معمای مالکیت مسکن
احسان نیازمند– این روزها مسکن بار دیگر در کانون سیاست‌های اقتصادی کشور قرار گرفته است. بازگشت پررنگ دولت به عرصه زمین، نشانه‌ای از این واقعیت است که بخش بزرگی از بحران مسکن در ایران نه در مصالح، وام یا فناوری ساخت بلکه در «زمین» ریشه دارد. از این منظر ماده(۵۰) برنامه هفتم توسعه یکی از مهم‌ترین بندهای این برنامه تلقی می‌شود؛ بندی که به خروج انحصار زمین از دولت و فراهم‌سازی امکان تامین زمین برای ساخت مسکن اختصاص دارد. به باور قانونگذاران، اجرای صحیح این ماده می‌تواند سهم زمین در هزینه نهایی مسکن را به‌شدت کاهش دهد. در شهرهای بزرگ ایران، سهم زمین از قیمت نهایی هر واحد مسکونی گاه تا ۶۰درصد برآورد می‌شود؛ سهمی‌که در دهه‌های گذشته روندی فزاینده داشته است. اکنون ایده «واگذاری زمین رایگان» از سوی دولت و مجلس به‌عنوان ابزاری برای مهار قیمت‌ها و افزایش قدرت خرید مطرح شده است اما آنچه در سطح شعار جذاب به‌نظر می‌رسد در عمل با مجموعه‌ای از پرسش‌های ساختاری و اقتصادی روبه‌رو است.
جهش قیمت‌ها و سقوط توان مالی خانوار
داده‌های رسمی بانک مرکزی تصویری روشن از فشار سنگین بازار مسکن بر معیشت خانوارها ارائه می‌دهد. براساس آمار رسمی، متوسط قیمت هر متر مربع واحد مسکونی در تهران از حدود ۱۲میلیون تومان در ابتدای۱۳۹۸ به بیش از ۱۷۰میلیون تومان در مهر۱۴۰۴ رسیده است یعنی رشدی نزدیک به ۱۴برابری ظرف کمتر از هفت‌سال. چنین رشدی نه‌تنها بیانگر ناکارآمدی سیاست‌های گذشته است بلکه نشان می‌دهد نظام برنامه‌ریزی کشور در کنترل تورم ملکی عملا شکست خورده است. در مقابل، درآمد خانوارها هیچ تناسبی با این رشد نداشته است. میانگین دریافتی بازنشستگان، کارگران، کارمندان و معلمان در حال حاضر بین ۲۰ تا ۲۵میلیون تومان است. اگر یک‌سوم این مبلغ در شهرهای بزرگ پس‌انداز شود، حدود ۵۳ سال طول می‌کشد تا بتوان با قیمت‌های فعلی، یک واحد مسکونی ۸۰ تا ۱۰۰ متری خریداری کرد درحالی‌که در تهران این رقم به حدود ۷۳ سال افزایش می‌یابد. حتی اگر تمام درآمد خانوار پس‌انداز شود، این مدت تنها به حدود ۲۰سال کاهش می‌یابد. این ارقام به‌روشنی نشان می‌دهد که شکاف بین درآمد و قیمت مسکن به مرحله‌ای بحرانی رسیده است؛ مرحله‌ای که در آن مسکن از کالایی مصرفی به کالایی سرمایه‌ای و انحصاری تبدیل شده است. از این منظر، ایده واگذاری زمین رایگان به‌عنوان کاهش‌دهنده هزینه اولیه ساخت، می‌تواند تا حدودی امیدبخش باشد اما تجربه‌های پیشین در ایران هشدار می‌دهد که هرگونه سیاست زمین‌محور، اگر بدون شفافیت و نظارت اجرا شود، بیش از آنکه به خانه‌دار شدن مردم بینجامد، به گسترش رانت و سوداگری می‌انجامد.
