غفلت از آمایش سرزمین
بهرام وهابی،پژوهشگر اقتصادی
– آمایش سرزمین در ایران به مطالعات ستیران در برنامه عمرانی پنجم قبل از انقلاب اسلامی بازمی‌گردد. این مطالعات پایه تحلیل‌های منطقهای در برنامه عمرانی پنجم و ششم (اجرا نشده) پیش از انقلاب اسلامی بود. در برنامههای توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پس از انقلاب اسلامی توجه ویژه‌ای به مبحث آمایش سرزمین شده و در قوانین برنامه توسعه اخیر، فصل جداگانه و مشخصی برای این موضوع در نظر گرفته شده است. این موضوع مشخصا از برنامه چهارم توسعه قابل مشاهده است. در برنامه چهارم توسعه، فصل ششم از بخش دوم قانون برنامه (مواد ۷۲ تا ۸۳) مربوط به آمایش سرزمین است. در قانون برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف شده است که نسبت به تهیه سند ملی آمایش سرزمین در سطوح زیر اقدام کند:
۱- سطح کلان
۲- سطح بخشی
۳- سطح استانی
در این قانون برای اولین بار به موضوع هماهنگی ملی -بخشی- منطقهای (استانی) توجه شده است.
در سطح استانی، سند آمایش حاوی موارد زیر در نظر گرفته شده است:
۱- نظریه پایه توسعه استان‌ها
۲- سازمان فضایی توسعه استان
۳- اقدامات و عملیات اولویت‌دار در توسعه استان
در ماده۷۴ این قانون همچنین مقرر شده است که اسناد ملی آمایش سرزمین و کالبدی ملی به عنوان مرجع اصلی هماهنگی‌های بین‌بخشی، بین‌منطقه‌ای و بخشی- منطقهای در تصمیم‌گیری‌های اجرایی قرار گیرد. همچنین در بند (د) ماده۸۱ قانون، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف شده است که نظام تنظیم بودجه استان را در چارچوب سند ملی توسعه استان تهیه کند. در قانون برنامه پنجم توسعه، موضوع آمایش سرزمین به عنوان موضوع مستقل در نظر گرفته نشده و فصلی با عنوان توسعه منطقهای به عنوان فصل ششم قانون آمده است. این فصل دارای دو زیربخش با عناوین محیط‌زیست و توسعه منطقهای است و مبحث مشخصی برای تلفیق برنامه‌ریزی ملی -بخشی- منطقهای ندارد. در برنامه ششم توسعه، موضوع تهیه سند ملی آمایش سرزمین در ماده ۲۶ (بخش ۵) به صورت زیر آمده است:
به منظور رقابت‌پذیر کردن عدالت بین‌منطقه‌ای و سرزمینی و تقویت خوداتکایی، افزایش انگیزه وصول درآمد استانی:
دولت موظف است در طول سال اول اجرای قانون برنامه سند آمایش سرزمین ملی و استانی را تهیه کند و پس از تصویب شورای عالی آمایش سرزمین از سال دوم، اجرای قانون برنامه به اجرا در آورد.
درآمدها و هزینه‌هایی که ماهیت استانی دارند را تعیین و طی دو سال اول اجرای قانون برنامه در چارچوب نظام درآمد- هزینه استانی به صورت سرجمع درآمدها، اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هر استان (برمبنای وجوه واریزی به خزانه‌داری کل کشور) در بودجه سنواتی اعمال کند.
مازاد بر درآمدهای وصولی نسبت به سقف مصوب هر استان براساس دستورالعمل ابلاغی سازمان برای تامین اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مصوب در قانون بودجه سنواتی در مقاطع سه ماهه بین استان‌های ذی‌ربط توزیع می‌شود.
۳درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت‌خام و میعانات گازی خالص صادرات گاز طبیعی را به ترتیب یک‌سوم به استان‌های نفتخیز و گازخیز و دوسوم به مناطق و شهرستان‌های کمتر توسعه‌یافته جهت اجرای برنامههای عمرانی در قالب بودجه‌های سنواتی با تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه این استان‌ها اختصاص دهد.
