تغییر نام‌ها یا ثبات سیاست‌ها؟
احسان کشاورز- در روزهایی که تب استیضاح و تغییر وزیر اقتصاد دوباره بالا گرفته است، سیاست و اقتصاد بار دیگر در نقطه تلاقی ایستاده‌اند. هربار که شاخص‌ها نگران‌کننده و بازارها از تعادل خارج می‌شوند، نخستین واکنش سیاستمداران به‌ظاهر ساده است: تغییر مدیر، جابه‌جایی وزیر یا معرفی چهره‌ای تازه با وعده‌های جدید اما پرسش بنیادین اینجاست که آیا در ساختار پیچیده و چندلایه اقتصاد ایران، تغییر چهره‌ها به‌تنهایی می‌تواند به تغییر مسیر سیاست‌ها بینجامد؟
در نگاه نخست تصور عمومی آن است که وزیر اقتصاد نقش کلیدی در تعیین جهت‌گیری‌های اقتصادی دولت دارد؛ از کنترل نقدینگی گرفته تا مدیریت بدهی‌ها و ساماندهی بازار سرمایه. با این حال، نگاهی دقیق‌تر به ساختار حکمرانی اقتصادی نشان می‌دهد که سیاستگذاری در ایران حاصل شبکه‌ای از نهادهای هم‌عرض و گاه متعارض است؛ از بانک مرکزی و سازمان برنامه‌وبودجه گرفته تا شوراهای اقتصادی و ستادهای ویژه‌ای که گاه موازی عمل می‌کنند. در چنین سیستمی، حتی آگاه‌ترین وزیر نیز با محدودیت‌هایی روبه‌رو است که تصمیم‌سازی مستقل را دشوار میکند.
افزون‌بر آن، تجربه چهار دهه گذشته نشان داده است که عملکرد اقتصادی دولت‌ها بیش از آنکه به هوش و توان مدیریتی وزرا وابسته باشد، از متغیرهایی تاثیر می‌پذیرد که خارج از اختیار آنان است؛ متغیرهایی چون تحریم، شوک‌های نفتی، سیاست خارجی و انتظارات عمومی. از همین‌رو است که هر بار با تغییر وزیر، انتظار عمومی برای «گشایش» بالا می‌رود اما سیاست‌ها عملا در همان مسیر پیشین تداوم می‌یابند.
در این میان نوع نگاه به رابطه میان وزارت اقتصاد و بانک مرکزی نیز در کانون مناقشه قرار دارد. برخی معتقدند استقلال بانک مرکزی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است و وزیر اقتصاد باید در چارچوب وظایف مالی خود باقی بماند؛ گروهی دیگر اما می‌گویند تا زمانی‌که هماهنگی نهادی میان این دو نهاد شکل نگیرد، هیچ سیاست پولی یا مالی پایداری در کشور دوام نخواهد داشت. ناهماهنگی میان تیم اقتصادی دولت، به‌ویژه در تصمیمات ارزی، پولی و بودجه‌ای، به یکی از نقاط ضعف مزمن ساختار اقتصادی ایران تبدیل شده؛ نقطه‌ای که بارها از سوی کارشناسان به‌عنوان عامل اصلی بی‌ثباتی سیاست‌ها معرفی شده است.
در سطحی عمیق‌تر، مساله دیگری نیز رخ می‌نماید: نسبت میان «دانش اقتصاد» و «عمل سیاست». آیا کشور بیش از آنکه به اقتصاددانان دانشگاهی نیاز داشته باشد، محتاج سیاستمدارانی است که زبان قدرت و تعامل را بدانند؟ یا برعکس، آیا باید عرصه اقتصاد را به متخصصان سپرد و تصمیم‌گیری را از چانه‌زنی‌های سیاسی جدا کرد؟ این پرسش از زمان انقلاب تا به امروز بی‌پاسخ مانده و هر دولت با ترکیب متفاوتی از مدیران فنی و سیاسی، بار دیگر آن را در آزمون تجربه می‌گذارد.
به نظر می‌رسد پاسخ روشن به این پرسش‌ها تنها در گفت‌وگو با کسانی یافت می‌شود که در میانه میدان تصمیم‌گیری بوده‌اند؛ کسانی که هم منطق سیاست را می‌شناسند و هم قواعد بازار را.
