سلاح پنهان پکن علیه غرب
محمدرضا ستاری – در ۹اکتبر سال گذشته میلادی وزارت بازرگانی چین پنجعنصر دیگر از عناصر کمیاب را بهفهرست کنترل صادرات خود افزود و برای نخستینبار بهصراحت اعلام کرد که حق دارد نحوه استفاده از محصولات ساخت خارج را که حاوی مواد اولیه تامینشده از چین هستند در هرنقطهای از جهان تحت نظارت و کنترل قرار دهد. پنجروز پیش از آن نیز پکن یک شرکت تراشهسازی هلندی که شرکت تابعه چینی آن ترانزیستورهای مورد استفاده خودروسازان اروپایی را تامین میکند را بهفهرست محدودیتهای خود اضافه کرد. اقدام نخست درپی یک مناقشه تعرفهای با واشنگتن انجام شد و اقدام دوم پس از یک اختلاف بر سر حاکمیت شرکتی با لاهه صورت گرفت. در اینجا دو محرک متفاوت، دو قاره متفاوت اما در فاصله چند روز یک ابزار واحد بهکار گرفته شد یعنی مجوز صادرات؛ ابزاری که میتوان آن را متوقف کرد. درهمینرابطه است که کارشناسان معتقدند اینالگو دیگر تصادفی نیست بلکه یک سیاست محسوب میشود.
معماری حقوقی طراحیشده برای استفاده مجدد
طبق گزارشی که در این خصوص مدرن دیپلماسی منتشر کرده دستگاه کنترل صادرات چین جوانتر از آن چیزی است که بهنظر میرسد. تا سال۲۰۲۰ چین صادرات اقلام حساس را ازطریق مجموعهای پراکنده از مقررات وزارتخانهای و بدون یکمبنای حقوقی یکپارچه تنظیم میکرد و تقریبا هیچ سابقهای از استفاده از محدودیتهای تجاری بهعنوان اهرمی علیه یککشور مشخص بهاستثنای تحریم غیررسمی و سپس انکارشده صادرات عناصر کمیاب علیه ژاپن در سال۲۰۱۰ نداشت. اینوضعیت با ایجاد دوابزار موازی که تنها چندماه با یکدیگر فاصله داشتند تغییر کرد. نخست قانون کنترل صادرات بود که در دسامبر۲۰۲۰ اجرایی شد و اقلام دارای کاربرد دوگانه، نظامی و هستهای را در قالب یک چارچوب واحد تجمیع کرد. دوم فهرست نهادهای غیرقابل اعتماد بود که در سپتامبر همان سال بهصورت رسمی ایجاد شد؛ سازوکاری که آشکارا از فهرست نهادهای آمریکا (Entity List) الگوبرداری شده بود. پکن در سال۲۰۲۱ قانون مقابله با تحریمهای خارجی را نیز بهاین مجموعه افزود و سپس در سال۲۰۲۴ مقررات کنترل صادرات اقلام دارای کاربرد دوگانه را بهاجرا گذاشت؛ مقرراتی که برای صادرکنندگانی که در فرآیندهای بررسی و همکاری مورد نیاز کوتاهی کنند یکفهرست نظارتی نیز ایجاد کرد. بنابراین بهگفته ناظران هریک از این اقدامات مبنایی حقوقی و رویهای در اختیار نهادهای تنظیمگر چین قرار داد تا صادرات را درمواردی محدود کنند که پیش از آن اعمال چنین محدودیتهایی مستلزم مداخله سیاسی موردی و خاص بود. درواقع ابزارهایی که در ابتدا برای پاسخ دادن بهیک کشور مشخص ایجاد شده بودند اکنون بهابزارهایی با کاربرد عمومی تبدیل شدند.
گذار از ابزار تجاری بهاهرم قدرت راهبردی
در همین رابطه برخی از تحلیلگران معتقدند اقدامات جدید چین در حوزه کنترل صادرات صرفا در چارچوب سیاستهای تجاری یا واکنشهای مقطعی بهایالات متحده و اروپا نیست بلکه آنچه در سالهای اخیر درحال شکلگیری بوده ایجاد یک سازوکار حقوقی و اجرایی برای تبدیل وابستگیهای اقتصادی بهابزار نفوذ سیاسی و راهبردی است. درواقع پکن بهتدریج درحال ساختن مجموعهای از قواعد است که بهدولت اجازه میدهد درصورت تشدید فشارهای خارجی، دسترسی طرف مقابل بهبرخی مواد، فناوریها و محصولات حساس را محدود کند. اهمیت این تحول زمانی بیشتر آشکار میشود که بدانیم چین در بخشهایی از زنجیره تامین جهانی بهخصوص مواد معدنی حیاتی و برخی نهادههای صنعتی موقعیتی دارد که جایگزینی آن در کوتاهمدت برای بسیاری از کشورها دشوار است.
