اقتصاد کوچک، بانک‌های بزرگ
احسان کشاورز- هیچ اقتصاد هم‌اندازه‌ای در منطقه، شبکه بانکی‌ای به وسعت ایران ندارد و هیچ شبکه بانکی بزرگی تا این اندازه از کارکرد توسعه‌ای خود دور نشده است. این شکاف عجیب، نقطه آغاز یکی از مهم‌ترین پرسش‌های امروز اقتصاد ایران است: چرا اقتصادی با رشد محدود، سرمایه‌گذاری پایین و فشارهای مزمن تحریمی، باید حامل شبکه‌ای بانکی باشد که از ظرفیت واقعی‌اش بزرگ‌تر است؟
ایران اکنون بیش از ۳۰ بانک و موسسه اعتباری دارد؛ عددی که آن را در میان متنوع‌ترین شبکه‌های بانکی خاورمیانه قرار می‌دهد اما این تنوع برخلاف انتظار، نه به رقابت خدماتی منجر شده و نه به ارتقای کیفیت در حالی که بسیاری از کشورها از ترکیه تا عربستان و امارات با تعداد کمتر اما بانک‌هایی قدرتمندتر، شفاف‌تر و سرمایه‌مندتر فعالیت می‌کنند، در ایران مسیر متفاوتی شکل گرفته: گسترش شبکه، بدون تقویت بنیان‌های مالی.
در کشورهای منطقه، چارچوب‌های نظارتی مانند بازل IIو III به شاخص‌های تثبیت‌کننده تبدیل شده‌اند اما در ایران این استانداردها بیشتر در حد مقررات روی کاغذ باقی مانده‌اند. فاصله میان «آنچه باید اجرا شود» و «آنچه واقعا اجرا می‌شود» باعث شده بسیاری از بانک‌ها با سرمایه ناکافی، دارایی‌های کم‌کیفیت و ترازنامه‌های سنگین مواجه باشند. حاصل آنکه شبکه بانکی به‌جای آنکه محرک رشد باشد، خود به یکی از منابع بی‌ثباتی اقتصادی تبدیل شده است.
این عدم تناسب میان اندازه اقتصاد و گستردگی شبکه بانکی، امروز در همه ابعاد دیده می‌شود: از تعدد بانک‌ها و ساختار مالکیت‌های درهم‌تنیده تا رقابت ناسالم، ناترازی‌های مزمن، ضعف شفافیت و فاصله با استانداردهای جهانی. آنچه ایران دارد، شبکه‌ای بزرگ با توان محدود است؛ شبکه‌ای که رشد کمی داشته اما رشد کیفی در آن کمتر دیده می‌شود.
این گزارش تلاش می‌کند تصویری دقیق و قابل‌مقایسه از این وضعیت ارائه دهد: چرا تعداد بانک‌ها در ایران بالاست؟ چرا بانک‌های منطقه توانمندتر هستند؟ ریشه ناترازی کجاست؟ و چرا اقتصادی که این همه بانک دارد، هنوز در جذب سرمایه، تامین مالی تولید و ثبات مالی عقب‌تر از رقبای خود حرکت می‌کند؟ این روایت، روایت اقتصادی کوچک و بانک‌هایی بزرگ‌تر از ظرفیت آن است.
شبکه بانکی حجیم؛ اقتصادی که توان حملش را ندارد
در نگاه اول گستردگی شبکه بانکی ایران شاید نشانه‌ای از توسعه مالی به نظر برسد؛ تعداد زیاد بانک‌ها، شعب پراکنده در شهرهای کوچک و بزرگ و حضور موسسات اعتباری گوناگون تصویری می‌سازد از اقتصادی که از نظر خدمات مالی غنی است اما واقعیت این است که ساختار بانکی ایران بسیار بزرگ‌تر از اندازه واقعی اقتصاد کشور است و همین «عدم تناسب» یکی از ریشه‌های مشکلات مزمن در نظام مالی محسوب می‌شود درحالی‌که بسیاری از اقتصادهای هم‌اندازه ایران، شبکه‌ای متمرکزتر و بانک‌هایی کمتر اما کارآمدتر دارند، ایران مسیری متفاوت را طی کرده است؛ مسیری که نه از دل رقابت‌پذیری بلکه بیشتر از دل سیاستگذاری‌های پراکنده، مجوزهای متعدد و نبود یک استراتژی مشخص در حوزه ساماندهی مالی شکل گرفته است.
