کالبدشکافی سیاستگذاری مسکن حمایتی
آمنه هاشمی– مسکن حمایتی در ایران طی دو دهه گذشته از یک سیاست رفاهی هدفمند به شعاری کلی و بی‌تعریف تبدیل شده است. قرار بود این مدل از سیاستگذاری، ابزاری برای تامین امنیت سکونتی دهک‌های متوسط و پایین باشد اما آنچه در عمل شکل گرفت، مجموعه‌ای از طرح‌های جداگانه، بدون ارتباط و فاقد یک چارچوب راهبردی بود. در حالی‌که کشورهایی مانند ترکیه، کره‌جنوبی یا حتی برخی دولت‌های اروپایی، مسکن حمایتی را ذیل یک نظام پایدار، قابل پیش‌بینی و مبتنی بر شاخص‌های اقتصادی هدایت می‌کنند، در ایران نوعی تشتت و آشفتگی در ماهیت، گروه هدف، مکان‌یابی و روش تامین مالی این پروژه‌ها دیده می‌شود. همین سردرگمی از همان ابتدا پایه‌های شکست بسیاری از طرح‌های مسکنی را بنا کرد و باعث شد بخش‌خصوصی نیز به‌جای مشارکت از این حوزه فاصله بگیرد.
فقدان تعریف دقیق از جامعه هدف
یکی از دلایل اصلی ناکامی طرح‌های حمایتی، تعیین‌نشدن دقیق گروه هدف و نبود سازوکار شفاف برای احراز شرایط است. طرح‌هایی نظیر مسکن مهر، طرح اقدام ملی، نهضت ملی مسکن و حتی برنامه‌های استانی، هیچ‌گاه به طور دقیق روشن نکردند که چه دهک‌هایی قرار است واقعی‌ترین بهره‌برداران باشند. این بی‌دقتی باعث شد خانوارهایی که در دهک‌های پایین قرار دارند عملا از فرآیند حذف شوند زیرا توان پرداخت اقساط، آورده اولیه یا حتی هزینه رفت‌وآمد به پروژه‌های دور از شهر را نداشتند. به‌مرور فرصت‌ها به سمت دهک‌های میانی‌تر یا حتی افرادی رفت که صرفا از مسیرهای اداری یا نفوذ نهادی امکان ثبت‌نام داشتند. به‌جای آنکه مسکن حمایتی مانعی برای گسترش شکاف طبقاتی باشد، رفته‌رفته خود به سازوکاری برای بازتولید نابرابری تبدیل شد.
مکان‌یابی اشتباه و پدیده «شهرهای خوابگاهی»
یکی از بزرگ‌ترین خطاهای سیاستگذاری، انتخاب زمین‌های ارزان در حاشیه یا بیرون از محدوده شهری برای ساخت پروژه‌های حمایتی بود. در ظاهر نقش دولت تامین زمین ارزان و آماده‌سازی عنوان شد اما عملا پروژه‌ها در مناطقی اجرا شدند که فاقد زیرساخت‌های حیاتی مانند آب، برق، مدارس، حمل‌ونقل عمومی، مراکز درمانی و امکانات شهری بودند. این انتخاب نه از روی برنامه‌ریزی شهری بلکه صرفا برای کاهش هزینه‌های اولیه انجام شد. نتیجه آن شکل‌گیری شهرک‌هایی شد که شباهت بیشتری به سکونتگاه‌های اجباری داشتند تا محله‌های زیست‌پذیر. تجربه مسکن مهر در پرند، هشتگرد، فولادشهر و ده‌ها شهر دیگر نشان داد که وقتی زیرساخت‌ها آماده نباشند، حتی مسکن ارزان نیز جذابیت خود را از دست می‌دهد. بسیاری از واحدها خالی ماندند و برخی خانوارهایی که به آن مناطق رفتند، ناچار شدند هر روز ساعت‌ها در مسیر محل کار رفت‌وآمد کنند؛ رفت‌وآمدی که هزینه‌ای بالاتر از میزان صرفه‌جویی در قیمت مسکن برای آنان ایجاد کرد.
