بحران تنظیمگری اجتماعی
جهان صنعت – در دهههای اخیر، آسیبهای اجتماعی به یکی از مهمترین دغدغههای نظام حکمرانی در ایران تبدیل شدهاند؛ از اعتیاد، حاشیهنشینی و طلاق گرفته تا افزایش اختلالات روانی، کاهش سرمایه اجتماعی، فقر، بیکاری و گسترش اشکال نوظهور آسیب در فضای مجازی.
گستردگی این مسائل موجب شد سیاستگذاران به این جمعبندی برسند که مدیریت آسیبهای اجتماعی دیگر صرفا با اقدامات اجرایی دستگاههای مختلف ممکن نیست و کشور به نهادی نیاز دارد که بتواند میان دستگاهها هماهنگی ایجاد و سیاستهای واحد تدوین کند و بر اجرای آنها نظارت داشته باشد.
در چنین بستری، سازمان امور اجتماعی کشور در سالهای اخیر بهعنوان بازوی اجرایی و دبیرخانه شورای اجتماعی کشور شکل گرفت؛ نهادی که قرار بود نقش «تنظیمگر» را در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی برعهده بگیرد اما اکنون گزارش نظارتی مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که فاصله قابلتوجهی میان اهداف اولیه این سازمان و عملکرد واقعی آن وجود دارد؛ فاصلهای که اگر برطرف نشود، سیاستهای اجتماعی کشور همچنان با پراکندگی، موازیکاری و اثربخشی محدود روبهرو خواهند بود.
تنظیمگری اجتماعی مفهومی است که در ادبیات جدید حکمرانی، جایگاه ویژهای یافته است. برخلاف تصور رایج، تنظیمگری بهمعنای اجرای مستقیم برنامهها نیست؛ بلکه بهمعنای تدوین قواعد، ایجاد هماهنگی، پایش عملکرد دستگاهها، ارزیابی سیاستها و فراهم کردن زمینه همکاری میان نهادهای مختلف است. در چنین الگویی، سازمان تنظیمگر باید بیش از آنکه مجری باشد، هدایتکننده و هماهنگکننده باشد.
بررسی مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که اساسنامه سازمان امور اجتماعی نیز دقیقا با همین نگاه تدوین شده است. براساس وظایف قانونی، این سازمان مسوول تدوین سیاستها، رصد وضعیت اجتماعی کشور، تهیه اطلس آسیبهایاجتماعی، نظارت بر اجرای مصوبات شورایاجتماعی، ارزیابی عملکرد دستگاهها، تدوین پیوستهای اجتماعی طرحهای توسعهای و همچنین بهرهگیری از ظرفیت سازمانهای مردمنهاد است. بهعبارتدیگر، این سازمان باید مغز متفکر سیاستگذاری اجتماعی کشور باشد نه صرفا یک دستگاه اجرایی دیگر.
در سالهای گذشته اقدامات متعددی نیز در همین چارچوب انجام شده است. تدوین طرح ملی تقسیمکار کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، تهیه سند سلامت اجتماعی، طراحی پیوستنگاریاجتماعی، ایجاد مرکز ملی رصد اجتماعی، تدوین گزارش وضعیت اجتماعی ایران، اجرای طرحهای سنجش سرمایه اجتماعی، برگزاری همایشهای وضعیت اجتماعی کشور و انجام مطالعات متعدد درباره روند آسیبهایاجتماعی از جمله مهمترین فعالیتهای این سازمان بهشمارمیرود.
در نگاه نخست، این فهرست نشان میدهد که سازمان از نظر تولید سند، مطالعه و تدوین سیاست کمکار نبوده است. اما مساله اصلی از دیدگاه مرکز پژوهشهای مجلس، نه کمبود اسناد بلکه فاصله میان اسناد و اجراست. بهبیان دیگر، کشور با انبوهی از برنامهها، سندها و مطالعات روبهروست اما بسیاری از آنها هرگز به برنامه عملیاتی موثر تبدیل نشدهاند.