در مقایسه با کشورهای منطقه که قادر به کنترل اندازه شبکه بانکی نسبت به ظرفیت اقتصاد خود بوده‌اند، ایران با شبکه‌ای روبه‌رو بوده که گویی مستقل از اندازه تولید ناخالص داخلی رشد کرده است. در کشورهایی مانند ترکیه، امارات و عربستان، تعداد بانک‌ها کمتر است اما هر بانک سهم بزرگ‌تری از بازار دارد و به‌دلیل توان نظارتی و مالی بالاتر، نقش موثرتری در تامین مالی بنگاه‌ها و خانوارها ایفا می‌کند. این کشورها به‌جای صدور مجوزهای متعدد، روی تقویت بانک‌های موجود و افزایش توان رقابتی آنها تمرکز کرده‌اند؛ رویکردی که باعث افزایش مقیاس فعالیت و ارتقای کیفیت خدمات شده است.
در ایران اما توسعه شبکه بانکی نه از مسیر ادغام و تقویت بلکه از مسیر تکثیر و ایجاد نهادهای جدید پیش رفته است. نتیجه آن شده که اقتصادی با رشد محدود و ظرفیت تولید نه‌چندان گسترده، اکنون حامل شبکه‌ای مالی است که بیش از اندازه واقعی اقتصاد بزرگ است. این وضعیت پیامدهای خود را دارد: رقابت میان بانک‌ها نه برای نوآوری بلکه برای جذب منابع با هر ابزار ممکن؛ ترازنامه‌هایی که به‌جای فعالیت‌های مولد، به سمت دارایی‌های غیرعملیاتی متمایل شده‌اند و درنهایت نظامی که بیش از آنکه در خدمت رشد اقتصادی باشد، خود به یکی از موانع اصلی کارایی تبدیل شده است. این عدم تناسب میان اندازه اقتصاد و وسعت شبکه بانکی، تصویر روشنی از چالش‌های ساختاری نظام مالی ایران به دست می‌دهد؛ چالشی که اگر حل نشود، اقتصاد همچنان زیر بار وزن شبکه‌ای خواهد ماند که بیش از توانش بر آن تحمیل شده است.
بانک‌های زیاد، رقابت کم
ایران یکی از گسترده‌ترین شبکه‌های بانکی منطقه را دارد؛ شبکه‌ای که شامل بیش از۳۰ بانک و موسسه اعتباری است و انواع بانک‌های دولتی، خصوصی، خصولتی و اعتباری را دربر می‌گیرد. در ظاهر چنین تعددی باید به معنای رقابت بیشتر، تنوع خدمات، بهبود کیفیت و افزایش نوآوری باشد تجربه سال‌های گذشته اما نشان می‌دهد که این تکثر نه‌تنها به رقابت واقعی منجر نشده بلکه در بسیاری موارد بر مشکلات ساختاری نظام بانکی نیز افزوده است.
در کشورهای منطقه که شرایط اقتصادی و ساختار مالی‌شان با ایران قابل مقایسه است، تعداد بانک‌ها محدودتر اما هرکدام قدرتمندتر، شفاف‌تر و رقابتی‌تر هستند. مثلا ترکیه با شبکه بانکی به‌مراتب کوچک‌تر اما بانک‌هایی متمرکزتر و توانمندتر، خدمات مالی گسترده‌تری ارائه می‌دهد. امارات یا عربستان نیز با وجود اینکه از نظر حجم اقتصاد شرایطی مشابه یا اندکی بزرگ‌تر از ایران دارند، به‌جای تعدد بانک‌ها، مسیر ادغام، تقویت سرمایه و افزایش مقیاس فعالیت را انتخاب کرده‌اند؛ تصمیمی که رقابت را در کیفیت، فناوری و استانداردهای نظارتی متمرکز کرده است. در ایران اما رقابت بانکی عمدتا حول محور جذب سپرده می‌چرخد؛ آن هم نه از طریق کیفیت خدمات بلکه با استفاده از نرخ‌های سود بالاتر، روابط اداری، یا ایجاد محصولات مالی کوتاه‌مدت و پرریسک. این مدل رقابت عملا بانک‌ها را از کارکرد اصلی‌شان -یعنی تامین مالی تولید، سرمایه‌گذاری و پروژه‌های مولد- دور کرده و آنها را به نهادهایی تبدیل کرده که بخش مهمی از انرژی خود را صرف «بازی ترازنامه» و گردش منابع میان بانک‌ها و بازارهای موازی می‌کنند. از سوی دیگر بسیاری از این بانک‌ها و موسسات اعتباری از ابتدا با ساختار نظارتی و ارزیابی دقیق شکل نگرفته‌اند. مجوزهای متعدد طی دو دهه گذشته، بدون در نظر گرفتن ظرفیت واقعی اقتصاد و توان جذب مالی، منجر به تکثیری شد که بیشتر از منطق اقتصادی، تابع شرایط سیاسی و فشار تقاضای بانکی بود. نتیجه آنکه بازاری با ده‌ها بازیگر شکل گرفت اما بدون آنکه کیفیت رقابت بالا برود یا خدمات مالی ارتقا یابد.