در سال اول اجرای قانون برنامه کلیه اختیارات و وظایف قابل واگذاری دستگاه‌های اجرایی به واحدهای مربوطه خود در استان‌ها و شهرستان‌ها را واگذار کند. طرح‌های هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها در سراسر کشور را با پیشنهاد کارشناسان فنی، زیرنظر بنیاد مسکن و تایید بخشداری هر بخش و با اطلاع دهیاران و روسای شورای اسلامی روستاها و تصویب آن در کمیته‌ای متشکل از رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان به عنوان رییس، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهادکشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رییس شورای اسلامی روستا به عنوان ناظر تهیه کند.
شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان و کمیته برنامه‌ریزی شهرستان موظفند ۵ تا ۸درصد از سرجمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی مصوب قانون بودجه سالانه را صرف تهیه و اجرای طرح‌های هادی و بهسازی روستاهای شهرستان، توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی کنند.
آنچه از نظر اقتصاد رفتاری اهمیت دارد، موضوع جزو۴ بند (الف) این ماده است که به واگذاری وظایف قابل واگذاری دستگاه‌های اجرایی به واحدهای خود در استان‌ها و شهرستان‌ها مربوط می‌شود. این موضوع باعث تغییر رویکرد انگیزشی و تعارض منافع از سطح ملی به سطح استانی خواهد شد به طوری که انگیزه‌های ملی در مدیریت امور به انگیزه‌های استانی تبدیل شده و تحول ویژه‌ای در این زمینه اتفاق خواهد افتاد.
در قانون احکام دائمی نیز این موضوع در قالب بند (الف) ماده۳۲ در نظر گرفته شده است. در این آیین‌نامه به جز ماده یک (تعاریف)، مواد دیگر به شرح زیر است:
ماده ۲- به منظور استقرار نظام راهبری توسعه سرزمین و نظارت بر اجرای آن از جمله تحقق نظام کارآمد برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمین، انتظام‌بخشی به سازمان فضایی سرزمین و هماهنگ‌سازی
توسعه بخشی- منطقهای، فراهم‌سازی توسعه متوازن و پایدار و عدالت اجتماعی و بین‌نسلی میان مناطق و استان‌ها و هماهنگ‌سازی جریان توسعه در سطوح ملی، منطقهای و استانی شورای‌عالی تشکیل می‌شود.
ماده ۳ – ارکان شورای‌عالی به شرح زیر است:
۱- کمیسیون تخصصی شورای‌عالی
۲- دبیرخانه
۳- شوراهای هماهنگی توسعه منطقهای کشور
ماده ۴- وظایف شورای‌عالی به شرح زیر است:
۱- بررسی و نظارت بر اجرای نظام راهبری توسعه سرزمین و تنظیم روابط ارکان و اجزای آن
۲- بررسی، تصویب، هماهنگی و نظارت مستمر بر تهیه برنامهها و طرح‌های توسعه سرزمین در سطوح ملی، منطقهای و استانی
۳- بررسی برنامههای اجرایی آمایش سرزمین و اسناد آمایش ملی، منطقهای و استانی
۴- نظارت بر اجرای اصول و ضوابط ملی آمایش سرزمین در سطوح ملی، منطقهای و استانی و ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط
ماده ۵- اعضای شورای‌عالی به شرح زیر است:
۱- رییس سازمان برنامه‌وبودجه کشور (رییس شورای‌عالی)
۲- وزیر کشور
۳- وزیر اطلاعات
۴- وزیر جهاد کشاورزی
۵- وزیر امور اقتصادی و دارایی
۶- وزیر راه‌وشهرسازی
۷- وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
۸- رییس سازمان حفاظت محیط‌زیست
۹- رییس سازمان پدافند غیرعامل کشور
۱۰- سه‌نفر صاحب‌نظر شاغل در دستگاه‌های اجرایی به انتخاب رییسجمهور
ماده ۶- اسناد توسعه سرزمینی که باید به تصویب نهایی شورای‌عالی برسد به شرح زیر است:
۱- سند ملی آمایش سرزمین: سندی راهبردی که برمبنای سیاست‌های کلی آمایش سرزمین و اصول مصوب آمایش سرزمین درپی سازماندهی فضای توسعه و بسترسازی برای تحقق توسعه پایدار و متوازن سرزمین است. این سند به عنوان فرادست سند توسعه سرزمینی کشور بازتاب سرزمینی سازمان فضایی افق توسعه‌یافتگی کشور بوده و از طریق آینده‌نگاری، سیاستگذاری و فرصت‌سازی توسعه بخش‌ها و مناطق، زمینه توسعه درون‌زا و برون‌نگر و نیز توسعه منابع انسانی به عنوان رکن اصلی آمایش سرزمین را فراهم می‌کند.