فقدان مدل مالی پایدار
طرح‌های حمایتی در ایران تقریبا همیشه بر دوش بودجه دولت قرار گرفته‌اند؛ بودجه‌ای که با کوچک‌ترین نوسان‌های سیاسی و اقتصادی دچار کسری می‌شود. اتکا به منابع بانکی، فشار به بانک‌های دولتی و ارائه وام‌های تکلیفی، جایگزین‌های باثباتی برای تامین مالی نبودند و به تورم عمومی و نقدینگی افسارگسیخته نیز دامن زدند. در کشورهای موفق، مدل‌های مالی مسکن حمایتی به‌گونه‌ای طراحی می‌شود که بخشی از هزینه‌ها از محل زمین، بخشی از محل مشارکت بخش‌خصوصی و بخشی از محل عایدات بلندمدت تامین شود اما در ایران مدل اقتصادی پروژه‌ها همواره روی دوش دولت و منابع بانکی گذاشته شد و همین ساختار معیوب به‌محض کاهش درآمدهای نفتی یا افزایش هزینه‌های عمرانی کاملا از هم فرو پاشید. نبود منابع مطمئن، پروژه‌ها را نیمه‌کاره رها کرد و بازپرداخت اقساط توسط خانوارها را نیز ساماندهی نکرد.
بوروکراسی اداری و سردرگمی نهادی
تقریبا برای هیچ پروژه مسکن حمایتی نمی‌توان یک نهاد واحد را مسوول اجرای آن دانست. وزارت راه‌و‌شهرسازی، بنیاد مسکن، شرکت عمران شهرهای جدید، نهادهای نظامی، استانداری‌ها، شهرداری‌ها، بانک‌ها و حتی سازمان‌های شبه‌دولتی هر کدام بخشی از کار را برعهده گرفته‌اند. این چندگانگی باعث شده مسوولیت‌پذیری شفاف وجود نداشته باشد و هر نهادی در صورت بروز مشکل، مسوولیت آن را به دیگری منتقل کند. از سوی دیگر روند دریافت انشعابات، سند رسمی، تخصیص زمین، صدور پروانه و کنترل پروژه آنقدر پیچیده و فرسایشی است که حتی سازندگان بزرگ نیز از ورود به این چرخه فراری هستند. باز هم در مقایسه، کشورهایی که الگوی موفقی دارند تمام مراحل را در یک نهاد واحد متمرکز کرده‌اند و جریان تصمیم‌گیری در آنها سریع، شفاف و قابل پیگیری است.
بی‌توجهی به کیفیت ساخت
در بسیاری از پروژه‌های حمایتی کمترین توجه به کیفیت ساخت شده است زیرا فشار زمان، کمبود بودجه و تعهدات حجمی دولت، پیمانکاران را به سمت کاهش کیفیت سوق داده است. نبود گارانتی آپارتمان‌ها، نبود بیمه کیفیت، فقدان نظارت مستقل و نپذیرفتن مسوولیت توسط نهادهای ساخت‌وساز سبب شد تجربه زندگی در بسیاری از این پروژه‌ها تلخ و پرهزینه باشد. نم، ترک دیوارها، نقص تاسیسات، مشکلات سازه‌ای و ناهماهنگی با مقررات ملی ساختمان تنها بخشی از مشکلات ثبت‌شده است. بدیهی است که وقتی خانواده‌ها با چنین پیامدهایی مواجه می‌شوند، اعتماد عمومی به کل سیاست مسکن حمایتی از بین می‌رود.
نبود برنامه پایدار برای نگهداری و مدیریت واحدهای ساخته‌شده
در کشورهای موفق واحدهای حمایتی معمولا در قالب یک نظام مدیریت شهری اداره می‌شوند و بودجه نگهداری آنها از طریق مشارکت‌های کوچک و منظم تامین می‌شود اما در ایران هیچ سازوکاری برای نگهداری و تعمیرات واحدهای مسکن حمایتی وجود ندارد. پروژه‌ها پس از تحویل رها و پس از چند سال عملا به مجموعه‌هایی با فرسودگی زودرس و مشکلات زیرساختی تبدیل می‌شوند. فقدان مدیریت یکپارچه ساختمان‌ها باعث شده بسیاری از این شهرک‌ها به سرعت به سمت کاهش ارزش و کاهش کیفیت زندگی بروند.