نکته مهم اینکه گستردگی شبکه بانکی، بدون پشتوانه شفافیت و کفایت سرمایه، نه نشانه توسعه مالی بلکه نشانه ناپایداری است. بسیاری از اقتصادهای پیشرفته با تعداد محدود بانک اما با نظارت قوی و سرمایه کافی، نقشی تعیین‌کننده در رشد اقتصادی ایفا می‌کنند درحالی‌که در ایران تکثر بانک‌ها به خودی خود نه‌تنها ارزش‌افزوده‌ای ایجاد نکرده بلکه بخشی از ناترازی‌های فعلی نیز محصول همین گستردگی بی‌ضابطه است. به این ترتیب، مساله اصلی ایران «کمبود بانک» یا «رقابت کم» نیست بلکه کیفیت رقابت، کارآمدی فعالیت‌ها و ضرورت کوچک‌سازی هوشمندانه شبکه بانکی است. بدون این اصلاح، تعدد بانک‌ها صرفا به تکثیر مشکلات منجر می‌شود و نظام بانکی همچنان از ایفای نقش پیشران اقتصاد ناتوان خواهد ماند.
بانک‌های خصوصی و دولتی؛ نقش، سهم و شفافیت
شبکه بانکی ایران ترکیبی پیچیده از بانک‌های دولتی، خصوصی و خصولتی است؛ ترکیبی که در نگاه نخست متنوع به‌نظر می‌رسد اما در عمل، مرز میان «مالکیت»، «مدیریت» و «نظارت» را مبهم کرده است. ایران امروز حدود ۱۰ بانک دولتی یا با مالکیت غالب دولتی دارد و در کنار آن، بیش از ۲۰ بانک و موسسه اعتباری خصوصی و خصوصی‌سازی‌شده فعالیت می‌کنند؛ عددی که در مقایسه با بسیاری از اقتصادهای هم‌اندازه و حتی بزرگ‌تر، کاملا غیرمعمول است.
در بسیاری از کشورها بازار بانکی بر پایه چند بانک دولتی قدرتمند و تعداد محدودی بانک خصوصی رقابتی شکل گرفته است. نمونه روشن آن عربستان است که با تعداد انگشت‌شماری بانک اما با کفایت سرمایه بالا و نظارت سختگیرانه، یکی از باثبات‌ترین سیستم‌های بانکی منطقه را دارد. در ترکیه نیز اگرچه بانک‌های خصوصی سهم مهمی در بازار دارند اما ساختار نظارتی قوی و محدودیت در صدور مجوز جدید باعث شده تعداد بانک‌ها متناسب با ظرفیت اقتصاد باقی بماند. امارات هم با وجود حضور بانک‌های متعدد، عملا توسط چند بانک بزرگ و متمرکز هدایت می‌شود که هر یک شبکه‌ای قدرتمند در سطح منطقه دارند.
وضعیت در ایران اما متفاوت است. از یک‌سو بانک‌های دولتی قدیمی، گستره‌ای بزرگ از سپرده‌ها و شبکه شعب را در اختیار دارند و بخش عمده‌ای از وظایف حاکمیتی و تکالیف بودجه‌ای بر دوش آنهاست؛ وظایفی که گاهی بانک‌ها را تبدیل به بازوی اجرایی دولت می‌کند و امکان فعالیت حرفه‌ای و مبتنی‌بر ریسک‌سنجی را کاهش می‌دهد. از سوی دیگر بخش خصوصی بانکی نیز که طی دو دهه گذشته به‌سرعت رشد کرده، الزاما خصوصی به معنای واقعی نبوده است. بسیاری از این بانک‌ها ساختار سهامداری پیچیده، وابستگی به نهادهای شبه‌دولتی یا روابط مالکیتی درهم دارند و همین موضوع مانع شفافیت مالی و رفتارسنجی دقیق آنها شده است.
