اصلاحات زیر پوست بودجه
احسان کشاورز- بودجه آینه تمام‌نمای حکمرانی اقتصادی است؛ سندی که اگر بر مبنای تحلیل و برنامه‌ریزی علمی تنظیم شود، می‌تواند موتور توسعه را روشن و اقتصاد را از دام رکود، ناترازی و ناکارآمدی بیرون بکشد اما اگر ساختار آن بر پایه خواسته‌ها، ملاحظات سیاسی و اعمال نفوذ نهادهای قدرتمند شکل بگیرد، نه‌تنها راه بر توسعه بسته می‌شود بلکه بودجه به بزرگ‌ترین منبع اتلاف منابع ملی تبدیل خواهد شد. امروز تقریبا تمام پژوهش‌های جدی در حوزه اقتصاد عمومی یک گزاره مشترک را تکرار می‌کنند: مشکل اصلی اقتصاد ایران «کمبود منابع» نیست بلکه «نحوه تخصیص منابع» است و این اختلال درست از جایی آغاز می‌شود که بودجه از دست کارشناسان خارج و به سلیقه‌ها و اوامر افراد صاحب نفوذ گره می‌خورد.
در ظاهر بودجه سالانه ایران یک سند رسمی، مفصل و منظم است اما پشت این ظاهر منظم، واقعیتی پیچیده پنهان شده است: بودجه‌ریزی نه مبتنی‌بر برنامه است، نه بر ارزیابی عملکرد، نه بر تحلیل هزینه- فایده و نه بر اهداف توسعه‌ای. گروه‌های ذی‌نفوذ- از دستگاه‌های پرقدرت گرفته تا برخی ساختارهای پنهان- هر ساله بخش‌هایی از بودجه را به سمت مقاصد خود هدایت می‌کنند و سازمان برنامهوبودجه که باید «مغز کارشناسی دولت» باشد، به‌تدریج به نهادی منفعل و کم‌اثر تبدیل شده است.
نتیجه این روند فقدان یک سند مالی منسجم، قابل اتکا و توسعه‌محور است؛ سندی که قادر باشد بار اقتصاد ایران را از دوش نفت، هزینه‌های زائد و نهادهای کم‌بازده بردارد.
نقد جدی‌تر آنجاست که حتی وقتی بحث «اصلاح ساختار بودجه» مطرح می‌شود، بخش اعظم این اصلاحات تنها جنبه نمایشی پیدا میکند. از یکپارچه‌سازی بودجه گرفته تا تغییر قالب‌های ارائه، بسیاری از این اقدامات ظاهری هستند و عملا تغییری در بخش‌های حیاتی ایجاد نمی‌کنند. نه شفافیت صورتحسابها افزایش یافته، نه نظام پاسخگویی شکل گرفته، نه نهادهای ناکارآمد کوچک شده‌اند و نه بودجه عمرانی توانسته سهم واقعی خود را حفظ کند درحالیکه در کشورهایی با نظام بودجه‌ریزی پیشرفته، تخصیص بودجه براساس «عملکرد» صورت می‌گیرد و هر دستگاه موظف است بازدهی خود را اثبات کند، در ایران هنوز بسیاری از دستگاه‌ها حتی گزارش عملکرد سالانه ارائه نمی‌کنند و در عین حال هر سال بودجه بیشتری مطالبه دارند.
از سوی دیگر، وابستگی بودجه به نفت همچنان یکی از گره‌های اصلی اقتصاد ایران است. پرسش اساسی اما این است: آیا مشکل اصلی «وجود درآمد نفتی» است یا «نحوه استفاده از آن»؟ درآمدهای نفتی اگر در جای درست مصرف شوند، موتور توسعه هستند اما وقتی به‌جای سرمایه‌گذاری زیرساختی، صرف هزینه‌های جاری و نهادهای کم‌کارکرد می‌شوند، خود به عاملی برای تشدید ناکارآمدی تبدیل خواهند شد. این تناقض در دل بودجه سال‌های اخیر دیده می‌شود: بودجه بزرگ‌تر شده اما اثربخشی آن کمتر.
