از دولت توسعهگرا تا دولت توزیعگر
محسن راجی اسدآبادی،مدرسدانشگاه و پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
در ادبیات مالیه عمومی قانون بودجه صرفا یکسند حسابداری نیست بلکه برنامه مالی یکساله دولت تلقی شده که باید در امتداد اهداف و احکام برنامههای توسعه کشور تنظیم و اجرا شود. بهبیان دقیقتر بودجه حلقه عملیاتی نظام برنامهریزی است؛ جاییکه جهتگیریهای راهبردی توسعه بهتخصیص واقعی منابع تبدیل میشود. بنابراین هرگونه گسست میان برنامه توسعه، بودجه سالانه و عملکرد اجرایی دولت عملا بهمعنای اختلال در کارکرد نظام برنامهریزی است.
با اینمعیار تجربه سالهای اخیر نشان میدهد مساله کشور صرفا ضعف در تنظیم بودجه یا خطاهای فنی مالی نبوده بلکه نشانههای یکافول تدریجی در نظام یکپارچه برنامهریزی قابل مشاهده است. سازمان برنامهوبودجه که زمانی نقطه ثقل هماهنگی سیاستهای توسعهای و محل ترجمه اهداف بلندمدت بهتخصیص منابع بود بهتدریج از کارکرد توسعهای فاصله گرفته و درعمل بیشتر درگیر موازنههای کوتاهمدت مالی و توزیعی شده است. اینتحول محصول برهمکنش عوامل اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و نهادی است که درکنارهم دولت را از مسیر توسعهگرایی بهسمت توزیعگرایی سوق دادند.
در بعد اقتصادی نخستینموتور اینلغزش اتکای ساختاری بهدرآمدهای نسبتا سهلالوصول است. در دهه اخیر سهم درآمدهای نفتی و سایر منابع شبهرانتی در منابع عمومی دولت همچنان قابل توجه بود و در برخی سالها بین ۳۰تا۴۰درصد منابع بودجه عمومی بهطور مستقیم یا غیرمستقیم بهاین منابع وابسته بوده است. چنین ساختاری قید بودجه دولت را نرم کرده بهاینمعنا که فشار برای اولویتبندی سخت هزینهها، افزایش بهرهوری مخارج و تمرکز بر سرمایهگذاریهای مولد کاهش مییابد. در اینوضعیت سیاستهای توزیعی با بازده سیاسی فوری نسبت بهپروژههای توسعهای بلندمدت جذابتر میشوند.
اینروند زمانی تشدید میشود که بهارقام تحققیافته بودجه نگاه کنیم. برای نمونه در سالهای اخیر شکاف قابل توجهی میان منابع مصوب و منابع تحققیافته مشاهده شده است. در برخی سالها کسری تراز عملیاتی بودجه بهبیش از ۳۰۰تا۴۰۰هزارمیلیاردتومان رسیده و نسبت کسری عملیاتی بهمنابع عمومی در محدوده ۳۰تا۴۵درصد نوسان داشته است. اینارقام نشان میدهد بودجه از حالت برنامه مالی منضبط فاصله گرفته و بهسندی با فروض خوشبینانه تبدیل شده است. هنگامی که منابع بیشبرآورد و مصارف فزاینده پیشبینی شده انضباط برنامهای تضعیف و امکان پایش واقعی عملکرد توسعهای محدود میشود.
درکنار بودجه رسمی گسترش عملیات مالی فرابودجهای نیز بهاین گسست دامن زده است. برآوردهای کارشناسی نشان میدهد حجم تعهدات و عملیات مالی خارج از سقف شفاف بودجه شامل بدهی شرکتهای دولتی، اوراق تعهدزا و تکالیف شبهمالی در برخی سالها بهمعادل ۲۰تا۳۰درصد تولید ناخالص داخلی رسیده است. حجم بودجه شرکتهای دولتی که در قوانین بودجه سالانه درج میشود در سالهای اخیر بیش از دوبرابر بودجه عمومی بوده و در برخی سالها بهبیش از ۳۰۰۰هزارمیلیاردتومان رسیده درحالیکه پیوند عملیاتی و نظارتی آن با اهداف برنامه توسعه محدود بوده است. ایندوگانگی تصویر واقعی دخلوخرج دولت را مخدوش کرده و کارکرد برنامهای بودجه را تضعیف میکند.
عامل اقتصادی دوم افت بازده سرمایهگذاری مولد است. طی یکدهه گذشته نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در اقتصاد کشور در بسیاری از سالها منفی یا نزدیک بهصفر بوده است. بهطور نمونه در بازه ۱۳۹۱تا۱۴۰۰ متوسط رشد تشکیل سرمایه ثابت در برخی برآوردها حدود منفی ۵درصد گزارش شده است. کاهش جذابیت سرمایهگذاری مولد موجب شده منابع بهسمت فعالیتهای غیرمولد و کوتاهمدت حرکت کند. پیامد مستقیم اینروند کندشدن رشد بهرهوری و افزایش فشار اجتماعی برای جبران رفاهی بوده؛ فشاری که دولت غالبا از مسیر سیاستهای توزیعی بهآن پاسخ داده است.