یکی از مهمترین اسناد تهیهشده، «طرح تقسیم کار ملی کنترل و کاهش آسیبهایاجتماعی» است؛ سندی که برای ۲۳ آسیب و مساله اجتماعی، دستگاه مسوول، دستگاه همکار، شاخصهای عملکرد و اهداف کمی تعیین کرده است. این اقدام در زمان خود گامی مهم برای ایجاد نظم میان دستگاههای متعدد فعال در حوزه اجتماعی محسوب میشد زیرا پیش از آن، هر دستگاه مسیر خود را دنبال میکرد و هماهنگی مشخصی وجود نداشت.
با این حال، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس تاکید میکند که این سند نیز نتوانسته به مرجع اصلی تصمیمگیری تبدیل شود. در سالهای بعد نسخههایمختلفی از آن منتشر شده و در عمل نیز بسیاری از برنامههای جدید بدون توجه به همین سند تدوین شدهاند. این وضعیت نشان میدهد که ثبات نهادی در سیاستگذاری اجتماعی هنوز شکل نگرفته و تغییر مدیران، گاه موجب تغییر مسیر سیاستها شده است.
یکی دیگر از دستاوردهای مهم سازمان، ایجاد مرکز ملی رصد اجتماعی کشور است. این مرکز با هدف گردآوری دادههای اجتماعی، تهیه اطلس آسیبهایاجتماعی و ارائه تحلیلهای مبتنی بر شواهد ایجاد شد؛ اقدامی که از منظر حکمرانی دادهمحور، یکضرورت محسوب میشود. بدون شناخت دقیق وضعیت اجتماعی، امکان تصمیمگیری موثر وجود ندارد و هر سیاستی بیشتر بر حدس و گمان استوار خواهد بود تا واقعیت.
اما حتی در این بخش نیز گزارش مجلس از یک ضعف اساسی سخن میگوید؛ حلقه اتصال میان داده، سیاست و اجرا هنوز کامل نشده است. به بیان دیگر، دادههای فراوانی تولید میشود اما بخش قابلتوجهی از این اطلاعات هرگز به سیاستهای اجرایی یا برنامههای عملیاتی تبدیل نمیشوند. نتیجه آنکه پژوهشها در قفسهها باقی میمانند و دستگاههای اجرایی مسیر خود را ادامه میدهند.
سازمان امور اجتماعی تلاش کرده است مفهوم «سلامت اجتماعی» را نیز وارد ادبیات سیاستگذاری کشور کند. تدوین سند سلامت اجتماعی، برنامههای مرتبط با شبکه خدمات سلامت روان و اجتماعی و تاکید بر ارتقای سرمایه اجتماعی از جمله اقدامات قابلتوجه این سازمان بوده است. این رویکرد نشان میدهد که نگاه سازمان صرفا به درمان آسیبها محدود نبوده و تلاش شده است تا پیشگیری نیز در کانون توجه قرار گیرد.
با این حال، گزارش نظارتی مجلس معتقد است که سیاستگذاریهای سازمان همچنان بیش از اندازه بر مدیریت پیامدهای آسیبهای اجتماعی متمرکز بوده و کمتر به عوامل ریشهای آنها پرداخته است. مسائلی مانند فقر، نابرابری، مهاجرت، تحولات جمعیتی، تغییرات فرهنگی، بحران مسکن یا شکافهای منطقهای که زمینهساز بسیاری از آسیبها هستند، کمتر در سیاستهای اجرایی سازمان جایگاه موثری یافتهاند.
در واقع، یکی از مهمترین پرسشهایی که این گزارش مطرح میکند، آن است که آیا میتوان بدون اصلاح عوامل ساختاری، صرفا با تدوین برنامههای متعدد، روند رشد آسیبهای اجتماعی را متوقف کرد؟ پاسخ گزارش چندان امیدوارکننده نیست. از نگاه کارشناسان مرکز پژوهشهایمجلس، سیاستگذاری اجتماعی زمانی موفق خواهد بود که علاوه بر مدیریت آسیبدیدگان، به علل تولیدکننده آسیب نیز توجه کند؛ موضوعی که هنوز در نظام سیاستگذاری اجتماعی ایران به جایگاه مطلوب خود نرسیده است.