در همین زمینه سیدکمال سیدعلی، اقتصاددان و متخصص مسائل ارزی و معاون سابق ارزی بانک مرکزی در گفت‌وگو با «جهان‌صنعت» این مساله را از زوایای گوناگون مورد واکاوی قرار داد. او با مرور تجربه‌های خود از سال‌های همکاری با تیم‌های اقتصادی مختلف، بر اهمیت هماهنگی نهادی، تفکیک نقش‌ها و ضرورت تلفیق دانش اقتصادی با مهارت سیاسی تاکید کرد.
سیدعلی در این گفت‌وگو ناهماهنگی میان وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را یکی از دلایل اصلی ناکامی سیاست‌های اقتصادی دانست و تاکید کرد که انتخاب وزیر بدون ایجاد انسجام در تیم اقتصادی کارساز نیست. وی توضیح داد که در ساختار فعلی، سهم عوامل بیرونی -از تحریم تا فشارهای سیاسی- در تعیین سرنوشت اقتصاد ایران به‌مراتب بیش از تغییر افراد است. او همچنین با اشاره به تجربه‌های مدیریتی گذشته، بر این باور است که کشور به وزرایی نیاز دارد که در عین تخصص، از درک سیاسی بالایی برخوردار باشند تا بتوانند میان نهادها، مجلس و دولت تعادل برقرار کنند.
ناهماهنگی مزمن در تیم اقتصادی
این روزها که انتقادهای مجلس از سیاست‌های اقتصادی دولت دوباره بالا گرفته است، بسیاری از تحلیلگران این پرسش را مطرح می‌کنند که آیا با تغییر وزیر اقتصاد می‌توان انتظار تغییر در مسیر سیاست‌های اقتصادی کشور داشت یا خیر. پاسخ به این پرسش، در گرو آن است که بدانیم سهم واقعی وزارت اقتصاد در طراحی و تدوین سیاست‌های کلان اقتصادی تا چه اندازه است و تا چه حد تصمیم‌گیری‌ها در اختیار نهادهای دیگری چون بانک مرکزی و سازمان برنامه‌وبودجه قرار دارد. در واقع، پرسش اساسی این است که جایگاه وزارت اقتصاد در نظام تصمیم‌سازی اقتصادی کشور تا چه اندازه اثرگذار است؟
معاون سابق ارزی بانک مرکزی در خصوص جایگاه وزارت اقتصاد و سهم آن در سیاست‌های اقتصادی کشور اظهار کرد: از گذشته‌هایی که ما اطلاع داریم، اگر تیم اقتصادی منسجم باشد، نحوه تعامل میان وزیر اقتصاد، سازمان برنامه و بانک مرکزی کاملا مشخص می‌شود. از همان ابتدا باید دید با چه نگاهی وارد کار شده‌اند و آیا توانسته‌اند برنامه‌هایی را که وعده داده بودند، اجرا کنند یا خیر. در حال حاضر به‌دلیل تنش‌های بین‌المللی، تحریم‌ها و حتی شرایط جنگی، امکان برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت و بلندمدت موثر وجود ندارد.
وی افزود: زمانی که رییس‌جمهور تصمیم به انتخاب وزیر اقتصاد گرفت، باید بررسی می‌شد که آیا هماهنگی لازم با بانک مرکزی صورت گرفته است یا خیر. در شرایطی که هرکدام از نهادها به‌سمت متفاوتی حرکت می‌کنند، طبیعی است که انسجام از بین برود. امروزه حتی در موضوعاتی مانند پیمان‌سپاری ارزی یا تعهدات صادراتی، شاهد چنددستگی هستیم؛ به‌گونه‌ای‌که وزیر اقتصاد و رییس بانک مرکزی نگاه واحدی ندارند. وقتی دو یا سه رویکرد متفاوت در تصمیم‌گیری وجود دارد، نتیجه آن ناهماهنگی و سردرگمی در سیاست‌های تجاری و مالی کشور است.
سیدعلی ادامه داد: در امور جاری، سیاست‌های مالی، سرمایه‌گذاری و بازار سرمایه در اختیار وزیر اقتصاد است اما سیاست‌های پولی و حفظ ارزش پول ملی بر عهده بانک مرکزی قرار دارد. از نظر من، تیم اقتصادی دولت از ابتدا هماهنگ نبوده و با رفتن آقای همتی نیز این ناهماهنگی تشدید شده است. هرکدام از اعضای تیم اقتصادی در چارچوب خود فعالیت می‌کنند اما خروجی کار در مجموع یکپارچه نیست.