عامل سوم شوکهای بیثباتکننده کلان است. تورمهای بالای مزمن که در سالهای اخیر در محدوده ۳۰تا۵۰درصد در نوسان بوده همراه با جهشهای ارزی و رکودهای دورهای افق تصمیمگیری سیاستگذار را کوتاه کرده است. درچنینمحیطی بخش مهمی از انرژی دولت صرف مدیریت عدم تعادلهای کوتاهمدت میشود و پیگیری منسجم اهداف برنامه توسعه بهحاشیه میرود. نتیجه طبیعی اینوضعیت فاصلهگرفتن بودجه سالانه از منطق برنامهای و تبدیل آن بهابزار مدیریت روزمره است.
در بعد سیاسی کوتاهشدن افق سیاستگذاری و برجستهشدن مطالبات فوری اجتماعی وزن سیاستهای با بازده کوتاهمدت را افزایش داده است. پروژههای توسعهای که ثمرات آنها در میانمدت ظاهر میشود در رقابت با سیاستهای توزیعی فوری جایگاه ضعیفتری یافتند.
اینتغییر ترجیحات سیاسی وقتی با پراکندگی نهادی و تعدد مراکز تصمیمگیری همراه میشود توان دولت برای پیشبرد یکراهبرد توسعهای منسجم را بیش از پیش کاهش میدهد.
در بعد اجتماعی نیز افزایش انتظارات رفاهی، گسترش شهرنشینی و فرسایش اعتماد عمومی بهکارآمدی سیاستهای بلندمدت فشار بر دولت برای مداخلات جبرانی را تشدید کرده است. هنگامی که جامعه بازده ملموس سیاستهای توسعهای را در کوتاهمدت مشاهده نمیکند دولت برای حفظ سرمایه اجتماعی خود بهسمت پاسخهای فوری سوق مییابد. اینفشار اجتماعی بودجه را بهتدریج از یکبرنامه توسعهای بهیکسند توزیعی نزدیک میکند.
در سطح نهادی تضعیف اقتدار فرابخشی نهاد برنامهریزی، گسست میان برنامه، بودجه و ارزیابی و پراکندگی ابزارهای اجرایی حلقه افول را تکمیل کرده است. در چنین شرایطی حتی اگر اسناد برنامه توسعه بهطور منظم تدوین شوند بهدلیل انحراف مستمر بودجه سالانه اهداف آنها درعمل محقق نمیشود. نکته کلیدی آن است که انحراف بودجه یکپدیده تجمعی و زنجیرهای است. وقتی هر سال فروض بودجهای با عدم تحقق مواجه و بدهیها انباشته میشود، تعهدات فرابودجهای افزایش مییابد و اولویتهای هزینهای جابهجا شده کل چرخه برنامهریزی دچار انحراف مسیر میشود.
به بیان سیستمی انحراف سالانه بودجه سهپیامد همزمان دارد: نخست بیاعتبارشدن پیوند برنامه و تخصیص منابع، دوم انتقال بار مالی بهسالهای بعد و تشدید ناپایداری مالی و سوم تقویت منطق توزیعی در تصمیمگیری دولت. تداوم اینوضعیت حتی درصورت وجود اسناد برنامهای دقیق بهمرور نظام برنامهریزی را از درون تهی میکند و دولت را بهسمت رفتار توزیعگر سوق میدهد.
از اینمنظر مساله اصلی کشور نه صرفا «مشکل بودجه» بلکه افول تدریجی نظام یکپارچه برنامهریزی است که یکی از آشکارترین نمودهای آن در انحراف ارقام بودجهای و فرابودجهای قابل مشاهده است. احیای کارکرد توسعهای دولت مستلزم بازسازی همزمان چندحلقه بههمپیوسته است: بازاستقرار پیوند واقعی برنامهوبودجه، افزایش شفافیت و صداقت ارقام مالی دولت، سختترشدن قید بودجه ازطریق انضباط مالی، ارتقای بازده بخش مولد، و تقویت نظام پایش و پاسخگویی.
تنها درچنینچارچوبی است که میتوان بودجه را دوباره بهجایگاه اصیل خود یعنی برنامه مالی سالانه در خدمت توسعه بازگرداند و مسیر لغزش از دولت توسعهگرا بهدولت توزیعگر را معکوس کرد. درغیراینصورت تداوم انحرافهای سالانه بودجهای بهصورت تجمعی کل چرخه نظام بودجهریزی و برنامهریزی کشور را از مسیر توسعه پایدار دور خواهد کرد.
