توسعه بهمثابه انباشت ذخیره دانایی کشورها
محسن راجی اسدآبادی*– یکی از ریشهدارترین کژفهمیها در سیاستگذاری توسعه تلقی فرآیند پیچیده و چندبعدی تحول جوامع بهعنوان مسیری خطی یکسانالشکل و قابل تکرار است. ایننگاه سادهانگارانه که ریشه در نظریههای نوسازی دهههای۱۹۵۰و۱۹۶۰ دارد چنین القا میکند که اگر کشورهای درحال توسعه صرفا از الگوها و نهادهای جوامع پیشرفته تقلید کنند بهسرانجام مشابهی دست خواهند یافت اما شواهد تاریخی و یافتههای پژوهشی در علوم اقتصادی و اجتماعی تصویری کاملا متفاوت ارائه میدهند: توسعه فرآیندی «انباشتی»، «وابسته بهمسیر» و عمیقا «غیرخطی» است.
داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد در تحلیل بنیادین خود از «فرآیند تغییر اقتصادی» بهروشنی تبیین میکند که تغییر نهادی بهدلیل صرفههای ناشی از تنوع، مکملها و اثرات شبکهای در یکماتریس نهادی بهشکلی قاطع بهصورت تدریجی و وابسته بهمسیر رخ میدهد.
بهعبارت دیگر گذشته هرکشور دامنه گزینههای حال و آینده آن را تعیین و محدود کرده و انتخابها و تصمیمات گذشته مسیری را میگشایند که گزینههای آتی را جهتدار میکند. اینبدان معنا نیست که جوامع اسیر جبر تاریخی هستند بلکه بهاین معناست که هر تغییری باید از بستر موجود برخیزد و نمیتوان نهادهای موفق در یکبافت تاریخی-فرهنگی را بهسادگی بهبافتی دیگر پیوند زد.
برای درک ماهیت غیرخطی توسعه نخست باید بهنقش بنیادین «نهادها» در ساختار اقتصادی و اجتماعی جوامع توجه کرد. نورث نهادها را «محدودیتهای ابداعشده توسط بشر» مینامد که تعاملات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی را ساختاربخشی میکنند. اینمحدودیتها شامل دودسته هستند: «محدودیتهای غیررسمی» مانند تابوها، آدابورسوم، سنتها و قواعد رفتاری و «محدودیتهای رسمی» مانند قوانین اساسی، حقوق مالکیت و مقررات.
درطول تاریخ انسانها نهادها را برای ایجاد نظم و کاهش عدماطمینان در مبادلات پدید آوردند و ایننهادها و میزان اجرایی شدنشان هزینه مبادلات را تعیین میکنند و میتوانند محرک یا مانع رشد اقتصادی باشند. نکته کلیدی آن است که ایننهادها در خلأ شکل نمیگیرند بلکه آنها محصول انباشت تاریخی تجربیات، باورها و ساختارهای ذهنی یکجامعه هستند.
نورث فرآیند تغییر اقتصادی را متشکل از سهبخش میداند: «واقعیت» یکاقتصاد «ادراکات» انسانها از آن واقعیت و «ساختار نهادی» که براساس آن ادراکات برای کاهش عدماطمینان وضع میشود. تغییر نتیجه تعامل مستمر میان اینسهمولفه است.
درمقابل اینواقعیت تاریخی رویکردهای تجویزی جدید که مفاهیمی چون «حکمرانی خوب» را بهعنوان نسخهای واحد بهکشورهای درحال توسعه ارائه میدهند دچار یکمغالطه روششناختی بزرگ هستند: خلط میان «علت» و «معلوم».