بازگشت زمین به مرکز سیاستگذاری
در دهه‌های گذشته، سیاست‌های مسکن در ایران مسیرهای متنوعی را طی کرده‌اند. از تعاونی‌های دهه۱۳۷۰ تا پروژه عظیم مسکن مهر در دولت نهم(۱۳۸۶) و سپس طرح اقدام ملی و نهضت ملی مسکن در دولت‌های بعدی، بیش از ۱۵طرح ملی در این حوزه اجرا یا اعلام شده است. با وجود تفاوت‌های ظاهری، همه این برنامه‌ها در یک نقطه اشتراک داشته‌اند: فقدان نهادی واحد با قدرت اجرایی و داده شفاف. در این چارچوب، تمرکز فعلی برنامه هفتم بر «آزادسازی زمین‌های دولتی» گامی متفاوت به‌نظر می‌رسد. براساس این برنامه، طی پنج‌سال اجرای آن، حدود ۳۳۰هزار هکتار باید به وسعت شهرهای ایران افزوده شود. حجم عظیمی از این زمین‌ها در اختیار وزارت راه‌وشهرسازی است؛ نهادی‌که اگر قانون به‌درستی اجرا شود، باید بخشی از انحصار تاریخی خود را واگذار کند. در ظاهر، خروج انحصار دولت از زمین می‌تواند به افزایش رقابت، کاهش قیمت و تسهیل عرضه کمک کند اما از زاویه دیگر، آزادسازی بدون ضابطه و بدون زیرساخت نظارتی خطرناک است. تجربه مسکن مهر و پس از آن نهضت ملی نشان داد که واگذاری گسترده زمین بدون شفافیت و ارزیابی توان مالی متقاضیان منجر‌به شکل‌گیری طبقه‌ای از دلالان مجوز و واسطه‌گران شد؛ افرادی که زمین‌های تخصیص‌یافته را به‌جای ساخت‌وساز وارد چرخه معاملات غیرمولد کردند.
مسکن در تنگنای سیاست و اقتصاد
در دولت سیزدهم، وعده ساخت سالانه یک‌میلیون واحد مسکونی به‌عنوان محور اصلی سیاست اقتصادی مطرح شد اما بر پایه آمارهای موجود، میزان تحقق این هدف کمتر از ۲۰درصد بوده است. علت اصلی ناکامی، تمرکز بیش از حد بر بخش عرضه زمین و غفلت از زنجیره توان مالی خانوارهاست. زمین رایگان، هرچند از نظر تئوریک می‌تواند سهم هزینه‌ها را کاهش دهد اما بدون تامین منابع مالی ارزان، وام‌های کم‌بهره، بیمه ساخت و سیاست‌های حمایتی مکمل به نتیجه نخواهد رسید. درواقع، دسترسی به زمین تنها یکی از حلقه‌های زنجیره مسکن است. حلقه‌های دیگر – از تسهیلات بانکی تا نظام مالیات بر خانه‌های خالی و حمایت از سازندگان کوچک- اگر غایب باشند، واگذاری زمین صرفا به ایجاد بازار جدیدی برای سوداگری منجر می‌شود. در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، مدل‌های موفق مسکن اجتماعی یا حمایتی مبتنی‌بر ترکیب «زمین ارزان، وام کم‌بهره و نظام اجاره به‌شرط تملیک» است. در ایران اما معمولا یکی از این سه مولفه وجود دارد و دو مولفه دیگر غایب هستند در نتیجه، مردم زمین دارند اما نقدینگی ندارند، یا وام دارند اما زمین و مجوز ساخت در اختیارشان نیست.
خطر بازتولید رانت
یکی از نگرانی‌های اصلی کارشناسان، شکل‌گیری زنجیره‌ای تازه از رانت در صورت اجرای شتاب‌زده آزادسازی زمین‌های دولتی است. تجربه نشان داده است که هر زمان پای «توزیع رایگان» به میان می‌آید، احتمال انحراف از اهداف اجتماعی افزایش می‌یابد. اگر فرآیند تخصیص زمین به‌صورت غیرشفاف انجام شود، احتمالا گروه‌هایی خاص، با دسترسی به اطلاعات، از این فرصت بهره‌مند خواهند شد درحالی‌که گروه‌های هدف -یعنی طبقه متوسط و کارگری- همچنان در حاشیه خواهند ماند. از سوی دیگر، واگذاری زمین بدون کنترل بر انتقال ثانویه، می‌تواند به چرخه‌ای مشابه مسکن مهر بینجامد؛ جایی‌که بسیاری از زمین‌های اختصاص‌یافته برای پروژه‌های حمایتی، به بازار آزاد منتقل و تبدیل به منبع سود برای دلالان شد. در چنین شرایطی، زمین رایگان نه به خانه‌دار شدن مردم بلکه به افزایش حباب قیمتی در بازار زمین و مسکن دامن می‌زند.