در کنار همه اینها، یک مانع جدی‌تر نیز وجود دارد: نبود برنامه استراتژیک. دولت‌های اخیر بودجه را بدون نقشه راه تنظیم کرده‌اند و نتیجه این شده که بودجه نه ابزار توسعه بلکه ابزاری برای حل مشکلات روزمره و کنترل بحران‌ها شده است. در چنین شرایطی حتی دولت‌های جدید نیز- با وجود شعار اصلاحات- عملا در همان چارچوب گذشته حرکت می‌کنند.
این مجموعه پرسش‌ها و تناقض‌ها، محور گفت‌وگوی «جهان‌صنعت» با مرتضی عزتی اقتصاددان و عضو هیات‌علمی پژوهشکده اقتصاد دانشگاه تربیت مدرس است؛ گفت‌وگویی که تلاش میکند ریشه‌های این اختلال بزرگ را تشریح کند و به مهم‌ترین ریشه‌ها، دلایل و چالش‌های اصلاح ساختار بودجه و هزینه‌کرد نامولد را مشخص کند. وی تاکید کرد که مشکل اصلی بودجه ایران «ساختاری» است و تصمیم‌گیری‌ها نه از مسیر کارشناسی بلکه از مسیر اعمال نفوذ گروه‌های بالادستی و نهادهای قدرتمند صورت می‌گیرد. به گفته او، سازمان برنامه و بودجه توان کارشناسی و اقتدار نظارتی خود را از دست داده و بسیاری از دستگاه‌ها بدون ارائه گزارش عملکرد، همچنان بودجه‌های کلان دریافت می‌کنند. عزتی همچنین توضیح داد که وابستگی به نفت عیب نیست؛ عیب آنجاست که درآمدهای نفتی به‌جای سرمایه‌گذاری توسعه‌ای، صرف هزینه‌های جاری و نهادهای کم‌اثر می‌شود. او افزود که حجم بزرگ هزینه‌های زائد، مهم‌ترین مانع تراز بودجه است و حذف آنها می‌تواند بخش مهمی از ناترازی را کاهش دهد. این اقتصاددان نبود شفافیت، فقدان نظام نظارتی کارآمد و نبود برنامه استراتژیک را سه عامل اصلی تداوم ناکارآمدی ساختار بودجه دانست. وی در نهایت تصریح کرد که دولت چهاردهم نیز هنوز برنامه‌ای برای اصلاح واقعی ندارد و بودجه همچنان به ابزاری روزمره و نه توسعه‌محور تبدیل شده است.
بودجه‌ریزی دستورمحور
در سال‌های اخیر تقریبا همه پژوهش‌های اقتصادی به یک نقطه مشترک رسیده‌اند: ساختار بودجه ایران از بنیان دچار اختلال است. بودجه‌ریزی که در جهان مبتنی بر تحلیل، محاسبه و ارزیابی کارشناسی است، در ایران زیر سایه تصمیم‌های سلیقه‌ای و مداخلات نهادهای صاحب نفوذ قرار گرفته؛ تصمیم‌هایی که نه از دل برنامه‌های توسعه بیرون می‌آید و نه با ظرفیت‌های واقعی اقتصاد نسبتی دارد. نمایندگان مجلس، دستگاه‌های قدرتمند و حتی گروه‌های فشار هرکدام بخشی از بودجه را به‌سمت منافع خود هدایت می‌کنند و سازمان برنامه که باید نهاد هدایت‌کننده توسعه باشد، به «ثبت‌کننده ردیف‌های دیکته‌شده» تقلیل یافته است. این وضعیت پرسش‌های اساسی ایجاد میکند: آیا اصلا بودجه‌ریزی علمی در ایران معنا دارد؟ چرا برنامه‌های پنج‌ساله فاقد راهبرد مشخص هستند؟ و نقش کارشناسان سازمان برنامه در این فرآیند کمرنگ شده است؟