تغییر ماهیت کنترل صادرات چین
نکته مهم در این تحول تغییر ماهیت کنترل صادرات چین است. در گذشته، محدودیتهای صادراتی بیشتر بهتصمیمهای موردی و مقررات پراکنده متکی بود و استفاده از تجارت بهعنوان ابزار فشار سیاسی چارچوب منسجمی نداشت اما ایجاد قانون کنترل صادرات در سال۲۰۲۰ و سپس تصویب سازوکارهایی مانند فهرست نهادهای غیرقابل اعتماد و قانون مقابله با تحریمهای خارجی امکان استفاده سازمانیافتهتر از این ابزار را فراهم کرده است. بهعبارت دیگر چین تلاش کرده تصمیم سیاسی را بهیک فرآیند حقوقی و اداری تبدیل کند؛ فرآیندی که قابلیت تکرار داشته باشد و وابسته بهتصمیمهای موردی نباشد.
این مساله از منظر اقتصادی اهمیت زیادی دارد زیرا اقتصاد جهانی امروز بر شبکههای پیچیده و بهشدت بههمپیوسته تولید و تامین استوار است. یککشور ممکن است در ظاهر تولیدکننده یک محصول نهایی نباشد اما کنترل آن بر یک ماده اولیه، قطعه خاص یا فناوری واسطهای میتواند کل زنجیره تولید را تحت تاثیر قرار دهد. چین دقیقا در چنیننقاطی از زنجیرههای جهانی حضور قدرتمندی دارد. بنابراین محدودیت صادراتی الزاما بهمعنای توقف کامل صادرات نیست بلکه گاهی تنها تهدید بهاعمال محدودیت نیز میتواند شرکتهای خارجی را وادار کند رفتار خود را تغییر دهند.
در چنین شرایطی مجوز صادرات از یک ابزار اداری ساده بهاهرمی برای مدیریت روابط اقتصادی تبدیل میشود. دولت چین میتواند با صدور یا عدم صدور مجوز سرعت دسترسی شرکتهای خارجی بهنهادههای حساس را تغییر دهد. نتیجه آن است که تصمیمی در پکن میتواند هزینه تولید یک شرکت اروپایی یا آمریکایی را در نقطهای دیگر از جهان افزایش دهد. این ویژگی قدرت اقتصادی چین را از سطح تولید و تجارت فراتر میبرد و آن را بهحوزه مدیریت ریسک و امنیت اقتصادی منتقل میکند.در همین رابطه اقدام چین درباره مواد معدنی کمیاب نیز در همین چارچوب قابل فهم است. اهمیت این مواد صرفا بهارزش اقتصادی آنها مربوط نیست بلکه آنها در صنایع پیشرفته، الکترونیک، خودروهای برقی، تجهیزات دفاعی و فناوریهای نوین کاربرد دارند. بنابراین هرگونه اختلال در عرضه این مواد میتواند اثر خود را با تاخیر اما در مقیاسی گسترده نشان دهد. ازاینرو چین با کنترل صادرات این مواد نهتنها میتواند بر رقبای اقتصادی خود فشار وارد کند بلکه در برخی حوزههای فناوری نیز برای خود یک مزیت چانهزنی ایجاد میکند.
بازتعریف قدرت اقتصادی
بعد دیگر این سیاست تلاش برای گسترش دامنه کنترل چین بهمحصولات خارجی است که از مواد یا نهادههای چینی استفاده میکنند. اگر این رویکرد در مقیاس وسیع اجرا شود مفهوم سنتی کنترل صادرات را تغییر خواهد داد. در این حالت مساله دیگر صرفا این نیست که یک محصول مستقیما از چین صادر میشود یا خیر بلکه منشأ مواد و قطعات مورد استفاده در آن نیز اهمیت پیدا میکند. چنینرویکردی میتواند شرکتهای بینالمللی را وادار کند درباره منشأ مواد اولیه، ساختار تولید و شرکای تجاری خود بازنگری کنند.