این اختلاط مالکیتی باعث شده عملکرد بانک‌ها به‌جای آنکه تابع منطق رقابتی باشد، تحت‌تاثیر شبکه‌ای از منافع متقاطع قرار گیرد. بانک‌های دولتی معمولا از ترازنامه‌های سنگین و مطالبات انباشته رنج می‌برند درحالی‌که برخی بانک‌های خصوصی با ریسک‌های بالا، فعالیت‌های غیرمولد و دارایی‌های غیرعملیاتی شناخته می‌شوند. به همین دلیل فاصله میان «مالکیت» و «کارایی» در نظام بانکی ایران، بیش از بسیاری از کشورهای مشابه است. پیامد این وضعیت تضعیف شفافیت است؛ عاملی که کیفیت نظارت را کاهش می‌دهد، رقابت سالم را از بین می‌برد و زمینه شکل‌گیری ناترازی‌های ساختاری را فراهم می‌کند. بنابراین مساله اصلی، نه تعداد بانک‌های دولتی یا خصوصی بلکه ناترازی حاصل از ترکیب مالکیت نامتجانس، شفافیت پایین و نبود یک الگوی روشن حکمرانی بانکی است.
ناترازی مزمن؛ نتیجه سال‌ها خلق نقدینگی بی‌ضابطه
ناترازی شبکه بانکی ایران تنها یک مشکل مالی نیست؛ تصویری فشرده از شیوه اداره اقتصاد ایران است. مساله‌ای که طی سال‌ها و به‌صورت تدریجی شکل گرفته و امروز به یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های نظام پولی تبدیل شده است. اغلب کشورهای منطقه با وجود اندازه اقتصادهای مشابه، توانسته‌اند ثبات بانکی را با کنترل دقیق ترازنامه‌ها و الزام به رعایت استانداردهای نظارتی حفظ کنند.
اما در ایران ترکیبی از تکالیف بودجه‌ای، نرخ‌های دستوری، رقابت ناسالم برای جذب منابع و نبود نظارت کارآمد باعث شده بخش بزرگی از بانک‌ها با ناترازی‌های گسترده روبه‌رو شوند. ریشه ناترازی را می‌توان در شیوه خلق نقدینگی جست‌وجو کرد؛ جایی که بانک‌ها به دلیل نیاز به رشد ترازنامه یا جبران کسری‌های گذشته، به خلق اعتبار بیش از توان واقعی خود روی آورده‌اند. بدتر آنکه این خلق اعتبار نه به سمت تولید و فعالیت‌های مولد بلکه عمدتا به سوی دارایی‌های غیرعملیاتی، سفته‌بازی، یا تسهیلاتی با بازپرداخت مبهم رفته است. در چنین شرایطی، سپرده‌ها با سرعتی بسیار بیشتر از رشد اقتصادی افزایش یافته و نتیجه این روند، همان تورم مزمن و بی‌ثباتی مالی است که امروز شاهد آن هستیم.
عوامل دیگری نیز به این ناترازی دامن زده است. بسیاری از بانک‌ها با تکالیف سنگین بودجه‌ای مواجه بوده‌اند؛ تکالیفی که آنها را وادار می‌کند تسهیلاتی اعطا کنند که بازگشت آن تضمین‌شده نیست. این وضعیت برای بانک‌های دولتی شدید‌تر است اما برخی بانک‌های خصوصی نیز با شبکه‌ای از سهامداران حقیقی و حقوقی درگیرند که بانک را نه به‌عنوان نهاد مالی حرفه‌ای بلکه به‌عنوان ابزار تامین مالی گروهی خاص استفاده می‌کنند.
در نبود نظارت قوی و با وجود فشار برای رشد ظاهری، بانک‌ها مجبور شده‌اند دارایی‌هایی در ترازنامه انباشت کنند که در عمل ارزش واقعی ندارند؛ از املاک و پروژه‌های راکد گرفته تا مطالبات مشکوک‌الوصول. این دارایی‌ها به‌مرور «سمّی» شده‌اند و امکان تسویه یا نقدشوندگی آنها محدود است. در کشورهای منطقه مقررات سختگیرانه در حوزه کفایت سرمایه و مدیریت ریسک مانع چنین وضعیتی می‌شود اما در ایران فاصله میان قوانین و اجرای واقعی همچنان قابل‌توجه است.