این اقتصاددان درخصوص مساله نهادهای نامولد و بودجه اظهار کرد: مهم‌ترین معضل ساختاری بودجه ایران این است که اساسا «بودجه‌ریزی» به معنای علمی و کارشناسی آن وجود ندارد و تخصیص منابع عمدتا براساس اوامر، مداخلات و خواسته‌های مقامات بالادست انجام می‌شود نه بر مبنای یک نظام تحلیلی و برنامه‌محور. وی در ادامه گفت: وقتی مقام یا نهادی قدرت اعمال نظر دارد، دولت را وادار میکند برای آن بخش بودجه تعیین کند و حتی نمایندگان مجلس نیز وارد فرآیند می‌شوند و ردیف‌هایی را مطابق منافع یا خواسته‌های خود تغییر می‌دهند، اصلاح می‌کنند یا به آن می‌افزایند. او توضیح داد: نتیجه این مداخلات گسترده این است که معنای واقعی بودجه‌ریزی از بین می‌رود و سازمان برنامهوبودجه صرفا به نهادی تبدیل می‌شود که ردیف‌هایی را که از سوی مقامات اعلام شده، در قالب فهرست بودجه سالانه مرتب میکند و در بهترین حالت تنها سقف‌ها و کف‌ها را اندکی متعادل‌تر میکند.
این اقتصاددان افزود: مساله اصلی دیگر نبود یک برنامه بلندمدت واقعی برای کشور است؛ حتی برنامه سالانه مدون نیز وجود ندارد. وی توضیح داد: برنامه پنج‌ساله‌ای که در ایران تدوین می‌شود نه براساس یک هدف استراتژیک و نه براساس استراتژی توسعه و نه براساس الزامات، ظرفیت‌ها و چارچوب‌های اجرایی مشخص شکل گرفته است. به‌گفته او، معمولا گروهی بدون بررسی دقیق ظرفیتی که کشور دارد، اهدافی را تعیین می‌کنند که با واقعیت‌های اقتصادی همخوان نیست؛ برای مثال وقتی بررسی‌ها نشان می‌دهد رشد اقتصادی می‌تواند حدود ۴ درصد باشد، ناگهان در هدف‌گذاری عدد ۸ درصد مطرح می‌شود، که طبعا چنین برنامه‌ای قابلیت اتکا برای بودجه‌ریزی سالانه ندارد.
این صاحب‌نظر مسائل اقتصادی ادامه داد: مشکل مهم‌تر آن است که مواد و احکام برنامه پنج‌ساله در راستای یک هدف واحد و استراتژیک تنظیم نمی‌شود و بسیاری از بندها صرفا مجموعه‌ای از تکالیف پراکنده هستند که هرکدام به سمت هدفی جداگانه می‌رود.
بخشی از این مواد نیز به‌جای آنکه در خدمت تحقق یک استراتژی توسعه‌ای باشد، براساس منافع سازمانی دستگاه‌ها در برنامه گنجانده می‌شود و حتی برخی از این احکام به قوانین بلندمدت تبدیل می‌شود درحالیکه جایگاه چنین احکامی در برنامه پنج‌ساله نیست.
وی با تاکید بر اینکه برنامه‌ریزی توسعه‌ای نیازمند بررسی دقیق الزامات، ظرفیت‌ها، پتانسیل‌ها و وضعیت موجود است، افزود: در ایران طی دو تا سه دهه اخیر چنین ارزیابی‌هایی بهصورت واقعی و عملی صورت نگرفته و به همین دلیل برنامه‌های توسعه کارکرد خود را در جهت‌دهی بودجه از دست داده‌اند. او ادامه داد: از سوی دیگر بدنه کارشناسی سازمان برنامهوبودجه نیز دیگر مانند گذشته قدرتمند نیست؛ نه توان تحمیل دیدگاه کارشناسی خود به دولت را دارد، نه می‌تواند در برابر فشارهای مقامات و گروه‌های صاحب نفوذ مقاومت کند و نه ساختار لازم برای هدایت علمی بودجه را در اختیار دارد. به همین دلیل، نه برنامه سالانه و نه بودجه سالانه بر مبنای یک چارچوب قدرتمند کارشناسی شکل نمی‌گیرد و بودجه کشور سال‌هاست از ساختار بایسته و مطلوب خود خارج شده است.