از منظر راهبردی این تحول بخشی از رقابت گستردهتر چین و آمریکا برای کنترل زنجیرههای حیاتی اقتصاد جهانی است. واشنگتن در سالهای اخیر تلاش کرده دسترسی چین بهفناوریهای پیشرفته بهخصوص تراشهها و تجهیزات تولید نیمهرسانا را محدود کند. پکن نیز در پاسخ در حوزههایی که وابستگی غرب بهچین بیشتر بوده بهدنبال ایجاد اهرمهای متقابل است. بنابراین رقابت دو قدرت بزرگ از تعرفه و تحریم فراتر رفته و بهجنگ بر سر نقاط آسیبپذیر زنجیرههای تامین تبدیل شده است.
پیامد این روند برای اروپا حتی جدیتر است. شرکتهای اروپایی در بسیاری از صنایع پیشرفته از خودرو گرفته تا تجهیزات صنعتی بهزنجیرههای تامین جهانی وابسته هستند. اگر کنترل صادرات چین گستردهتر شود شرکتهای اروپایی ممکن است ناچار شوند میان حفظ دسترسی بهبازار و مواد چینی ازیکسو و هماهنگی با سیاستهای آمریکا از سوی دیگر انتخاب کنند. این وضعیت میتواند استقلال راهبردی اروپا را تحت فشار قرار دهد.
در سطح جهانی نیز چنین روندی احتمال شکلگیری اقتصادهای بلوکی را افزایش میدهد. اگر آمریکا، چین و سایر قدرتها هرکدام شبکههای تامین مستقل و کموابسته بهرقیب ایجاد کنند مزیتهای ناشی از جهانیشدن اقتصادی کاهش خواهد یافت و شرکتها ناچار خواهند شد بهجای انتخاب تامینکننده صرفا براساس قیمت و کارایی، معیارهای امنیت سیاسی و ژئوپلیتیکی را نیز وارد تصمیمهای تجاری خود کنند. این امر هزینه تولید را افزایش داده و احتمالا بخشی از مزایای اقتصادی دهههای گذشته جهانیشدن را ازبین میبرد.
با این حال سیاست کنترل صادرات برای چین نیز بدون هزینه نیست. استفاده بیشازحد از این ابزار میتواند اعتماد شرکای تجاری را کاهش دهد و انگیزه کشورهای دیگر برای تنوعبخشی بهمنابع تامین را افزایش دهد. اگر شرکتهای خارجی بهاین نتیجه برسند که دسترسی بهنهادههای چینی ممکن است در هر بحران سیاسی بهیک ابزار فشار تبدیل شود سرمایهگذاری بیشتری برای ایجاد منابع جایگزین انجام خواهند داد. در بلندمدت این روند میتواند بخشی از مزیت انحصاری چین را کاهش دهد.
از همینرو موفقیت راهبرد چین بهمیزان استفاده آن از این ابزار بستگی دارد. کنترل صادرات زمانی بیشترین اثر را دارد که محدود، هدفمند و قابل پیشبینی باشد. استفاده گسترده و مکرر میتواند اثر معکوس ایجاد کند و کشورها را بهسمت کاهش وابستگی بهچین سوق دهد. درمقابل استفاده حسابشده میتواند بدون ایجاد شوک شدید اقتصادی قدرت چانهزنی پکن را افزایش دهد.
در همین رابطه است که میتوان گفت تحول در نظام کنترل صادرات چین را باید بخشی از بازتعریف قدرت در اقتصاد جهانی دانست. چین در حال تبدیل مزیت تولیدی و موقعیت خود در زنجیرههای تامین بهنوعی قدرت راهبردی است. اگر در گذشته قدرت اقتصادی عمدتا از توان تولید، سرمایه و بازار ناشی میشد اکنون کنترل بر گلوگاههای زنجیره تامین نیز بهیکی از منابع مهم قدرت تبدیل شده است.
اهمیت اصلی این تحول در این است که رقابت قدرتهای بزرگ دیگر تنها در سطح تعرفه، سرمایهگذاری یا صادرات کالا اتفاق نمیافتد. میدان اصلی رقابت کنترل نقاطی از اقتصاد جهانی است که بدون آنها تولید و فناوری مدرن با اختلال مواجه میشود. چین با ایجاد یک چارچوب حقوقی قابل استفاده مجدد برای کنترل صادرات درحال آمادهسازی خود برای چنین رقابتی است.
بنابراین اقدامهای اخیر پکن را باید نه مجموعهای از تصمیمهای پراکنده بلکه نشانهای از حرکت بهسوی امنیتیشدن تجارت و تبدیل وابستگی اقتصادی بهابزار سیاست خارجی دانست؛ روندی که میتواند ساختار اقتصاد جهانی و موازنه قدرت میان چین، آمریکا و اروپا را در سالهای آینده بهشکل محسوسی تغییر دهد.