وابستگی متقابل زمین و سیاست شهری
آزادسازی ۳۳۰هزار هکتار زمین در پنج‌سال، به معنای گسترش قابل‌توجه محدوده شهرهاست. این امر پیامدهای شهری، زیست‌محیطی و اقتصادی گسترده‌ای دارد. شهرهای ایران به‌ویژه کلانشهرها، هم‌اکنون نیز با چالش‌هایی چون کمبود زیرساخت، فرونشست زمین، تراکم بالای جمعیت و ضعف حمل‌ونقل عمومی مواجه هستند. افزودن زمین‌های جدید بدون طرح جامع شهری می‌تواند به گسترش بی‌رویه شهرها و شکل‌گیری سکونتگاه‌های کم‌کیفیت منجر شود. علاوه‌بر آن، گسترش افقی شهرها، هزینه‌های خدمات‌رسانی عمومی را افزایش می‌دهد؛ از آب و برق و گاز گرفته تا شبکه‌های حمل‌ونقل و مدرسه و بیمارستان. بنابراین آزادسازی زمین باید با ارزیابی دقیق ظرفیت‌های شهری همراه باشد نه‌صرفا به‌عنوان راهی برای تحقق آماری وعده ساخت مسکن.
ضرورت شفافیت و نظام داده‌محور
اگر قرار است آزادسازی زمین‌های دولتی به نتیجه‌ای مثبت منجر شود، نخستین پیش‌شرط آن ایجاد سامانه‌ای شفاف و داده‌محور برای شناسایی، واگذاری و نظارت بر زمین‌هاست. نبود چنین سامانه‌ای در طرح‌های پیشین موجب شد که اطلاعات مربوط به متقاضیان و پروژه‌ها پراکنده و غیرقابل راستی‌آزمایی باشد. ایجاد یک پایگاه داده ملی که اطلاعات مالکیت زمین‌های دولتی، متقاضیان، پیمانکاران و پیشرفت پروژه‌ها را به‌صورت عمومی در دسترس قرار دهد، می‌تواند تا حد زیادی از بروز فساد جلوگیری کند. بدون شفافیت هیچ تضمینی وجود ندارد که زمین‌های آزادشده واقعا به دست نیازمندان برسد.
واقعیت تلخ، رویای دوردست
در مجموع، بررسی داده‌های اقتصادی و تجربه‌های گذشته نشان می‌دهد که صرف آزادسازی زمین‌های دولتی، اگرچه در ظاهر گره‌گشا به‌نظر می‌رسد اما نمی‌تواند به‌تنهایی ضامن خانه‌دار شدن طبقه متوسط و کارگری باشد. در شرایطی که تورم عمومی بالا، نرخ بهره سنگین و نبود ابزارهای مالی بلندمدت، توان خانوارها را تضعیف کرده، زمین رایگان تنها بخشی از راه است. مسکن نه فقط یک کالای اقتصادی بلکه آینه‌ای از سیاستگذاری‌های کلان کشور است؛ سیاست‌هایی که طی سال‌های اخیر بیشتر بر تولید کمّی تمرکز داشته‌اند تا بر پایداری و عدالت اجتماعی. اگر دولت و مجلس بخواهند وعده خود را از مسیر واقعی محقق کنند، باید علاوه‌بر زمین، سازوکارهای حمایتی مکمل را نیز فعال کنند؛ از وام‌های بلندمدت و کم‌بهره گرفته تا نهادهای بیمه‌ای ساخت و برنامه‌های مالیاتی هوشمند. بدون چنین اصلاحاتی، واگذاری زمین می‌تواند به چرخه‌ای تکراری از پروژه‌های ناتمام، شهرک‌های نیمه‌کاره و نارضایتی عمومی بینجامد؛ چرخه‌ای که سال‌هاست در سیاست مسکن ایران تکرار می‌شود.