شاخصهایی مانند شفافیت، پاسخگویی، حاکمیت قانون و کنترل فساد که امروزه درقالب «حکمرانی خوب» بهکشورهای در حال توسعه توصیه میشوند در تجربه تاریخی کشورهای توسعهیافته، محصول نهایی یکفرآیند چندصدساله کشمکش سیاسی، تحول تدریجی نهادهای اجرایی و قضایی و شکلگیری طبقهای از دیوانسالاران حرفهای بودند و نه نقطه شروع آن. بهعبارت دیگر اینشاخصها «نتایج» توسعه بودند و نه «پیششرط»های اولیه آن. از دهه۱۹۹۰ تا اواخر دهه۲۰۰۰ رویکرد مسلط در نظریه و سیاست توسعه دستورکار «حکمرانی خوب» بود که با استفاده از شرطگذاریهای واممحور کشورهای درحال توسعه را بهپذیرش مجموعه خاصی از اصلاحات باهدف کاهش نقش دولت و تقویت نهادهای لیبرال دموکراسی تشویق میکرد اما ایندستورکار که در حقیقت خوانشی خطی و یکساننگر از توسعه بود از همان ابتدا با انتقادات جدی مواجه شد. پژوهش مستند سام هیکی و کونال سن که در کتاب «مسیرهای توسعه: از سیاست تا قدرت»(انتشارات دانشگاه آکسفورد۲۰۲۴) منتشر شده نشان میدهد که حتی سازمانهای توسعهای که پیشگام ایندستورکار بودند در اواخر دهه۲۰۰۰ بهعملکرد «حداکثر نسبی» آن اذعان کردند. بررسی شاخصهای جهانی حکمرانی نیز اینناکامی را تایید میکند: میان سالهای۱۹۹۶تا۲۰۱۴ دورهای که مصادف با تلاشهای بینالمللی برای ترویج حکمرانی خوب بود منطقه آفریقا نه تنها در شاخصهای «اثربخشی دولت» و «کنترل فساد» از سایر مناطق عقبتر بود بلکه بهطور متوسط در اینشاخصها پسرفت نیز داشت.
چرا اینرویکرد خطی ناکام ماند؟ پاسخ در تحلیل تطبیقی نهفته است. کشورهای موفق توسعهیافته امروزی در مراحل اولیه صنعتیشدن خود فساد گسترده، نابرابری عمیق، رای محدود و نهادهای غیرپاسخگو داشتند. گسترش حق رای، شکلگیری بوروکراسی حرفهای و تثبیت دولت رفاه محصول قرنها کشمکش سیاسی، تحول تدریجی و انباشت تجربه بود و نه نقطه شروع.
بنابراین تلاش برای نصب نهادهای پاسخگو در کشوری که فاقد بستر تاریخی، فرهنگی و اجتماعی لازم است بهایجاد «پوستههایی توخالی» میانجامد؛ نهادهایی که ظاهر مدرن دارند اما درعمل یا کارآمد نیستند یا بهسرعت در باتلاق سیاستورزی سنتی گرفتار میشوند. تجربه کشور مالاوی در ایجاد واحدهای متعدد حکمرانی خوب که بهدلیل ضعف هماهنگی، دخالت سیاسی و نبود قدرت اجرایی بهنمادهایی تشریفاتی تبدیل شدند گواهی بر اینمدعاست.
درمقابل نگاه نسخهای مطالعات تطبیقی نشان میدهند که مسیرهای توسعه در موفقترین تجارب جهانی، متنوع و مختص بههمان جوامع بوده است. منطقه شرق آسیا بهعنوان الگوی موفق توسعه شتابان بهترین آزمایشگاه برای اثبات اینمدعاست. ژاپن، کرهجنوبی و تایوان که اغلب بهعنوان الگوهای «دولت توسعهگرا» معرفی میشوند مسیری کاملا متفاوت با نسخههای نئولیبرال و حکمرانی خوب پیمودند. اینکشورها با اتکا بهدولتی مقتدر مستقل از گروههای فشار خصوصی و متمرکز بر صنعتیسازی هدفمند جهش خود را آغاز کردند. پژوهشی جدید که در مجله
( ۲۰۲۵ World Development) منتشر شده با تحلیل دادههای ۱۱۱۰نفر از رهبران سیاستگذاری نوآوری در اینکشورها بهنکتهای شگفتانگیز دست یافته است: موفقیت ایندولتهای توسعهگرا تاحد زیادی مرهون «همگنی» نخبگان سیاستگذار بوده است. بهعنوان مثال رهبران سیاستی در ژاپن ششبرابر بیش از سایر کشورها پیشینه آموزشی و حرفهای مشابهی داشتند.
