حصار ارزی وارونه
جهان‌صنعت- در سال‌های اخیر، تشدید نوسانات ارزی و فشارهای فزاینده بر منابع ارزی کشور موجب شده تا سیاستگذاران و بهطور مشخص بانک مرکزی، تمرکز ویژه‌ای بر نظام تامین ارز برای واردات داشته باشند. در همین راستا، یکی از سیاست‌های مورد تاکید بانک مرکزی، ممنوعیت واردات کالا بدون انتقال ارز است. به موجب این سیاست، واردکنندگان صرفا مجاز به تامین ارز از طریق مجاری رسمی همچون ارز حاصل از صادرات ثبت‌شده هستند و استفاده از منابع ارزی خارج از این چارچوب، ممنوع اعلام شده است.
رویکرد بانک مرکزی مبتنی‌بر این اصل است که مرز میان بازار رسمی و غیررسمی ارز باید بهطور کامل مسدود باشد. بر این اساس، همان‌گونه که انتقال ارز از سامانه‌های رسمی به بازار غیررسمی غیرمجاز تلقی می‌شود، ورود ارز از بازار غیررسمی نیز به زنجیره رسمی واردات نباید مجاز باشد. استدلال نهاد سیاستگذار پولی آن است که هرگونه اختلاط این دو حوزه، نه‌تنها شفافیت ارزی را مخدوش می‌کند بلکه زمینه را برای بروز تخلفات، دور زدن تعهدات ارزی و تکمیل چرخه قاچاق کالا و ارز فراهم می‌سازد.
بانک مرکزی بر این باور است که واردات بدون استفاده از ارز رسمی، حتی در صورت تامین ارز از منابع شخصی یا خارجی ممکن است در عمل به معنای مصرف منابع بازار آزاد داخلی باشد. این موضوع می‌تواند به افزایش فشار بر بازار آزاد ارز، اختلال در سازوکار عرضه و تقاضا و در نهایت رشد نرخ ارز منجر شود. ازاین‌رو، حساسیت نهاد سیاستگذار نسبت‌به منشا ارز وارداتی، نه‌تنها جنبه فنی دارد بلکه با اهداف تثبیت بازار ارز، جلوگیری از تلاطم‌های قیمتی و مقابله با رانت و تخلف گره خورده است.
با این حال در اقتصادی که با محدودیت‌های مزمن ارزی، چندنرخی بودن نرخ ارز و تنگنای عرضه منابع رسمی مواجه است، اجرای این سیاست می‌تواند پیامدهای ناخواسته‌ای بهویژه در تامین مواد اولیه، استمرار تولید و ثبات قیمت‌ها در پی داشته باشد. در نظام‌هایی که نرخ ارز رسمی و غیررسمی واگرایی چشمگیر دارد، مداخلات قیمتی مانند ممنوعیت واردات بدون انتقال ارز می‌تواند زمینه‌ساز گسترش رانت ارزی و اختلال در تعادل بازار شود. وجود نرخ‌های چندگانه و تخصیص ارز بر مبنای فرآیندهای غیررقابتی، نه‌تنها موجب کاهش کارایی می‌شود بلکه دسترسی بنگاه‌ها به نهاده‌های وارداتی را نیز با تبعیض و نابرابری مواجه می‌سازد. در این چارچوب، ممنوعیت استفاده از منابع ارزی غیربانکی، بدون ایجاد نرخ‌های رقابتی و دسترسی عمومی، عملا گروهی از تولیدکنندگان را از زنجیره واردات کنار می‌گذارد.
محدودیت ارزی؛ ابزار قدیمی برای کنترل بحران‌های جدید؟
سیاست‌های محدودکننده ارزی، از جمله ممنوعیت واردات بدون انتقال ارز در زمره ابزارهای مداخله‌ای دولت‌ها برای مدیریت بازار ارز و تجارت خارجی قرار می‌گیرند.
در اقتصادهای باز فرض بر این است که تخصیص منابع از جمله ارز بر پایه سازوکار بازار و اطلاعات قیمتی انجام می‌شود. زمانی‌که نرخ ارز واقعی به‌درستی منعکس‌کننده وضعیت عرضه و تقاضا نباشد یا دسترسی به ارز به‌‌صورت انحصاری مدیریت شود، ناکارآمدی در تخصیص منابع ارزی پدید می‌آید. در چنین شرایطی، سیاست‌های ممنوع‌کننده نه‌تنها به بهبود کارایی کمک نمی‌کنند بلکه می‌توانند موجب رانت‌جویی، قاچاق و اختلال در زنجیره واردات و تولید شوند.