چرا سیاستهای اجتماعی به نتیجه نمیرسند؟
اگرچه گزارش مرکز پژوهشهایمجلس، سازمان امور اجتماعی کشور را بهدلیل ایجاد ساختارهای جدید سیاستگذاری، تدوین اسناد ملی و شکلدهی به نظام رصد اجتماعی دارای دستاوردهایی قابل توجه میداند، اما بخش اصلی این گزارش به آسیبشناسی عملکرد این سازمان اختصاص دارد؛ آسیبشناسیای که در واقع تصویری از چالشهای حکمرانی اجتماعی در ایران است.
مهمترین نقد گزارش آن است که سیاستگذاری اجتماعی در ایران هنوز بیش از آنکه مسالهمحور باشد، سندمحور است. طی سالهای گذشته اسناد متعدد، آئیننامهها، دستورالعملها و برنامههای گوناگونی تدوین شدهاند اما بخش قابلتوجهی از آنها هرگز وارد مرحله اجرا نشده یا در میانه راه متوقف ماندهاند. بهتعبیرگزارش، فاصله میان «تولید سیاست» و «اجرای سیاست» همچنان بزرگترین خلأ نظام تنظیمگری اجتماعی کشور است.
نمونه روشن این وضعیت «طرح جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی» است. این طرح قرار بود نقشهراه دستگاههای اجرایی باشد و برای هر آسیب اجتماعی، مسوولیتها، شاخصها و برنامههای مشخصی تعریف کند اما در عمل، نسخههای مختلفی از این طرح در دورههای متفاوت منتشر شده و مشخص نیست کدام نسخه مبنای تصمیمگیری قرار گرفته است. این تعدد نسخهها، از نگاه مرکز پژوهشهای مجلس، نشانهای از بیثباتی نهادی و غلبه نگاههای مدیریتی کوتاهمدت بر سیاستگذاری بلندمدت است.
گزارش به ضعف جایگاه حقوقی مصوبات شورای اجتماعی کشور نیز اشاره میکند. هرچند بسیاری از سیاستهای اجتماعی در این شورا تصویب میشوند اما ضمانت اجرایی کافی برای الزام دستگاهها به اجرای آنها وجود ندارد. در نتیجه، برخی وزارتخانهها و سازمانها عملا خود را ملزم به اجرای کامل این مصوبات نمیدانند و هر دستگاه براساس اولویتها و امکانات خود عمل میکند.
این ضعف حقوقی، به یکی از مهمترین مشکلات حکمرانی اجتماعی یعنی «پراکندگی مراکز تصمیمگیری» دامن زده است. امروز سیاستگذاری در حوزه آسیبهای اجتماعی تنها در اختیار سازمان امور اجتماعی یا شورای اجتماعی کشور نیست. مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، ستاد مبارزه با مواد مخدر، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و نهادهای متعدد دیگر نیز هر یک بخشی از این حوزه را مدیریت میکنند. نتیجه چنین وضعیتی، شکلگیری سیاستهای موازی، گاه متعارض و فاقد هماهنگی است.
مرکز پژوهشهای مجلس معتقد است که این تعدد نهادهای سیاستگذار، نهتنها سرعت تصمیمگیری را کاهش داده بلکه مسوولیتپذیری را نیز تضعیف کرده است. هنگامیکه چندین نهاد در یک حوزه تصمیمگیر هستند، در زمان ناکامی نیز مسوولیت میان آنها تقسیم میشود و پاسخگویی کاهش مییابد.
یکی دیگر از نقدهای مهم گزارش، غلبه نگاه واکنشی بر سیاستگذاری اجتماعی است. بسیاری از برنامههای سازمان امور اجتماعی، پس از بروز آسیب طراحی شدهاند و کمتر به پیشگیری از شکلگیری آسیبها پرداختهاند. درحالیکه تجربه کشورهای موفق نشان میدهد سرمایهگذاری در پیشگیری، بسیار کمهزینهتر و اثربخشتر از درمان پیامدهای آسیبهای اجتماعی است.