۲- سند منطقهای آمایش سرزمین: سندی راهبردی که با اتکا بر سیاست‌های کلی و اصول مصوب آمایش سرزمین و مبتنی بر جهت‌گیری‌ها، خطوط کلی توسعه و نظام تقسیم کار ملی و منطقهای منتج از سند ملی آمایش سرزمین با هدف توسعه متوازن و پایدار و عدالت اجتماعی و بین‌نسلی و بهره‌گیری از قابلیت‌ها، استعدادهای سرزمینی و مزیت‌های مناطق (مصوب شورای‌عالی) در چارچوب توسعه درون‌زا و هم‌پیوند منطقهای تنظیم می‌شود تا از این طریق ارتباط منطقی میان سطح ملی و استانی آمایش برقرار شود.
۳- سند استانی آمایش سرزمین: سندی راهبردی که مبتنی بر خطوط کلی و جهت‌گیری‌های اسناد ملی و منطقهای آمایش سرزمین و نظام تقسیم کار ملی و منطقهای منتج از آن، با هدف توسعه منابع انسانی، حفاظت از محیط‌زیست و صیانت و بهره‌برداری بهینه از منابع طبیعی، حفظ حقوق نسل‌های آینده، رفع عدم تعادل‌ها و محرومیت‌ها، شکوفاسازی اقتصاد استان و تقویت پیوند آن با اقتصاد منطقهای و ملی و همچنین ایفای نقش موثر و سازنده استان در فرآیند توسعه منطقهای و ملی تنظیم می‌شود.
۴- سایر اسناد از جمله جهت‌گیری‌های ملی آمایش سرزمین، نظریات پایه توسعه و چشم‌اندازهای بلندمدت توسعه ملی، منطقهای و استانی و نظایر آن مرتبط با آمایش.
تبصره- مجموعه‌ای از نهادها، اسناد، رویه‌ها و تدابیری که با تکیه بر نتایج و رهنمودهای آمایش سرزمینی (مستخرج از اسناد ملی، منطقهای و استانی آمایش سرزمین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها و سایر مصوبات شورای‌عالی) نسبت به طرح‌ریزی چارچوب سیاستگذاری توسعه سرزمین و ایجاد هماهنگی‌های بخشی- منطقهای، بهره‌وری از سرمایه‌های انسانی، منابع و فرصت‌های سرزمین در سطوح مختلف ملی، منطقهای و استانی اهتمام می‌کند و نظام راهبری توسعه سرزمین را تشکیل می‌دهند.
ماده ۷- اسناد توسعه سرزمینی به شرح زیر باید قبل از تصویب نهایی در مراجع ذی‌صلاح از حیث انطباق با سیاست‌ها، اصول، جهت‌گیری‌ها و اسناد آمایش سرزمین به تایید شورای‌عالی برسد:
۱- طرح‌های ویژه آمایش در مقیاس ملی، منطقهای و استان
۲- اسناد و برنامههای کلان و راهبردی بخش‌ها (مربوط به دستگاه‌های اجرایی)
۳- اسناد مرتبط با نظام برنامه‌ریزی کلان کشور
ماده ۸- به منظور یکپارچه‌سازی و هماهنگی میان مطالعات و اجرای نتایج آمایش سرزمینی، کلیه اسنادی که با عنوان یا مضمون آمایش و توسعه منطقهای در دستگاه‌های اجرایی مورد تدوین قرار می‌گیرند (از جمله آمایش آموزش‌عالی و صنعت) باید قبل از تصویب نهایی توسط شورای عالی بررسی و تایید شوند.
تبصره- تشخیص ضرورت بررسی و طرح اسناد مذکور در شورای‌عالی با پیشنهاد دبیرخانه و تایید کمیسیون خواهد بود.