نفت؛ فرصت یا بار اضافی؟
در نگاه بسیاری مشکل اصلی بودجه ایران «وابستگی به نفت» است اما در سال‌های اخیر تحلیل‌ها بُعدی مهم‌تر را برجسته کرده‌اند: حجم بزرگی از هزینه‌های زائد، نهادهای کم‌ثمر و ردیف‌هایی که نقش اقتصادی مشخصی ندارند، بخش قابل‌توجهی از بودجه را می‌بلعند و مانع از تخصیص کارآمد منابع می‌شوند. این پرسش اکنون جدی‌تر از همیشه مطرح است که آیا واقعا نفت عامل خرابی ساختار بودجه است یا این نهادهای پنهان و پرهزینه‌اند که توازن بودجه را از بین می‌برند؟ آیا درآمدهای نفتی- اگر به‌درستی به سرمایه‌گذاری زیرساختی اختصاص یابد- می‌تواند به‌جای تهدید، مزیت توسعه‌ای باشد؟ یا ساختار فعلی هزینه‌ها اجازه چنین استفاده‌ای را نمی‌دهد؟
این اقتصاددان درخصوص مساله نهادهای نامولد و بودجه اظهار کرد: وابستگی بودجه ایران به نفت فی‌النفسه «عیب» نیست؛ آنچه مشکل‌ساز می‌شود، نحوه استفاده از درآمدهای نفتی است. وی توضیح داد که اگر منابع حاصل از فروش نفت به‌جای ورود به هزینه‌های جاری، صرف سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و تولیدی شود، می‌تواند به موتور توسعه اقتصادی کشور تبدیل شود و این رویکرد در همه دنیا یک مزیت محسوب می‌شود.
او در ادامه گفت: ورود نفت به بودجه زمانی به معضل تبدیل می‌شود که دولت به‌‌دلیل تنظیم بیش از حدِ هزینه‌های خود، برای تامین مالی مجبور است درآمدهای نفتی را مستقیم به ردیف‌های جاری تزریق کند.
وی افزود: مساله اصلی در بودجه ایران کمبود درآمد نیست بلکه وجود حجم عظیمی از هزینه‌های زائد، غیرضرور و قابل واگذاری به بخش‌خصوصی است؛ هزینه‌هایی که نه جزو وظایف دولت هستند، نه بازدهی دارند و نه کمکی به کارایی اقتصاد می‌کنند.
وی تاکید کرد: اگر دولت بتواند بخش قابل توجهی از مخارج غیرضروری را حذف کند- نه الزاما همه آنها بلکه حتی بخش مهمی از آنها- بودجه به سمت تعادل حرکت میکند و امکان می‌یابد منابع را به سمت حوزه‌هایی هدایت کند که رشد و توسعه بلندمدت کشور را تضمین می‌کنند.
این صاحب‌نظر مسائل اقتصادی ادامه داد: بنابراین مشکل اصلی اقتصاد ایران نه وجود درآمد نفتی بلکه ساختار هزینه‌ای متورم و حضور نهادهای زائدی است که بخش قابل توجهی از بودجه را می‌بلعند و مانع تخصیص بهینه منابع می‌شوند. او در پایان خاطرنشان کرد: حذف این هزینه‌های بی‌اثر، مسیر تراز شدن بودجه و هدایت آن به سمت رشد پایدار را هموار میکند.