گزارش همچنین به ضعف آیندهنگری در سیاستگذاری اشاره میکند. در سالهای اخیر، فناوریهای دیجیتال، شبکههای اجتماعی، هوشمصنوعی، تغییر سبک زندگی، تحولات خانواده و اشکال جدید ارتباطات، ماهیت بسیاری از آسیبهای اجتماعی را دگرگون کردهاند اما سیاستگذاری اجتماعی هنوز متناسب با این تحولات بهروزرسانی نشده است. برای مثال، موضوعاتی مانند امنیت دیجیتال کودکان و نوجوانان، پیامدهای اجتماعی فضای مجازی، تغییر الگوهای خانواده یا مسائل ناشی از اشکال جدید همزیستی اجتماعی، هنوز جایگاه پررنگی در سیاستگذاری رسمی ندارند.
از دیگر محورهای انتقادی گزارش، تمرکز بیش از حد سیاستگذاری در سطح ملی است. آسیبهایاجتماعی در استانها و حتی شهرستانهای مختلف، الگوهای متفاوتی دارند. آنچه در استانهای مرزی مساله اصلی محسوب میشود، الزاما با مسائل کلانشهرها یا مناطق مرکزی کشور یکسان نیست. با این حال، اغلب سیاستها بهصورت یکسان برای سراسر کشور طراحی میشوند و ظرفیت سیاستگذاری منطقهای هنوز شکل نگرفته است.
بههمیندلیل، مرکز پژوهشهای مجلس تاکید میکند که استانداریها و کارگروههای استانی اموراجتماعی، باید از اختیارات و توان کارشناسی بیشتری برخوردار شوند تا بتوانند متناسب با شرایط هر منطقه، برنامههای اختصاصی طراحی کنند؛ موضوعی که تاکنون تحقق نیافته است.
یکی دیگر از بخشهای مهم گزارش، به طرح «شبکه خدمات یکپارچه سلامت روان و اجتماعی (سامان)» دارد؛ طرحی که از نظر کارشناسان، یکی از نوآورانهترین ایدههای حوزه سیاستگذاری اجتماعی محسوب میشود. هدف این طرح، ایجاد شبکهای هماهنگ میان آموزش و پرورش، وزارت بهداشت، بهزیستی، فرمانداریها، مراکز مشاوره و سایر دستگاههای خدماترسان بود تا افراد در معرض آسیب، پیش از ورود به بحران، شناسایی و حمایت شوند.
اما گزارش نشان میدهد که این ایده در مرحله اجرا با مشکلات فراوانی روبهرو شده است. بسیاری از اجزای این شبکه هنوز شکل نگرفتهاند، هماهنگی بین دستگاهها ناقص است، کارشناسان سلامتاجتماعی در اغلب فرمانداریها مستقر نشدهاند و بخش مهمی از زیرساختهای پیشبینیشده همچنان وجود خارجی ندارند. درنتیجه، طرحی که میتوانست به ستونفقرات نظام پیشگیری اجتماعی کشور تبدیل شود، هنوز به مرحله بلوغ نرسیده است.
گزارش همچنین به پدیدهای اشاره میکند که شاید کمتر موردتوجه افکار عمومی قرار گرفته باشد؛ ورود سازمان امور اجتماعی به موضوعاتی که الزاما در زمره ماموریتهای اصلی آن نیست. از جمله نمونههای ذکرشده، مدیریت سواحل، اجرای برخی برنامههای امنیت غذایی یا پروژههایی است که بیشتر ماهیت اجرایی دارند تا تنظیمگری. بهاعتقاد مرکز پژوهشهای مجلس، اختصاص منابع و ظرفیت سازمان به چنین ماموریتهایی، تمرکز آن را از وظیفه اصلی خود یعنی سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت دور کرده است.
از منظر گزارش، یک تنظیمگر موفق نباید خود را درگیر اجرای مستقیم برنامههای متعدد کند بلکه باید انرژی خود را صرف طراحی قواعد، ارزیابی عملکرد، پایش نتایج و ایجاد هماهنگی میان دستگاههای مسوول کند. هرچه این مرز میان تنظیمگری و اجرا کمرنگتر شود، کارآمدی نهاد تنظیمگر نیز کاهش مییابد.