معاون سابق ارزی بانک مرکزی تصریح کرد: در دولت‌های گذشته هم شاهد بودیم که به‌محض افزایش نرخ ارز، وزیر اقتصاد تغییر می‌کرد؛ تصمیمی که بیشتر رنگ و بوی سیاسی داشت تا کارشناسی. اکنون نیز وزیر فعلی، با وجود آنکه فردی تحصیلکرده و آکادمیک مانند آقای مدنی‌زاده در تیم او حضور دارد، در اجرای برنامه‌هایش با موانع جدی روبه‌رو است. واقعیت این است که عوامل بیرونی و ساختاری اقتصاد کشور تاثیر تعیین‌کننده‌ای دارند و وزیر اقتصاد به‌تنهایی نمی‌تواند جلوی رشد نقدینگی یا افزایش نرخ ارز را بگیرد.
وی خاطرنشان کرد: دولت باید از ابتدا هماهنگی میان ارکان اقتصادی خود را ایجاد می‌کرد. وزیر اقتصاد و رییس بانک مرکزی باید بتوانند یکدیگر را متقاعد کرده که چگونه باید کشور را اداره کنند. بدون این هماهنگی، هیچ برنامه‌ای -با بهترین نیت و توان علمی- به نتیجه نخواهد رسید.
مرز مبهم میان بانک مرکزی و وزارت اقتصاد
در روزهایی که بحث استقلال بانک مرکزی و حدود دخالت دولت در سیاست‌های پولی دوباره بر سر زبان‌ها افتاده است، اظهارات اخیر وزیر اقتصاد مبنی‌بر اینکه «وزارت اقتصاد مسوول سیاست‌های ارزی و پولی نیست» واکنش‌های متعددی را در میان کارشناسان برانگیخته است. منتقدان می‌گویند طبق قانون جدید بانک مرکزی مصوب۱۴۰۲، وزیر اقتصاد نه‌تنها در انتصاب رییس‌کل نقش دارد بلکه از طریق حضور در هیات‌عالی بانک مرکزی نیز در تصمیم‌گیری‌های کلان اثرگذار است. با این حال پرسش اصلی این است که آیا در عمل چنین نقشی واقعا ایفا می‌شود یا ساختار تصمیم‌گیری کشور به‌گونه‌ای است که استقلال بانک مرکزی و نقش وزارت اقتصاد درهم‌تنیده و غیرقابل تفکیک است؟
وی در توضیح این مساله اظهار کرد: روندی که شما اشاره کردید، در واقعیت اتفاق نیفتاده است. وزیر اقتصاد رییس‌کل بانک مرکزی را پیشنهاد نکرده است؛ حتی در دوره آقای همتی نیز چنین پیشنهادی از سوی وزیر اقتصاد ارائه نشد. ایشان پیش از آن در بانک مرکزی حضور داشتند و صرفا ادامه فعالیت‌شان تایید شد. بنابراین این تصور که انتصاب رییس بانک مرکزی براساس پیشنهاد وزیر اقتصاد صورت گرفته، در عمل تحقق نیافته است.
وی افزود: اگر قرار بود ابتدا وزیر اقتصاد انتخاب شود و سپس رییس‌کل بانک مرکزی را پیشنهاد دهد، آن‌وقت می‌توانستیم از سازوکار رسمی و منسجمی سخن بگوییم اما در عمل، چنین ترتیبی در کشور ما رعایت نشده است و دو نهاد یعنی وزارت اقتصاد و بانک مرکزی، مسیرهای نسبتا مستقل خود را طی کرده‌اند.
سیدعلی ادامه داد: از نظر من اگر تیم اقتصادی دولت و شورای هماهنگی اقتصادی فعال و منظم باشند، می‌توان انتظار داشت هیات عامل بانک مرکزی با دستورکار مشخص و هماهنگ آغاز به کار کند اما در شرایط کنونی، جلسات مربوط به سیاست‌های ارزی یا نقدینگی معمولا در مدت‌زمان کوتاهی برگزار می‌شود و فرصت کافی برای بررسی کارشناسی عمیق وجود ندارد.