نظارت گمشده در بودجه
یکی از ریشه‌های مزمن کسری بودجه در ایران، نبود شفافیت در صورتحسابها و ناتوانی ساختار نظارتی کشور در الزام دستگاه‌ها به ارائه گزارش عملکرد است درحالیکه مرکز پژوهش‌های مجلس بارها هشدار داده بخش قابل‌توجهی از بودجه در نهادهایی مصرف می‌شود که نه گزارش عملکرد ارائه می‌کنند و نه پاسخگو هستند، بسیاری از دستگاه‌ها حتی به دیوان محاسبات نیز اطلاعات کامل نمی‌دهند. این وضعیت حتی برای دستگاه‌های عمومی که باید شفاف باشند، به یک «رویه عادی» تبدیل شده است. پرسش اصلی این است: چگونه ممکن است کشوری بودجه‌ریزی علمی داشته باشد اما نتواند ساده‌ترین داده‌های عملکردی را از دستگاه‌ها دریافت کند؟ ضعف سازمان برنامه در اعمال قدرت، نبود شاخص‌های ارزیابی و مقاومت نهادهای ذی‌نفوذ چگونه نظام بودجه‌ریزی را فلج کرده است؟
این اقتصاددان درخصوص مساله نهادهای نامولد و بودجه اظهار کرد: قاعده درست و پذیرفته‌شده در دنیا آن است که بودجه‌ریزی باید بر مبنای عملکرد باشد؛ یعنی تخصیص منابع تنها زمانی معنا دارد که بدانیم هر دستگاه چه کرده، چه بازدهی داشته و چه میزان از اهدافش تحقق یافته است. وی در ادامه گفت: البته برخی بخش‌ها- مانند امنیتی و دفاعی- به طور طبیعی اطلاعات محرمانه دارند و نمی‌توان انتظار داشت همه شاخص‌های‌شان منتشر شود اما این استثنا محدود و مشخص است و هیچ‌یک از دستگاه‌های دیگر حق ندارند از ارائه اطلاعات عملکردی خود سر باز بزنند. او تاکید کرد: امتناع دستگاه‌ها از ارائه این داده‌ها نه یک «اختیار اداری» بلکه مصداق تخلف و نشانه ضعف جدی در نظارت، مدیریت و ساختار اجرایی کشور است.
این اقتصاددان افزود: سازمان برنامهوبودجه در سال‌های اخیر به نهادی ضعیف تبدیل شده و قدرت و ابزار لازم برای وادارکردن دستگاه‌ها به ارائه اطلاعات کامل، قابل‌ارزیابی و مستند را ندارد؛ به همین دلیل بسیاری از دستگاه‌ها بدون ارائه گزارش عملکرد، همچنان بودجه بیشتری مطالبه می‌کنند و متاسفانه در بسیاری از موارد نیز آن را دریافت می‌کنند. وی توضیح داد: تا زمانی که بودجه‌ریزی بر پایه عملکرد نباشد، نمی‌توان بهره‌وری بودجه را سنجید، کارایی تخصیص‌ها را اندازه گرفت یا نسبت هزینه به نتیجه را ارزیابی کرد و این همان نقطه‌ای است که اکنون نظام بودجه‌ریزی کشور در آن فرو مانده است.
این صاحب‌نظر مسائل اقتصادی ادامه داد: برای بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد باید مجموعه‌ای از شاخص‌های دقیق، ابزارهای سنجش معتبر و استانداردهای قابل اتکا تعریف تا مشخص شود هر دستگاه تا چه اندازه در تحقق اهداف ملی اثرگذار بوده است. او گفت: اگر شاخص‌ها وجود نداشته باشد، سیاستگذار از ارزیابی واقعی فرار میکند و دوباره به مسیرهای غلط و غیرکارشناسی رجوع می‌شود. وی در ادامه افزود: در کنار این ضعف‌ها، نهادهای ذی‌نفوذی نیز در کشور وجود دارند که بهصورت ساختاری مانع ارزیابی، سنجش کارایی و اندازه‌گیری فایده‌مندی بودجه خود می‌شوندچراکه از شفافیت و سنجش عملکرد زیان می‌بینند. عزتی تاکید کرد: تنها زمانی می‌توان این چرخه معیوب را اصلاح کرد که سازمان برنامهوبودجه به نهادی قدرتمند و دارای اقتدار نهادی تبدیل شود؛ نهادی که بتواند دستگاه‌ها را ملزم به ارائه اطلاعات عملکردی کند، براساس کارایی واقعی بودجه بدهد و در صورت ناکارآمدی، بودجه دستگاه‌های ضعیف را کاهش دهد. او در پایان گفت: چون سازمان برنامه امروز در ساختار اجرایی و تصمیم‌گیری توان کافی ندارد، این ضعف نظارتی مضاعف شده و شفافیت صورتحسابها همچنان یکی از موانع اصلی اصلاح ساختار بودجه باقی مانده است.