در نهایت، گزارش به یکی از مهمترین مشکلات نظام اجتماعی کشور اشاره میکند؛ انباشت برنامههای موسوم به «فوقالعاده». طی سالهای اخیر صدها برنامه با این عنوان تدوین و اجرا شدهاند اما هنوز تعریف روشنی از مفهوم «برنامه فوقالعاده» وجود ندارد. معیار انتخاب این برنامهها، نحوه ارزیابی آنها و میزان اثرگذاریشان بر کاهش آسیبهای اجتماعی نیز مشخص نیست. ازهمینرو، مرکز پژوهشهای مجلس هشدار میدهد که تکثیر برنامهها، بدون نظام ارزیابی دقیق، نهتنها به بهبود وضعیت منجر نمیشود بلکه میتواند موجب اتلاف منابع و کاهش تمرکز سیاستگذاران شود.
برآیند این نقدها نشان میدهد که مساله اصلی سیاستگذاری اجتماعی در ایران، کمبود سند یا کمبود برنامه نیست بلکه نبود انسجام نهادی، ضعف ضمانت اجرا، پراکندگی مسوولیتها، فاصله میان پژوهش و عمل و فقدان نظام ارزیابی موثر است. تازمانیکه این گرههای ساختاری باز نشوند، حتی بهترین سیاستها نیز ممکن است در حد اسناد بالادستی باقی بمانند و تاثیر ملموسی بر زندگی مردم نگذارند.
بازتعریف حکمرانی اجتماعی
گزارش نظارتی مرکز پژوهشهای مجلس در نهایت تصویری دوگانه از سازمان امور اجتماعی کشور ارائه میدهد؛ از یکسو، این سازمان توانسته است برای نخستین بار بخشی از پراکندگی سیاستگذاری اجتماعی را سامان دهد، مرکز ملی رصد اجتماعی را ایجاد کند، اسناد متعددی برای کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی تدوین کند و مساله آسیبهایاجتماعی را به یکی از محورهای مهم سیاستگذاری عمومی تبدیل سازد. اما ازسویدیگر، همین گزارش نشان میدهد که این دستاوردها هنوز نتوانستهاند به بهبود محسوس در نظام حکمرانی اجتماعی کشور منجر شوند زیرا ضعفهای ساختاری، محدودیتهای قانونی و نبود انسجام نهادی، اثربخشی این اقدامات را کاهش داده است.
شاید مهمترین پیام گزارش آن باشد که مساله اصلی کشور در حوزه آسیبهای اجتماعی، کمبود برنامه نیست بلکه کمبود حکمرانی موثر است. در سالهای گذشته، دهها سند، صدها برنامه و هزاران میلیاردتومان اعتبار برای حوزهاجتماعی اختصاص یافته، اما بسیاری از آسیبهایاجتماعی همچنان روندی نگرانکننده دارند. این واقعیت نشان میدهد که افزایش تعداد برنامهها، لزوما بهمعنای افزایش کارآمدی نیست و آنچه اهمیت دارد، کیفیت تنظیمگری، انسجام نهادی و پاسخگو بودن ساختار تصمیمگیری است.
یکی از نکات کلیدی گزارش، ضرورت بازگشت سازمان امور اجتماعی به ماموریت اصلی خود است. فلسفه تاسیس این سازمان، ایفای نقش تنظیمگر بوده است یعنی سیاستگذاری، هماهنگی، نظارت، ارزیابی و هدایت دستگاهها. هر اندازه این سازمان درگیر اجرای پروژههای متعدد، ماموریتهای پراکنده یا فعالیتهایی خارج از وظایف ذاتی خود شود، از ایفای نقش اصلی بازخواهد ماند. تجربه سالهای گذشته نیز نشان داده است که ورود به پروژههای اجرایی، بخشی از ظرفیت کارشناسی و مالی سازمان را به خود اختصاص داده و تمرکز آن را بر ماموریت راهبردی کاهش داده است.