معاون سابق ارزی بانک مرکزی تصریح کرد: اگر گزارش‌های تحلیلی و پیشنهادها از قبل به‌صورت منظم و هماهنگ با وزارت اقتصاد تهیه شود، هیات‌عامل بانک مرکزی می‌تواند در تصمیمات خود اثربخش‌تر عمل کند به‌ویژه در موضوعاتی چون پیمان‌سپاری ارزی، نحوه فروش نفت و مدیریت درآمدهای ارزی اما نبود هماهنگی و آماده‌سازی قبلی موجب می‌شود تصمیمات پراکنده و کوتاه‌مدت اتخاذ شود.
وی در ادامه خاطرنشان کرد: نمی‌توان شرایط فعلی را به‌گونه‌ای تفسیر کرد که گویی وزیر اقتصاد مسوول مستقیم سیاست‌های پولی و ارزی است. هم به لحاظ حقوقی و هم به لحاظ تاریخی، روند تصمیم‌گیری در کشور ما از ابتدا چنین ساختاری نداشته و روسای کل بانک مرکزی معمولا پیش از حضور وزیر جدید تعیین شده‌اند یا مسیر مستقلی را دنبال کرده‌اند.
وزیر یا شرایط بیرونی؟
آیا عوض‌شدن وزیر اقتصاد می‌تواند سرنوشت اقتصادی یک دولت را تغییر دهد یا اینکه نتیجه‌گیری از کارآمدی سیاست‌های اقتصادی عمدتا تابع شوک‌ها و فشارهای بیرونی – مانند تحریم‌ها، دیپلماسی و شرایط بین‌المللی- است؟ این پرسش اساسی بارها در میان تحلیلگران و سیاستگذاران مطرح شده؛ از یک‌سو تجربه‌هایی هست که نشان می‌دهد هماهنگی در راس قدرت دولت(در سطح روسای‌جمهور و کابینه) می‌تواند اثربخشی سیاست‌ها را بالا ببرد و از سوی دیگر واقعیت‌های ساختاری و محدودیت‌های خارجی ممکن است اختیار وزرا را در عمل کاهش دهد. سوال این است که کدام عامل سهم مهم‌تری دارد: انتخاب فرد مناسب در وزارتخانه یا عوامل ساختاری و بیرونی که محدودیت‌ها را تحمیل می‌کنند؟
معاون سابق ارزی بانک مرکزی در آغاز اظهار کرد: در دورانی که طهماسب مظاهری، رییس بانک مرکزی بود، می‌شد شکافی میان بانک مرکزی و وزارت اقتصاد مشاهده کرد، یا زمانی که آقای نمازی وزیر اقتصاد بودند، مشکلاتی میان رییس‌کل بانک مرکزی و وزارت وجود داشت. با این حال در دوره‌هایی مثل ریاست‌جمهوری آقای هاشمی یا آقای خاتمی، روسای‌جمهور در انتخاب وزرا هماهنگ‌تر عمل می‌کردند و همان‌هم تا حدودی انسجام ایجاد می‌کرد. اکنون اما حالتی از ناهماهنگی وجود دارد که باعث نگرانی است.
وی افزود: نمی‌توان گفت که صرفا انتخاب یک وزیر خاص تمام مشکلات را حل خواهد کرد. عوامل مترتب بر عملکرد اقتصاد، از جمله تصمیمات هیات‌عامل بانک مرکزی و سازوکارهای مربوط به درآمدهای دولت، همگی باهم مرتبط هستند. برای نمونه، هنگامی که ارز در بازار آزاد به قیمتی فروخته می‌شود که فاصله زیادی با نرخ رسمی دارد، توزیع رانت عظیمی رخ می‌دهد؛ این موضوع در کالاهای اساسی، دارو و حتی مصارف نظامی اثرگذار است و پیامدهای بلندمدتی چون افزایش نابرابری و فساد را به همراه دارد.