سخن پایانی
در شرایط کنونی که متوسط قیمت هر مترمربع در تهران به بیش از ۱۷۰میلیون تومان رسیده و میانگین درآمد خانوارهای متوسط تنها ۲۰ تا ۲۵میلیون تومان است، سیاست آزادسازی زمین‌های دولتی می‌تواند در بهترین حالت تنها بخشی از هزینه‌ها را تعدیل کند. تحقق رویای خانه‌دار شدن در این فضا، بدون اصلاح ساختار مالی، کنترل تورم و افزایش بهره‌وری ساخت‌وساز ممکن نیست. برنامه هفتم توسعه، با تمام نقاط قوت و ضعفش، فرصتی نادر برای بازنگری در سیاست زمین و مسکن کشور فراهم کرده است اما اگر این فرصت با شفافیت، عدالت در توزیع و پشتیبانی مالی همراه نباشد، به‌جای حل بحران مسکن، بحران تازه‌ای از رانت، زمین‌خواری و گسترش نابرابری در انتظار اقتصاد ایران خواهد بود.
۸۰درصد زمین‌های کشور دولتی هستند
سهراب مشهودی، مسوول شورای گروه شهرسازی جامعه مشاوران به «جهان‌صنعت» گفت: باید توجه داشت موضوع رفع انحصار از زمین‌های دولتی به ۲۵صدم‌درصد اراضی کشور مربوط می‌شود؛ عددی که در بیشترین حالت به نیم‌درصد خواهد رسید؛ به عبارت بهتر، این موضوع اعداد و ارقام بزرگی را شامل نمی‌شود. او اضافه کرد: از سوی دیگر باید این نکته را مدنظر قرار داد که کل شهرهای ما، تنها ۲درصد سطح کشور را در برمی‌گیرند. این در حالی است که بیش از ۸۰درصد زمین‌های موجود در کشور دولتی هستند. مشهودی همچنین گفت: نکته حائز اهمیت در این خصوص آن است که در طرح‌های شهری کشور پس از اینکه در ابتدای دوره محدوده‌ای برای پایان طرح تعیین می‌شود، تمام زمین‌هایی که وارد محدوده شهری هستند با افزایش چندین برابری قیمت روبه‌رو می‌شوند. مسوول شورای گروه شهرسازی جامعه مشاوران گفت: در چنین شرایطی طبقه متوسط و کارگری عملا نمی‌توانند از زمین‌های موجود در محدوده‌های شهری بهره‌ای ببرند. بنابراین تنها چاره آن است که از اراضی دولتی در جای مناسب، با روشی مناسب و با ایجاد دسترسی مناسب به شهر بهره‌برداری شود.
فاصله زیاد حرف تا عمل
رامین گوران، دبیر انجمن انبوه‌سازان استان تهران به «جهان‌صنعت» گفت: این‌گونه تصمیمات همواره با هدف رسیدن به مقاصد مشخصی مطرح می‌شوند. طی سال‌های گذشته چندین و چند تفاهمنامه در همین راستا و در قالب نهضت ملی مسکن، اقدام ملی، مسکن مهر و غیره بسته شدند؛ تفاهمنامه‌هایی که خروجی خاصی نداشته‌اند تا بتوان از میزان تاثیرگذاری آنها سخن گفت. او ادامه داد: این نوع سیاست‌ها خوب هستند اما معمولا در حد حرف باقی می‌مانند. باید توجه داشت که چنانچه برنامه مدون و فکر منسجمی پشت این‌گونه تصمیمات نباشد، طرح‌ها به مقصد نخواهند رسید و کاری پیش نخواهد رفت. گوران گفت: متاسفانه تصمیمات گرفته‌شده در بخش مسکن تا کنون خروجی نداشته است. این موضوع از آن جایی ناشی می‌شود که سیاستگذاری‌های انجام‌شده در این بخش بدون مطالعات صورت می‌پذیرد. چنانچه اقدام به واگذاری زمین رایگان برای تولید مسکن نیز انجام بگیرد، در شرایطی که منابع مالی لازم برای ساخت‌وساز وجود نداشته باشد، موفقیتی حاصل نخواهد شد؛ زمین‌هایی که حتی بعضا فاقد امکانات رفاهی و زیرساختی مناسب و لازم هستند.دبیر انجمن انبوه‌سازان استان تهران عنوان کرد: به‌طور کلی نسبت‌به تصمیم‌سازی بدون مطالعات زاویه جدی دارم. به نظر می‌رسد همان‌گونه که در بقیه سیاست‌ها ناموفق بوده‌ایم، در این زمینه نیز به موفقیتی دست نخواهیم یافت چراکه انجام مطالعات در همه جای دنیا در مرحله نخست قرار دارد.