در همین چارچوب، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس بر ضرورت تقویت جایگاه قانونی شورای اجتماعی کشور نیز تاکید میکند. تا زمانی که مصوبات این شورا ضمانت اجرایی کافی نداشته باشند، هماهنگی میان دستگاهها به دشواری تحقق خواهد یافت. درعمل، هر وزارتخانه یا سازمان، اولویتهای خاص خود را دنبال میکند و در غیاب یک مرجع مقتدر تنظیمگر، سیاستهای اجتماعی به مجموعهای از اقدامات پراکنده تبدیل میشوند.
موضوع دیگری که گزارش به آن توجه ویژه دارد، استقرار نظام ارزیابی عملکرد است. بسیاری از برنامههایی که طی سالهای گذشته اجرا شده، فاقد نظام سنجش اثربخشی بودهاند. مشخص نیست کدام برنامه واقعا موجب کاهش یک آسیب اجتماعی شده، کدام سیاست نیازمند اصلاح است و کدام اقدام باید متوقف شود. بدون چنین نظامی، سیاستگذاری اجتماعی بیش از آنکه مبتنی بر شواهد باشد، بر تداوم رویههای گذشته استوار خواهد بود.
در کنار این مساله، گزارش بر لزوم پیوند میان پژوهش، داده و تصمیمگیری تاکید میکند. مرکز ملی رصد اجتماعی کشور طی سالهای اخیر حجم قابلتوجهی از اطلاعات و مطالعات را تولید کرده است اما این سرمایه دانشی زمانی ارزشمند خواهد بود که به سیاستهای اجرایی و برنامههای عملیاتی تبدیل شود. در غیر این صورت، انباشت دادهها بدون بهرهبرداری موثر، تنها بر حجم گزارشها میافزاید، نه بر کیفیت حکمرانی.
یکی دیگر از محورهای قابلتامل گزارش، تقویت نگاه محلی و منطقهای به آسیبهای اجتماعی است. تجربه استانهای مختلف کشور نشان میدهد که الگوی بروز آسیبها یکسان نیست. در برخی مناطق، اعتیاد مهمترین مساله است؛ در برخی دیگر، حاشیهنشینی، ترک تحصیل، بیکاری یا خودکشی اهمیت بیشتری دارد. بنابراین سیاستگذاری متمرکز و یکسان برای همه استانها نمیتواند پاسخگوی این تنوع باشد. گزارش پیشنهاد میکند که ظرفیت کارشناسی استانها و شهرستانها برای تدوین سیاستهای متناسب با شرایط محلی تقویت شود و نقش کارگروههای اجتماعی استانی از سطح اجرای بخشنامهها فراتر رود.
همچنین گزارش بر ضرورت توجه بیشتر به پیشگیری اجتماعی تاکید میکند. بخش مهمی از منابع کشور همچنان صرف مدیریت پیامدهای آسیبها میشود، درحالیکه سرمایهگذاری بر آموزش، ارتقای سلامت روان، تقویت نهاد خانواده، افزایش سرمایه اجتماعی، کاهش نابرابریهای اجتماعی و گسترش خدمات پایه اجتماعی، میتواند هزینههای آینده را بهشکل قابلتوجهی کاهش دهد. این رویکرد، مستلزم آن است که سیاست اجتماعی تنها به حوزه رفاه یا حمایت محدود نشود بلکه در تمامی برنامههای توسعه اقتصادی، شهری، آموزشی و فرهنگی حضور داشته باشد.
از منظر گزارش، یکی از ابزارهای مهم تحقق این هدف، اجرای موثر «پیوست اجتماعی» برای طرحهای کلان توسعهای است. اگر پروژههای بزرگ از منظر پیامدهای اجتماعی مورد ارزیابی قرار گیرند، بسیاری از آسیبهای بعدی قابلپیشگیری خواهند بود. با این حال، همانگونه که گزارش تصریح میکند، باوجود تدوین آئیننامههای مرتبط، این سازوکار هنوز به مرحله اجرای فراگیر نرسیده است.