براساس نظریات توسعه‌ای سنتی مانند جایگزینی واردات برخی اقتصادها در مراحل اولیه صنعتی‌شدن به‌منظور حمایت از تولید داخل، محدودیت‌هایی بر واردات اعمال می‌کردند. با این حال تجربه کشورها نشان داده که این رویکرد تنها در کوتاه‌مدت ممکن است از تولید حمایت کند و در بلندمدت به‌دلیل کاهش رقابت، افت بهره‌وری و وابستگی به حمایت‌های دائمی دولت، آثار منفی گسترده‌ای بر رشد اقتصادی دارد. از همین رو، ادبیات نوین توسعه، بر تقویت رقابت‌پذیری، آزادسازی تدریجی تجاری و مدیریت هوشمندانه ارز تاکید دارد.
از منظر اقتصاد نهادی، ثبات و شفافیت در نظام ارزی از مهم‌ترین شاخص‌های حکمرانی اقتصادی است. وقتی دولت‌ها منشا ارز در فرآیند واردات را کنترل و ردیابی می‌کنند، هدف آنها معمولا جلوگیری از تخلفات، پولشویی و فرار سرمایه است اما چنانچه کنترل بدون ظرفیت نهادی کافی اعمال شود، احتمال انحراف و در نتیجه رشد بازارهای غیررسمی و گسترش قاچاق ارز و کالا افزایش می‌یابد.
بهطور کلی و براساس دیدگاه‌های مختلف اقتصادی، سیاست‌های محدودکننده ارزی، هرگاه بدون پشتوانه اصلاحات ساختاری در نظام ارزی، تجاری و مالی اتخاذ شوند، غالبا به کاهش رشد تجارت، افت تولید صنعتی، افزایش تورم وارداتی و گسترش بازارهای سیاه ارز منجر شده‌اند بنابراین معمولا دیدگاه‌های مختلف اقتصادی بر توازن میان کنترل ارزی، انعطاف‌پذیری بازار و تقویت نهادهای نظارتی تاکید دارد.
ممنوعیت واردات بدون انتقال ارز، در صورتی که به‌تنهایی و بدون سازوکارهای مکمل اجرا شود، می‌تواند در تعارض با اصول کارایی اقتصادی، شفافیت نهادی و رشد رقابت‌پذیری قرار گیرد. به همین دلیل، اتخاذ چنین سیاستی باید با در نظر گرفتن ساختار نهادی کشور، ظرفیت‌های اجرایی و پیامدهای بلندمدت آن بر تولید و رفاه مصرف‌کننده همراه باشد.
روایت‌های مختلف از یک سیاست شکست‌خورده
مرور تجربه کشورهایی که در دهه‌های گذشته با محدودیت منابع ارزی مواجه بوده‌اند نیز نشان می‌دهد اعمال محدودیت‌های سخت‌گیرانه بر منابع ارزی، اغلب به نتایجی معکوس منجر شده است. این موضوع بهویژه در شرایط نظام چندنرخی ارز و ضعف ساختار نظارتی نمود بیشتری دارد.
به‌عنوان مثال ممنوعیت واردات در نیجریه، به‌خصوص طی سال‌های۲۰۱۵ تا ۲۰۱۹، نه‌تنها منجربه کاهش قابل‌توجه در واردات رسمی شد بلکه باعث افزایش واردات قاچاق، رشد بازارهای غیررسمی ارز و اخلال در زنجیره تامین کالاهای واسطه‌ای نیز شد. در این دوره، دولت نیجریه با هدف کنترل خروج ارز، فهرستی از اقلام را از دریافت ارز رسمی محروم کرد و عملا واردات آنها بدون انتقال ارز رسمی ممنوع شد.
بررسی تجارب آرژانتین (۲۰۱۵–۲۰۱۱) و ونزوئلا (پس از ۲۰۱۴) نشان می‌دهد که سیاست‌های ممنوعیت واردات، همراه با نرخ‌گذاری دستوری ارز به از کار افتادن بازار رسمی ارز، مهاجرت سرمایه، کاهش تولید صنعتی و جهش‌های تورمی انجامید. این دو کشور که بهطور تاریخی با کمبود منابع ارزی مواجه بوده‌اند، در مقاطع مختلف از سیاست‌های مشابه ممنوعیت واردات از منابع غیربانکی استفاده کرده‌اند. نتیجه این سیاست‌ها نه‌تنها به گسترش بازارهای موازی ارز منجر شده بلکه سطح فساد اقتصادی و ناکارآمدی نهادهای تجاری و مالی را نیز افزایش داده است.
