‌های سیاسی – راهکاری طراحی نکرده بودند. در عمل، حساب ذخیره ارزی به تابلویی از نیت خوب و نتیجه بد بدل شد.

از نجات موقت تا بازتولید بحران

در ابتدا حساب ذخیره ارزی توانست اقتصاد ایران را از «سیاه‌چاله نفتی» سال۱۳۷۷ نجات دهد. افت بی‌سابقه قیمت نفت تا سطوح دوران جنگ‌های جهانی، اگرچه هشدار بزرگی بود اما با مداخلات این حساب دولت از فروپاشی مالی گریخت. با این حال، دخالت‌های بی‌رویه و برداشت‌های پی‌درپی، ماهیت حساب را تغییر داد.

منابعی که قرار بود سپر ثبات باشند، به منابع هزینه‌های جاری بدل شدند. فشارهای سیاسی، نبود قواعد مالی میان‌مدت و بی‌توجهی به ماموریت اصلی حساب، موجب شد سازوکار آن از مسیر اولیه منحرف شود. در نتیجه به‌جای اینکه حساب ذخیره ارزی پشتوانه توسعه و سرمایه‌گذاری باشد، به «پرتگاهی برای سقوط» تبدیل شد.

روزی قرار بود این حساب، نقطه آغاز اصلاح ساختاری بودجه و پایه‌گذار استقلال مالی کشور از نفت باشد اما در عمل به همان بیماری قدیمی دچار شد: سیاست ثبات را بلعید. اینجا بود که رویای مدیریت عقلانی درآمدهای نفتی برای نخستین‌بار رنگ باخت. تجربه حساب ذخیره ارزی، نخستین شکست رسمی در مسیر تبدیل نفت به ثروت پایدار بود و شاید همان لحظه‌ای که رویای «سقوط یک رویا» شکل گرفت.

طلوع نفت، غروب تدبیر

با آغاز دهه۸۰، نفت وارد رالی صعودی تازه‌ای شد و قیمت آن از حدود ۲۰‌دلار در هر بشکه به بیش از ۷۰‌دلار رسید. بازار جهانی در تب جنگ عراق و افزایش تقاضای انرژی می‌سوخت و ایران نیز همانند دیگر صادرکنندگان، شاهد سرازیر شدن دلارهای بی‌سابقه به بودجه خود بود اما وفور منابع، به‌جای نظم، آشفتگی آفرید. ب

ودجه دولت که سال‌هاست به نفت گره خورده، در برابر این موج درآمدی تاب نیاورد. به‌جای آنکه سیاستگذاران مازاد درآمد را برای روز مبادا ذخیره کنند، آن را در قالب هزینه‌های جاری و طرح‌های غیرمولد خرج کردند.

فساد اداری، رشد بی‌رویه دستگاه‌های دولتی و جهش هزینه‌ها، عملا سرمایه‌گذاری عمرانی را به حاشیه راند. اقتصاد ایران که هنوز از پیامدهای جنگ و تورم دهه‌ ۷۰رها نشده بود، در برابر این وفور بی‌برنامه، دوباره بیمار شد.

نفت فراوان اما توسعه کم‌جان؛ این تضاد، نشانه آغاز «شکستی دیگر» بود. به‌تدریج روشن شد که حساب ذخیره ارزی که در دهه۷۰ برای ثبات اقتصاد تاسیس شده بود، دیگر کارایی ندارد. منابع آن در برابر عطش هزینه‌های دولتی ذوب شد و از ماموریت اصلی خود فاصله گرفت. در چنین شرایطی ایده تازه‌ای برای مدیریت درآمدهای نفتی شکل گرفت؛ صندوقی که قرار بود این‌بار رویای قدیمی را به واقعیت بدل کند؛ «صندوق توسعه ملی».

صندوقی برای فردا، قانونی برای دیروز

سال۱۳۸۸ نقطه‌عطفی در تاریخ مدیریت نفت ایران بود. در بحبوحه‌ قیمت‌های بالای نفت که هر بشکه به بیش از ۷۰دلار رسیده بود، قانون تاسیس صندوق توسعه ملی در قالب برنامه پنجم توسعه به تصویب رسید.

این صندوق با هدفی متفاوت از حساب ذخیره ارزی شکل گرفت؛ نه‌فقط تثبیت درآمدها بلکه سرمایه‌گذاری برای آینده و توانمندسازی بخش خصوصی. قرار بود بخشی از عواید نفتی به نسل‌های بعدی منتقل و بخشی دیگر به سرمایه‌گذاری‌های مولد داخلی اختصاص یابد اما واقعیت چیز دیگری رقم خورد.

همانطورکه حساب ذخیره ارزی قربانی فشارهای سیاسی شد، صندوق توسعه ملی نیز خیلی زود از مسیر خود منحرف شد. در حالی‌که فلسفه تاسیس آن بر «پس‌انداز بین‌نسلی» استوار بود، در عمل منابع صندوق به ابزاری برای تامین کسری بودجه و پرداخت تسهیلات بی‌ضمانت بدل شد.