در مجموع، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس از یک واقعیت مهم پرده برمیدارد؛ اینکه حکمرانی اجتماعی در ایران وارد مرحلهای شده که دیگر اصلاحات جزئی پاسخگوی آن نیست. افزایش پیچیدگی مسائل اجتماعی، تغییرات سریع فناوری، تحولات جمعیتی و گسترش نابرابریها، نیازمند بازتعریف نقش دولت، نهادهای مدنی و ساختارهای تنظیمگر است. در چنین شرایطی، سازمان امور اجتماعی کشور میتواند نقش مهمی در ایجاد این تحول ایفا کند، مشروط بر آنکه از پراکندگی ماموریتها فاصله بگیرد، جایگاه حقوقی آن تقویت شود، نظام ارزیابی عملکرد استقرار یابد و سیاستگذاری اجتماعی بیش از گذشته بر شواهد، آیندهنگری و مشارکت دستگاههای مختلف استوار شود.
در نهایت، شاید مهمترین نتیجه این گزارش آن باشد که کاهش آسیبهای اجتماعی، صرفا ماموریت یک سازمان یا یک وزارتخانه نیست بلکه شاخصی از کیفیت حکمرانی عمومی است. هر اندازه سیاستهای اقتصادی، آموزشی، فرهنگی، شهری و رفاهی هماهنگتر، پاسخگوتر و مبتنی بر شواهد باشند، احتمال موفقیت در کنترل آسیبهای اجتماعی نیز افزایش خواهد یافت. برعکس، اگر هر دستگاه مسیر مستقلی را دنبال کند و هماهنگی نهادی همچنان ضعیف باقی بماند، حتی جامعترین اسناد و برنامهها نیز به نتایج مورد انتظار نخواهند رسید.
از این منظر، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس را باید نه صرفا ارزیابی عملکرد یک سازمان بلکه هشداری درباره ضرورت بازنگری در الگوی حکمرانی اجتماعی کشور دانست؛ هشداری که اگر به اصلاح ساختارها، تقویت پاسخگویی و استقرار تنظیمگری موثر منجر شود، میتواند زمینهساز سیاستگذاری کارآمدتر و کاهش پایدار آسیبهای اجتماعی در سالهای آینده باشد.
تنظیمگری بدون ابزار
یکی از مهمترین محورهای گزارش مرکز پژوهشهای مجلس که کمتر موردتوجه قرار گرفته، نسبت میان «مسوولیت» و «اختیار» در سازمان امور اجتماعی کشور است. این گزارش نشان میدهد که سازمان از یکسو، براساس اسناد بالادستی و مصوبات شورای اجتماعی کشور، مسوول ایجاد هماهنگی میان دستگاهها، نظارت بر اجرای برنامههای کنترل آسیبهای اجتماعی و ارزیابی عملکرد آنهاست اما ازسوی دیگر، ابزارهای قانونی لازم برای اعمال این مسوولیت را در اختیار ندارد. به بیان دیگر، سازمان در جایگاه نهادی قرار گرفته که از آن انتظار هدایت و راهبری وجود دارد اما اختیارات متناسب با این انتظار برای آن تعریف نشده است.
در ادبیات حکمرانی، تنظیمگری زمانی معنا پیدا میکند که نهاد تنظیمگر بتواند قواعد را تدوین کند، بر اجرای آنها نظارت داشته باشد و در صورت تخطی دستگاهها، از ابزارهای قانونی برای اصلاح عملکرد یا الزام به اجرای سیاستها بهره ببرد.
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد که سازمان امور اجتماعی کشور در عمل بیشتر نقش هماهنگکننده و پیگیر را برعهده دارد و در بسیاری از موارد، اختیار لازم برای الزام دستگاههای اجرایی به اجرای مصوبات را ندارد.
بههمیندلیل، بخشی از مصوبات شورای اجتماعی کشور یا با تاخیر اجرا میشوند یا اساسا در اولویت دستگاههای مسوول قرار نمیگیرند.