ماده ۹- کمیسیون به عنوان رکن مشورتی و تصمیم‌ساز شورای عالی با هدف بررسی و اظهارنظر تخصصی بر روی موضوعات ارجاع شده، تحقق نظام یکپارچه برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمین و ارتقای هماهنگی و هم‌افزایی بین‌بخشی در پیشبرد فرآیندهای توسعه سرزمینی با وظایف زیر تشکیل می‌شود:
۱- بررسی و اظهارنظر در خصوص:
الف – برنامهها و طرح‌های توسعه سرزمینی در سطوح ملی، منطقهای و استانی برای ارائه به شورای‌عالی
ب – گزارش‌های نظارتی برنامهها و طرح‌های توسعه سرزمینی و گزارش‌های عملکردی دستگاه‌های اجرایی
پ- گزارش‌ها و متن پیش‌نویس مصوبات و موارد ارجاعی از سوی دبیرخانه
ت- موضوعات ارجاع شده از طرف شورای‌عالی
۲- بررسی پیشنهادها و موضوعات اولویت‌دار پیشنهادی دبیرخانه برای طرح در شورای‌عالی
۳- بررسی برنامه، طرح و تصمیمات اتخاذ شده در شورای هماهنگی از حیث انطباق با اصول، جهت‌گیری‌ها و اسناد توسعه سرزمینی
۴- سایر موارد مرتبط به تشخیص رییس کمیسیون
ماده ۱۰- اعضای کمیسیون (در سطح معاون وزیر یا معاون سازمان یا نماینده تام‌الاختیار) به شرح زیر است:
۱- سازمان برنامه‌وبودجه کشور (رییس کمیسیون)
۲- رییس امور ذی‌ربط آمایش سرزمین در سازمان (دبیر کمیسیون)
۳- وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات
۴- وزارت اطلاعات
۵- وزارت امور اقتصادی و دارایی
۶- وزارت امور خارجه
۷- وزارت آموزش‌وپرورش
۸- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
۹- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
۱۰- وزارت جهاد کشاورزی
۱۱- وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
۱۲- وزارت راه‌وشهرسازی
۱۳- وزارت صنعت، معدن و تجارت
۱۴- وزارت علوم، تحقیقات و فناوری
۱۵- وزارت کشور
۱۶- وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی
۱۷- وزارت نفت
۱۸- وزارت نیرو
۱۹- سازمان حفاظت محیط‌زیست
۲۰- سازمان اداری و استخدامی کشور
۲۱- معاونت حقوقی رییسجمهور
۲۲- اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران
۲۳- دبیرخانه شورای‌عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی
۲۴- سازمان پدافند غیرعامل
۲۵- معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم
۲۶- معاونان سایر دستگاه‌های اجرایی و مقامات و مسوولان محلی یا نمایندگان بخش عمومی حسب مورد به تشخیص رییس کمیسیون
ماده ۱۱- دبیرخانه در سازمان مستقر بوده و نماینده سازمان به عنوان دبیر شورای‌عالی و رییس دبیرخانه شورای‌عالی تعیین می‌شود. مهم‌ترین وظایف دبیرخانه به شرح زیر است:
۱- سازماندهی و راهبری مطالعات موردنیاز
۲- تهیه، تنظیم و ارسال دعوتنامه، دستور جلسات و صورتجلسه برای اعضای شورای‌عالی
۳- تهیه، تنظیم و ابلاغ مصوبات شورای‌عالی
۴- پیگیری و نظارت بر اجرای مصوبات شورای‌عالی
۵- ضبط و نگهداری گزارش‌ها، اسناد و اطلاعات، مذاکرات و مصوبات شورای‌عالی
۶- تهیه و تدوین گزارش‌های نظارتی جهت ارائه به شورای‌عالی
۷- تشکیل جلسات کمیسیون و تنظیم گزارش‌های کمیسیون برای طرح در جلسات شورای‌عالی
۸- اخذ و بررسی گزارشات عملکردی دستگاه‌های اجرایی در راستای تبصره (۱) بند (الف) ماده۳۲ قانون.
۹- تایید اسناد کالبدی در مقیاس ملی و منطقهای از حیث انطباق با سیاست‌ها، اصول، جهت‌گیری‌ها و اسناد آمایش سرزمین قبل از تصویب نهایی در مراجع ذی‌صلاح
ماده ۱۲- در اجرای تبصره (۲) بند (الف) ماده۳۲ قانون، تشکیل کارگروه‌های موضوعی و یا موضعی و کمیته‌های فنی مربوطه، حسب تشخیص و ضرورت به پیشنهاد دبیرخانه و تایید شورای‌عالی با اعضا و شرح وظایف مشخص در سطوح ملی، منطقهای و استانی قابل تشکیل است.