در ونزوئلا نظام سهمیه‌بندی ارز و محدودیت در واردات کالا از منابع آزاد، به بحران شدید کالاهای اساسی و شکاف طبقاتی دامن زد. در آرژانتین، تخصیص انحصاری ارز به واردکنندگان خاص باعث شکل‌گیری رانت‌های گسترده و نارضایتی عمومی شد.
این تجربیات به‌وضوح نشان می‌دهند که محدودیت‌های ارزی فاقد پشتیبانی نهادی، نه‌تنها در مهار بحران موثر نبوده‌اند بلکه خود به بخشی از مشکل ساختاری اقتصاد این کشورها تبدیل شده‌اند.
به‌طورکلی در کشورهایی که سیاست‌های محدودکننده ارزی از جمله ممنوعیت استفاده از منابع غیربانکی اجرا شده‌اند، افت در حجم تجارت، کاهش تنوع وارداتی و افزایش قیمت کالاهای وارداتی ثبت شده است. به‌بیان دیگر، همبستگی مثبت بین شدت محدودیت ارزی و کاهش رشد اقتصادی طی دوره‌های بحرانی مشهود بوده است.
در گزارش سازمان تجارت جهانی تاکید شده که سیاست‌های محدودکننده در حوزه تجارت و ارز، بهویژه در کشورهای در حال توسعه، عموما موجب افزایش نابرابری، کاهش رفاه مصرف‌کننده و تقویت رفتارهای ناکارا در زنجیره تولید و توزیع می‌شوند. این گزارش تصریح می‌کند که رویکردهای محدودکننده اگر بدون سیاست‌های مکمل مانند اصلاح ساختار ارزی، یکسان‌سازی نرخ‌ها و ایجاد بستر رقابتی اتخاذ شوند، نه‌تنها به اهداف خود نمی‌رسند بلکه هزینه‌های بلندمدتی بر اقتصاد تحمیل می‌کنند.
رانت ارزی در سایه محدودیت‌های رسمی
اجرای سیاست ممنوعیت واردات بدون انتقال ارز، در چارچوب نظام ارزی چندنرخی، محدودیت‌های ساختاری در تامین ارز و ناترازی‌های مزمن اقتصاد ایران پیامدهایی چندوجهی بر عملکرد تولید و زنجیره‌های تامین به‌جا گذاشته است.
واردات بدون انتقال ارز، برای بسیاری از بنگاه‌های تولیدی مسیری جایگزین برای تامین قطعات، مواد اولیه و ماشین‌آلاتی بوده است که امکان تامین آنها از طریق ارز رسمی فراهم نبود. با اعمال ممنوعیت، این مسیر متوقف یا تضعیف و در نتیجه زنجیره تولید صنایع کوچک و متوسط دچار اختلال شده است. برخی خطوط تولید، به‌دلیل عدم امکان تهیه قطعات خاص به تعطیلی کشانده شده یا ظرفیت عملیاتی آنها کاهش یافته است.
وقتی واردکننده ناچار است کالا را از مسیر رسمی و تنها با ارز بانکی وارد کند، یا عملا قادر به تامین ارز نیست، نتیجه آن کاهش عرضه کالا در بازار، افزایش هزینه‌های جایگزین و نهایتا افزایش قیمت تمام‌شده کالا برای مصرف‌کننده است. در شرایطی که بخشی از تورم کشور، منشا وارداتی دارد، انسداد مسیرهای وارداتی حتی با منشا ارز شخصی به تورم دامن می‌زند.
یکی از اهداف اعلامی سیاستگذار از اعمال این ممنوعیت، افزایش تعهد صادرکنندگان به بازگشت ارز حاصل از صادرات به کشور است. اما در عمل، ممنوعیت واردات بدون انتقال ارز می‌تواند انگیزه بازگشت ارز را کاهش دهد چراکه یکی از کارکردهای سنتی این ارزها، تامین واردات موردنیاز تولیدکنندگان بوده است. صادرکنندگانی که امکان تهاتر یا واردات مستقیم کالا از محل ارز صادراتی خود را نداشته باشند، ممکن است یا از صادرات صرف‌نظر کنند یا ارز خود را به بازار غیررسمی منتقل کنند.
این سیاست می‌تواند بهطور ناخواسته باعث تقویت موقعیت انحصاری برخی واردکنندگان بزرگ و برخوردار از دسترسی به ارز رسمی شود. در مقابل، بنگاه‌های کوچک‌تر یا تازه‌وارد که به منابع بانکی رسمی دسترسی ندارند، عملا از چرخه رقابت کنار گذاشته می‌شوند. این امر ضمن تضعیف رقابت سالم در بازار، زمینه را برای شکل‌گیری رانت‌های جدید در فرآیند تخصیص ارز و مجوزهای وارداتی فراهم می‌کند.