این وضعیت، پیامد دیگری نیز بههمراه داشته است. هر دستگاه، براساس ماموریت ذاتی خود، برداشت متفاوتی از مفهوم آسیبهایاجتماعی و شیوه مداخله در آن دارد. وزارت بهداشت با نگاه سلامتمحور، سازمان بهزیستی با رویکرد حمایتی، نیروی انتظامی با رویکرد انتظامی، وزارت آموزشوپرورش با نگاه آموزشی و سایر نهادها نیز هر یک از زاویه ماموریت خود به موضوع مینگرند. در چنین شرایطی، اگر نهادی مقتدر برای ایجاد وحدت رویه وجود نداشته باشد، نتیجه چیزی جز پراکندگی سیاستها نخواهد بود.
گزارش همچنین به ضعف نظام پایش و ارزیابی عملکرد دستگاهها اشاره میکند. اگرچه شاخصهایی برای سنجش عملکرد در برخی برنامههای ملی تعریف شده، اما سازوکار مشخصی برای ارزیابی مستمر میزان تحقق این شاخصها و انتشار عمومی نتایج وجود ندارد. در نتیجه، مشخص نیست کدام دستگاهها به تعهدات خود عمل کردهاند، کدام برنامهها موفق بودهاند و کدام سیاستها نیازمند بازنگری هستند. این خلأ، امکان یادگیری از تجربههای گذشته را نیز کاهش داده است زیرا سیاستگذاری بدون ارزیابی، عملا امکان اصلاح مستمر را از دست میدهد.
مرکز پژوهشهای مجلس در بخش دیگری از گزارش، بر ضرورت استقرار «حکمرانی مبتنی بر شواهد» تاکید میکند.
بهاعتقاد این مرکز، تصمیمگیری در حوزه اجتماعی باید برپایه دادههای دقیق، تحلیل روندها و ارزیابی پیامد سیاستها باشد، نه صرفا بر مبنای برداشتهای مقطعی یا فشار افکار عمومی.
هرچند ایجاد مرکز ملی رصد اجتماعی را میتوان گامی مهم در این مسیر دانست، اما گزارش تصریح میکند که میان تولید داده و استفاده از آن در تصمیمسازی هنوز فاصله قابلتوجهی وجود دارد.
از دیگر نکات مهم گزارش، تاکید بر نقش سازمانهای مردمنهاد و تشکلهای اجتماعی است. تجربه بسیاری از کشورها نشان میدهد که کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی بدون مشارکت نهادهای مدنی امکانپذیر نیست. این تشکلها بهدلیل ارتباط نزدیک با جامعه محلی، شناخت دقیقتر از مسائل و انعطاف بیشتر در ارائه خدمات، میتوانند مکمل سیاستهای دولت باشند. با این حال، گزارش نشان میدهد که بهرهگیری از ظرفیت این نهادها هنوز نظاممند نشده و مشارکت آنها در فرآیند سیاستگذاری و ارزیابی، کمتر از ظرفیت واقعیشان است.
در نهایت، گزارش مرکز پژوهشهای مجلس به این جمعبندی میرسد که آینده نظام تنظیمگری اجتماعی در ایران، بیش از آنکه به تدوین اسناد جدید وابسته باشد، به اصلاح ساختار حکمرانی وابسته است. تقویت جایگاه حقوقی سازمان امور اجتماعی، تعیین دقیق حدود اختیارات آن، ایجاد ضمانت اجرای موثر برای مصوبات شورای اجتماعی کشور، استقرار نظام شفاف ارزیابی عملکرد و توسعه حکمرانی مبتنی بر داده، از مهمترین پیششرطهای ارتقای کارآمدی سیاستهای اجتماعی محسوب میشوند.
به بیان دیگر، مساله امروز کشور نه فقدان شناخت از آسیبهایاجتماعی بلکه دشواری تبدیل این شناخت به تصمیمهای الزامآور و اقدامات هماهنگ است. اگر این شکاف میان دانش و اجرا همچنان پابرجا بماند، حتی جامعترین برنامههای ملی نیز نمیتوانند تغییری پایدار در روند آسیبهای اجتماعی ایجاد کنند. این همان هشداری است که گزارش مرکز پژوهشهای مجلس با صراحت بر آن تاکید دارد؛ هشداری که اهمیت بازآرایی نظام حکمرانی اجتماعی را بیش از هر زمان دیگری یادآور میشود.