قانون مقرر کرده بود ۲۰‌درصد از درآمدهای نفتی در سال نخست به صندوق واریز و هر سال سه واحد درصد به این سهم افزوده شود. با وجود این نه‌تنها این افزایش صورت نگرفت بلکه در برخی سال‌ها حتی یک دلار نیز به صندوق واریز نشد. صندوقی که در اوج قیمت نفت متولد شد به‌جای آنکه نماد آینده‌نگری اقتصادی باشد، به ابزاری برای مدیریت روزمره منابع تبدیل شد. به بیان دیگر، «قانونی برای فردا» در ساختاری شکل گرفت که هنوز درگیر سیاست‌های دیروز بود.

سرمایه‌ای که دود شد

امروز وقتی به کارنامه صندوق توسعه ملی نگاه می‌کنیم، تصویری نگران‌کننده دیده می‌شود. از هدف «تبدیل نفت به ثروت پایدار» تنها یک نام باقی مانده است. عدم شفافیت در عملکرد، اعطای تسهیلات به طرح‌های دولتی بدون بازگشت و کاهش ارزش واقعی دارایی‌های صندوق، همگی نشان می‌دهد که نه‌تنها ثروتی خلق نشده بلکه بخشی از سرمایه ملی نیز از میان رفته است.

بیش از ۹۰‌درصد منابع ورودی صندوق از محل صادرات نفت و فرآورده‌های آن بوده اما خروجی‌ها اغلب صرف هزینه‌های جاری و پروژه‌های کم‌بازده شده‌اند. درحالی‌که مقرر بود سهم صندوق هر سال افزایش یابد، در عمل این قاعده به‌‌طور مکرر در قوانین بودجه نقض شد. حتی در سال‌هایی هیچ مبلغی به صندوق واریز نشد و سهم آن در برخی سال‌ها به زیر ۲۰‌درصد سقوط کرد.

به این ترتیب صندوقی که قرار بود مانع تکرار سرنوشت حساب ذخیره ارزی شود، خود به تکرار همان سرنوشت دچار شد؛ با شکلی پیچیده‌تر و زیان‌بارتر. اینجا دیگر نه‌فقط از رویای مدیریت درآمدهای نفتی بلکه از «حافظه توسعه» نیز چیزی باقی نمانده است. نفت بار دیگر فرصت را سوزاند و ما دوباره از همان نقطه‌ای که شروع کرده بودیم، به عقب بازگشتیم.

روایت تکرار یک اشتباه تاریخی

تاریخ اقتصاد ایران را می‌توان در چند واژه خلاصه کرد؛ نفت، بودجه و فرصت‌های از دست‌رفته. از نخستین روزی که درآمدهای نفتی به بودجه کشور راه یافت، وابستگی آغاز شد و از همان روز چرخه‌ای شکل گرفت که در آن هربار وفور منابع، به جای اصلاح ساختارها، عطش هزینه‌ها را بیشتر کرد. حساب ذخیره ارزی در دهه۷۰ و صندوق توسعه ملی در دهه۸۰، هردو قرار بود این وابستگی را درمان کنند اما خود بخشی از همان بیماری شدند.

در ظاهر همه چیز مهندسی‌شده به نظر می‌رسید: حسابی برای ثبات، صندوقی برای توسعه و قوانینی دقیق برای پس‌انداز بین‌نسلی اما در عمل، سیاست جایگزین منطق شد و قدرت بر قاعده چربید. هربار که درآمد نفت بالا رفت، میل به برداشت بیشتر نیز اوج گرفت و هربار که قیمت‌ها سقوط کرد، این صندوق‌ها نخستین قربانی شدند.

واقعیت این است که نه مشکل در قانون بود و نه در منابع. ریشه بحران در اقتصاد سیاسی کشور نهفته بود، در ساختاری که دولت را به درآمد نفتی معتاد و سیاست را به مصرف فوری عادت داده است. به همین دلیل هیچ صندوقی در ایران تاکنون نتوانسته ماموریت خود را به پایان برساند. صندوق توسعه ملی به‌جای آنکه حافظ ثروت نسل‌ها باشد، به حساب تنخواه دولت‌ها تبدیل شد و آنچه امروز از آن باقی مانده، مجموعه‌ای از دارایی‌های کم‌ارزش و بدهی‌های بی‌پاسخ است.

میانگین بازدهی کمتر از یک درصد، تسهیلات بی‌ثمر و برداشت‌های مکرر، همه حکایت از فروپاشی تدریجی نهادی دارند که قرار بود نماد عقلانیت مالی کشور باشد. در انتها تنها چیزی که باید گفت یا شاید می‌توان گفت این است‌: داستان مدیریت درآمدهای نفتی در ایران، بیش از آنکه قصه‌ای اقتصادی باشد، روایتی سیاسی است؛ روایتی از تصمیم‌هایی که همواره کوتاه‌مدت هستند و اصلاحاتی که همیشه نیمه‌تمام می‌مانند.

امروز بیش از یک قرن پس از آغاز صادرات نفت، ایران همچنان در نقطه‌ای ایستاده است که پیشتر نیز بارها از آن عبور کرده بود. این همان تکرار یک اشتباه تاریخی است: تصور اینکه می‌توان از نفت برای توسعه استفاده کرد، بی‌آنکه سیاست را از نفت جدا کرد و شاید راز ماندگار این رویا در همین شکست نهفته است‌؛ رویایی که هر نسل دوباره به آن دل می‌بندد و هربار درست پیش از بیداری، فرو می‌ریزد.