اینیافته نشان میدهد که ایجاد یکشبکه منسجم از نخبگان متعهد و متخصص که بهواسطه آموزش و تجربه مشترک بههم اعتماد و باهم تفاهم دارند چهنقشی در پیشبرد یکپروژه ملی ایفا میکند. ازسویدیگر پژوهشی دیگر که در پایگاه RePEc منتشر شده با رویکردی دادهمحور و با بررسی ۱۵اقتصاد شرق آسیا در بازهزمانی۲۰۰۰-۲۰۱۹ بهشناسایی «چهارمدل توسعه» کاملا متمایز در اینمنطقه دست یافته است: دولتهای توسعهگرای کلاسیک(ژاپن، کره و تایوان)، اقتصادهای نوظهور(چین، مالزی، تایلند و فیلیپین)، هابهای مالی(هنگکنگ، سنگاپور) و کشورهای پیرامونی(اندونزی، ویتنام و…). اینتنوع الگوها در یکمنطقه جغرافیایی محدود باردیگر تاکید میکند که «یک مدل واحد برای همه» وجود ندارد و هر کشوری براساس شرایط، تاریخ و ظرفیتهای خود مسیر خاصی را دنبال میکند.
پذیرش اینواقعیت که توسعه یکفرآیند غیرخطی وابسته بهمسیر و انباشتی است دلالتهای عملی روشنی برای کشورهای در حال توسعه دارد. نخست ضرورت دارد که از نگاه تقلیدی عبور کرده و بر ظرفیتسازی نهادی تمرکز کنند.
بهجای صرف هزینه و انرژی برای شبیهسازی نهادهای کشورهای پیشرفته باید بر تقویت تدریجی ظرفیتهای موجود تمرکز کرد بهاین معنا که ابتدا باید نهادهای ضعیف اعم از بوروکراسی دولتی، نظام قضایی و تشکلهای مدنی را توانمند ساخت و کارآمدی آنها را بهتدریج افزایش داد. دوم ایجاد بوروکراسی حرفهای و تا حدی مستقل از الزامات اساسی است. تجربه شرق آسیا نشان میدهد که «پاکتهایی از اثربخشی بوروکراتیک» میتوانند پیشران توسعه باشند.
ایجاد چنین پاکتهایی نیازمند عزم سیاسی برای حرفهایگری، جذب نخبگان متخصص و محافظت نسبی از آنها در برابر فشارهای سیاسی روزمره است. سوم توجه بهتوالی تاریخی اهمیت حیاتی دارد. ترتیب رویدادها تعیینکننده است.
کرهجنوبی ابتدا یکدولت توسعهگرای مقتدر ساخت سپس صنعتیشدن شتابان را رقم زد و آنگاه بهتدریج بهسمت دموکراسی و پاسخگویی گسترده حرکت کرد. اینتوالی را نمیتوان معکوس کرد و انتظار نتیجه مشابه داشت.
چهارم هرکشوری باید با آسیبشناسی دقیق نهادهای خود و باتکیهبر ظرفیتهای بومی انسانی، طبیعی و فرهنگی «مسیر» خاص خود را بهسوی آینده بگشاید. مسیر توسعه کرهجنوبی با مسیر ژاپن متفاوت بود همانگونه که مسیر چین با هردو متفاوت است.
توسعه سفری است که هر ملتی باید آن را با کفشهای خود و در جادهای بپیماید که تاریخ، فرهنگ و ساختار اجتماعیاش پیشروی او گشوده است.
نگاه خطی و نسخهای که شاخصهای نهایی کشورهای موفق را بهعنوان دستورالعمل بهدیگران تجویز میکند نهتنها راهگشا نیست که با ایجاد انتظارات غیرواقعی و نادیدهگرفتن موانع ساختاری بهسرخوردگی و اتخاذ سیاستهای شتابزده و ناموفق میانجامد.
آنچه برای کشورهای درحال توسعه ضروری است شناخت عمیق «مسیر وابسته بهگذشته» خود تقویت تدریجی ظرفیتهای نهادی، ایجاد بوروکراسی حرفهای و پیمودن صبورانه و هوشمندانه «مسیر مختص بهخویش» بهسوی آینده است. نسخههای آماده را باید کناری نهاد و بهجای آن بهتوانمندسازی درونی و یادگیری از خطاهای تاریخی خود تکیه کرد. این درس بزرگ تاریخ توسعه است.
*پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