پیامد نهایی این فرآیند، شبکه‌ای بانکی است که بخش مهمی از انرژی خود را صرف حفظ ظاهر سلامت ترازنامه می‌کند، نه تامین مالی اقتصاد. نتیجه آنکه اقتصاد با وجود این همه بانک، همچنان با کمبود اعتبار مولد روبه‌رو است و بانک‌ها در عین بزرگی، توان حمایت از تولید را ندارند. ناترازی بانکی در ایران، برخلاف تصور عمومی یک مشکل مقطعی نیست؛ ساختاری، مزمن و انباشته است و تا زمانی که مدل خلق پول، نظام نظارتی و ساختار مالکیتی اصلاح نشود، هر اصلاحی موقت خواهد بود و بانک‌ها همچنان به‌جای اینکه موتور رشد باشند، به مرکز ثقل بی‌ثباتی مالی تبدیل خواهند شد.
ایران و منطقه؛ شبکه بانکی بزرگ قدرت مالی کوچک
مقایسه شبکه بانکی ایران با کشورهای منطقه نشان می‌دهد که ایران با وجود برخورداری از تعداد زیادی بانک و موسسه اعتباری، از نظر قدرت مالی، سرمایه، نفوذ منطقه‌ای و کیفیت خدمات بانکی، فاصله قابل‌توجهی با رقبای خود دارد. ایران امروز بیش از ۳۰بانک و موسسه اعتباری دارد؛ عددی که آن را در ردیف کشورهایی با بیشترین تعداد بانک نسبت به اندازه اقتصاد قرار می‌دهد اما در ترکیه، عربستان و امارات -که حجم اقتصاد آنها با ایران قابل مقایسه است- تعداد بانک‌ها کمتر اما بسیار قدرتمندتر است.
ترکیه با اقتصادی در حدود دو برابر بزرگ‌تر از ایران، کمتر از ۱۵بانک اصلی دارد اما چند بانک آن در فهرست بزرگ‌ترین بانک‌های اروپا قرار گرفته‌اند و در سطح بین‌المللی فعال هستند. شاخص‌های کفایت سرمایه در بانک‌های ترکیه به‌طور معمول در سطحی بسیار بالاتر از ایران است و بانک‌های این کشور توانسته‌اند از مسیر رعایت الزامات سختگیرانه نظارتی، از بحران‌های مالی متعدد عبور کنند.
در امارات با وجود جمعیتی بسیار کمتر از ایران، شبکه بانکی از نظر سرمایه و نفوذ منطقه‌ای در سطحی کاملا متفاوت قرار دارد. این کشور حدود ۴۰بانک دارد اما بخش عمده بازار را چند بانک بزرگ با سرمایه زیاد، دسترسی بین‌المللی و استانداردهای بازل III در اختیار دارند.
بزرگ‌ترین بانک‌های امارات سرمایه‌ای چندین برابر بزرگ‌ترین بانک‌های ایرانی دارند و در بازارهای جهانی، از اروپا تا جنوب شرق آسیا فعالیت می‌کنند؛ موضوعی که برای بانک‌های ایرانی به دلیل تحریم‌ها اساسا امکان‌پذیر نیست. عربستان نیز یکی از منسجم‌ترین شبکه‌های بانکی منطقه را دارد: کمتر از ۱۵بانک اما با ترازنامه‌هایی حجیم، کفایت سرمایه بالا و رعایت دقیق استانداردهای بازل.
ادغام‌های گسترده طی سال‌های گذشته -از جمله ادغام دو بانک بزرگ در یک مجموعه عظیم- باعث شده این کشور شبکه‌ای فشرده اما بسیار قدرتمند داشته باشد.
در مقابل ایران با بانک‌های فراوان اما ترازنامه‌هایی ضعیف، سرمایه محدود، مطالبات سنگین و نبود ارتباطات بین‌المللی مواجه است. تعداد زیادی از بانک‌های ایرانی در چندساله اخیر از کفایت سرمایه کافی برخوردار نبودند و بخش مهمی از دارایی‌های آنها در قالب ملک، پروژه‌های نیمه‌تمام یا مطالبات مشکوک‌الوصول قفل شده است.
در حالی که بانک‌های ترکیه، عربستان و امارات سرمایه خود را چند برابر ایران افزایش داده‌اند، بانک‌های ایرانی با محدودیت‌های نظارتی و ساختاری روبه‌رو هستند که توان بزرگ‌سازی و رقابت منطقه‌ای را از آنها گرفته است. به این ترتیب، اگرچه ایران از نظر تعداد بانک در جایگاهی بالاتر از کشورهای منطقه قرار دارد اما از نظر کیفیت، قدرت مالی و استانداردهای نظارتی، سال‌ها از رقیبان خود عقب‌تر است. این عدم تناسب، یکی از مهم‌ترین دلایل ناتوانی نظام بانکی ایران در ایفای نقش فعال در اقتصاد و تامین مالی پایدار است.