تجربه جهانی
یکی از اصلی‌ترین تفاوت‌های ایران با کشورهای موفق در این است که مسکن حمایتی در آن کشورها یک پروژه انتخاباتی یا شعاری نیست. دولت‌ها برای چنین برنامه‌هایی معمولا برنامه ۱۰ تا ۱۵ساله تعیین می‌کنند و مهم‌تر از آن، دولت بعدی نیز برنامه را ادامه می‌دهد. سیاست مسکن حمایتی در ایران اما با هر دولت تغییر می‌کند، نام عوض می‌کند، ساختار تازه می‌گیرد و برنامه‌های قبلی یا ناتمام رها می‌شوند یا در بهترین حالت، با نصف توان اولیه ادامه پیدا می‌کنند. همین ناپایداری ساختاری یکی از مهم‌ترین دلایل شکست مدل ایرانی است زیرا مسکن پروژه‌ای زمان‌بر است، نه پروژه‌ای که در یک دوره چهارساله بتوان ثمرات آن را به طور کامل دید.
مشکل اعتماد و سودآوری
در تمامی کشورهایی که موفق شده‌اند مسکن حمایتی را به سیاستی پایدار تبدیل کنند، بخش‌خصوصی ستون اصلی اجرای پروژه‌هاست اما در ایران چند عامل بازدارنده وجود دارد: نخست، نبود اعتماد به دولت و تجربه‌های شکست‌خورده قبلی باعث شده سازندگان بزرگ به طرح‌های حمایتی وارد نشوند، دوم، دولت معمولا با تعیین سقف قیمت، سود سازنده را کاهش می‌دهد و همین مساله انگیزه مشارکت را از بین می‌برد و سوم، روند اداری پیچیده و تخصیص‌های دیرهنگام زمین و تسهیلات، پروژه‌ها را برای سازنده‌ها بسیار پرریسک می‌کند. نتیجه آن شده که بخش عمده بار ساخت بر دوش دولت قرار گرفته؛ دولتی که اساسا توان مالی و اجرایی لازم را ندارد.
کاهش اعتماد عمومی و تشدید بحران سکونت
ناموفق بودن طرح‌های حمایتی تنها یک شکست فنی نیست بلکه پیامدهای اجتماعی عمیقی دارد. بسیاری از جوانان و خانواده‌ها اکنون به این باور رسیده‌اند که هیچ سیاستی در حوزه مسکن قرار نیست مشکل آنها را حل کند. این کاهش اعتماد به سیاستگذاری عمومی، روی تصمیم به ازدواج، فرزندآوری، مهاجرت و حتی اشتغال تاثیر مستقیم گذاشته است. در یک اقتصاد تورمی که قدرت خرید مستاجران به شدت کاهش یافته، شکست طرح‌های حمایتی عملا به معنای محرومیت از حق اولیه «سقف امن» است؛ حقی که در بسیاری از کشورها پایه حقوق اجتماعی محسوب می‌شود.
راه‌حل چیست؟
راه خروج از بحران نه ساخت طرحی تازه با نام جدید بلکه اصلاح ساختارهایی است که تمام طرح‌های قبلی را به شکست رسانده‌اند. این اصلاحات شامل مواردی مانند تعریف روشن و دقیق از گروه هدف و الزام به پایش مستمر آن، یکپارچه‌سازی نهادهای سیاستگذار و مجری، ایجاد مدل مالی پایدار که وابستگی به بودجه دولت را کاهش دهد، تمرکز بر کیفیت ساخت، بیمه ساختمان و نظارت مستقل، مشارکت واقعی بخش‌خصوصی با تضمین سود و شفافیت و تدوین برنامه‌ای بلندمدت که دولت‌های آینده نیز ملزم به اجرای آن باشند، است. بدون این اصلاحات، هر طرح جدیدی که ارائه شود تنها نسخه‌ای دیگر از مسکن مهر یا نهضت ملی خواهد بود؛ طرحی با هزینه‌های بالا اما پایانی ناموفق.