ماده ۱۳- در راستای اصل(۴۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با هدف هماهنگی، سیاستگذاری، پیگیری و پیشبرد سریع‌تر امور توسعه و پیشرفت مناطق مختلف کشور، ایجاد تعادل و توازن در استان‌ها و مناطق و دسترسی آنها به سرمایه و امکانات لازم به فراخور نیازها و استعدادهای رشد، شوراهای هماهنگی توسعه منطقهای، ذیل شورای‌عالی و براساس منطقه‌بندی مصوب شورای‌عالی با وظایف و اختیارات زیر تشکیل می‌شود:
۱- ایجاد هماهنگی‌های بین استانی و بین‌منطقه‌ای در بهره‌گیری از منابع و ظرفیت‌ها و فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی و بهره‌برداری از فضاهایی چون مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی، بنادر، توسعه صادرات، گردشگری و نظایر آن
۲- ارتقای هماهنگی میان مداخلات فضایی بخش‌ها (اعم از ساخت، توسعه و تکمیل مستحدثات و زیرساخت‌ها) در منطقه
۳- بررسی و رفع تعارضات و ناسازگاری‌های میان نتایج مطالعات و اسناد آمایش استان‌ها
۴- بررسی و اعمال هماهنگی‌های بخشی- منطقهای در تدوین اسناد توسعه سرزمینی در سطح مناطق (ازجمله مطالعات آمایش منطقهای و استانی و طرح‌های کالبدی منطقهای)
۵- بررسی و انجام امور ارجاعی شورای‌عالی و سایر مراجع قانونی فرادست
ماده ۱۴- اعضای شوراهای هماهنگی منطقهای به شرح زیر است:
۱- استانداران استان‌های هر منطقه
۲- روسای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌های هر منطقه
۳- رییس امور مرتبط با آمایش در سازمان برنامه‌وبودجه کشور
۴- نماینده ویژه رییس سازمان برنامه‌وبودجه کشور که از میان اشخاص صلاحیت‌دار انتخاب می‌شود
۵- روسا و مدیران کل دستگاه‌های ذی‌ربط ملی و استانی و سایر اشخاص از جمله متخصصان توسعه حسب مورد و ضرورت به پیشنهاد استانداران منطقه و تایید رییس امور مرتبط با آمایش سازمان
ماده ۱۵- سازمان موظف است ظرف دو ماه از تاریخ ابلاغ این آیین‌نامه، دستورالعمل‌های مربوط به شیوه برگزاری و فعالیت شورای‌عالی، کمیسیون و شورای هماهنگی را تدوین و به تصویب شورای‌عالی برساند.
با توجه به آیین‌نامه فوق، تکالیف دستگاه‌های اجرایی ملی و استانی به عنوان تصمیم‌گیرندگان اصلی طرح‌ها و پروژه‌های موضوع آمایش سرزمین تعیین شده است. در اینجا نیز انگیزه‌های مختلف منجر به ایجاد تعارض منافع شده و می‌تواند موضوع بررسی از دیدگاه اقتصاد رفتاری باشد. در نتیجه الگوی توزیع و استقرار فعالیت‌ها در سطح کشور ناشی از دو موضوع خواهد بود:
۱- ظرفیت و پتانسیل استان‌ها
۲- علائق و انگیزه‌های مدیریتی در سطوح ملی و استانی
باید توجه داشت که مطالعات آمایش سرزمین منجر به سه سطح از نتایج خواهد شد:
۱- نتایج مربوط به ساختار فضایی
۲- نتایج مربوط به سازمان فضایی
۳- نتایج مربوط به سازماندهی فضایی
هر چه از سطح‌یک به سمت سطح۳ برویم، نقش عناصر اقتصاد رفتاری بیشتر نمایان خواهد شد چرا که دخالت عوامل انگیزشی و مدیریتی در آن بیشتر می‌شود. آنچه در اینجا مهم است، غفلت برنامه‌ریزان ملی و منطقهای از فرآیندهای مصوب برای برنامه‌ریزی برپایه آمایش سرزمین است. اگر فرآیندهای مصوب به درستی طی شود شاهد شکوفایی استان‌ها و به‌تبع آن شکوفایی اقتصاد ملی خواهیم بود. هر چند که در طراحی نظام آمایش سرزمین و فرآیندهای طراحی و اجرایی آن اشکالات فراوانی وجود دارد (که در گفتاری جداگانه به آن خواهیم پرداخت)، وجود همین برنامه فعلی و اجرای آن می‌تواند تنظیمگر روابط مناسب حداقلی برای برنامه‌ریزی در کشور باشد که باید به آن توجه ویژه داشت.