سیدعلی ادامه داد: هرچه سیاست‌ها به نرخ بازار آزاد نزدیک‌تر باشند، فشار بر مصرف‌کننده و روند تخصیص منابع تغییر میکند اما اگر نظارت و سازوکار کنترلی مناسب وجود نداشته باشد – چه در نرخ‌گذاری و چه در مکانیسم توزیع- باز هم رانت و سودهای غیرعادی در زنجیره تجارت ایجاد می‌شود. این سودها ممکن است برای صادرکننده درصدهای بالایی از منافع را به‌همراه بیاورند و اگر نظارت موثر نباشد، فاصله‌های قیمتی به افزایش نابرابری، فساد و اختلال در توزیع کالاها منجر خواهد شد. در نتیجه به‌نظر می‌رسد انتخاب وزیر اهمیت دارد اما تا زمانی‌که سازوکارهای نظارتی، هماهنگی میان نهادها و مدیریت درآمدهای ارزی اصلاح نشود، تغییر فرد در راس وزارتخانه به‌تنهایی نمی‌تواند گره‌گشا باشد.
وزیر اقتصاد، اقتصاددان یا سیاستمدار؟
یکی از بحث‌های قدیمی در اقتصاد سیاسی ایران، این است که چه کسی برای مدیریت نهادهای کلیدی اقتصادی مناسب‌تر است: یک اقتصاددان دانشگاهی با توان نظری بالا یا یک سیاستمدار عمل‌گرا که بتواند میان مجلس، دولت و نهادهای تصمیم‌گیر تعادل برقرار کند؟ تجربه نشان داده است که در ساختار چندلایه و سیاسی اقتصاد ایران، توان فنی به‌تنهایی کافی نیست و تعامل، اقناع و قدرت چانه‌زنی نیز از الزامات مدیریت اقتصادی است. با این حال، پرسش همچنان باقی است که در موقعیت‌هایی چون وزارت اقتصاد یا ریاست بانک مرکزی، کدام ویژگی باید در اولویت باشد- دانش اقتصاد یا مهارت سیاست؟
معاون سابق ارزی بانک مرکزی در پاسخ به این پرسش اظهار کرد: فرمایش شما کاملا درست است. وزیر اقتصادی باید علاوه‌بر دانش، سیاستمدار نیز باشد؛ کسی که بتواند با مجلس تعامل سازنده داشته باشد، مورد اعتماد و پذیرش نمایندگان قرار گیرد و در عین حال با سایر دستگاه‌های کشور ارتباط موثر برقرار کند. به هر حال، تجربه و درک سیاسی در این جایگاه اهمیت زیادی دارد.
وی افزود: واقعیت این است که در کشور ما نوع برخوردها با مدیران اقتصادی، چه در سطح وزیر اقتصاد و چه رییس‌کل بانک مرکزی، گاه ناعادلانه و غیرکارشناسی است. نمونه آن را می‌توان در برخوردهای اخیر مجلس با مسوولان اقتصادی دید. در همین چند روز گذشته، با وجود آنکه آقای فرزین رویکردی کاملا غیرسیاسی در پیش گرفته است، شاهد برخی اظهارنظرهای تند علیه او بودیم؛ حتی یکی از نمایندگان مجلس گفته بود که «عملکرد او از موساد هم بدتر است!». این نوع سخنان نه‌تنها نادرست بلکه زیان‌بار برای فضای کارشناسی کشور است.
سیدعلی ادامه داد: وزارت اقتصاد در کشور ما مسوول بخشی از درآمدهای دولت است، از جمله درآمدهای مالیاتی، عوارضی و حتی بخشی از درآمدهای ارزی. به همین دلیل اگر وزیر اقتصاد فردی سیاستمدار و باتدبیر باشد، می‌تواند با مجلس ارتباطی متوازن و موثر برقرار کند، بدون آنکه برای جلب حمایت ناچار به امتیازدهی یا «باج‌دهی» سیاسی شود.
وی تصریح کرد: حتی اگر وزیر اقتصاد سیاستمدار برجسته‌ای نباشد، وجود یک معاون پارلمانی آگاه و کاردان می‌تواند این نقش را ایفا کند. درنهایت به نظر من حضور یک فرد متخصص، چه در وزارت اقتصاد و چه در بانک مرکزی، با هر سطحی از توان سیاسی، نه‌تنها مفید بلکه برای اداره بهتر اقتصاد کشور ضروری است چراکه تخصص واقعی، خود نوعی قدرت سیاست‌ورزی در عرصه تصمیم‌گیری اقتصادی است.