اصلاحات صوری، بودجه‌ای بی‌اتکا
این اقتصاددان درخصوص مساله نهادهای نامولد و بودجه اظهار کرد: اقدامات دولت چهاردهم در حوزه اصلاح ساختار بودجه بیشتر جنبه ظاهری داشته تا ماهوی. وی توضیح داد: درست است که دولت بودجه را یکپارچه کرده و همه ردیف‌ها را در قالب یک برنامه سالانه به مجلس ارائه داده اما همین‌جا نیز تلاش شده بخش‌های مهم بودجه از دید عمومی و کارشناسی پنهان بماند. او یادآور شد: سال گذشته تنها مواد ماده واحده بودجه منتشر شد و زمانی که نوبت بررسی جزئیات رسید، تقریبا هیچ امکانی برای انتشار اسناد وجود نداشت؛ به‌گونه‌ای‌که حتی بسیاری از مدیران سازمان برنامهوبودجه به این جزئیات دسترسی نداشتند. این اقتصاددان افزود: وقتی جامعه علمی، کارشناسان مستقل و حتی بدنه کارشناسی سازمان برنامه امکان ارزیابی سند بودجه را ندارند، معنایش این است که این سازمان آن‌قدر ضعیف شده که از نقد کارشناسی می‌ترسد یا توان دفاع از محتوای خود را ندارد.
وی در ادامه گفت: یکپارچگی بودجه در ظاهر می‌تواند نکات مثبتی داشته باشد اما در باطن عیوب مهمی را وارد ساختار بودجه کرده است. از جمله اینکه ردیف‌هایی مانند بودجه سازمان هدفمندی یارانه‌ها و سایر بودجه‌های مستقل، بدون اصلاح ساختاری و بدون تعیین منابع اختصاصی، وارد بودجه کل کشور شده و کسری‌های آنها مستقیم به بودجه عمومی منتقل شده است. او تاکید کرد: این اقدام نه‌تنها اصلاح نیست بلکه هزینه‌های سنگینی را به بودجه تحمیل میکند و ناترازی را بیشتر از قبل افزایش می‌دهد.
این صاحب‌نظر اقتصادی سپس درباره ارزیابی عملکرد یک‌ساله دولت در حوزه بودجه اظهار کرد: اولویت‌های دولت عمدتا روزمره و کوتاه‌مدت است و بودجه بیشتر به ابزاری برای حل مسائل جاری تبدیل شده تا یک سند استراتژیک توسعه‌ای. وی توضیح داد: با توجه به کسری سنگین بودجه، اعتبارات عمرانی و زیربنایی به‌شدت کاهش یافته و در مرحله تخصیص نیز این کاهش شدیدتر می‌شود بنابراین عملا اثری از هزینه‌های توسعه‌ای دیده نمی‌شود. او یادآور شد: بخشی از مشکلات بودجه‌ای دولت امروز، میراث سال‌ها تحریم، کاهش درآمدهای واقعی و رشد بودجه‌های ناکارآمد از نیمه دوم دهه۸۰ است که ساختار بودجه را سنگین و ناکارآمد کرده‌اند.
این اقتصاددان افزود: آنچه مختص دولت فعلی است-و دولت‌های گذشته نیز مشابه آن بوده‌اند- نبود یک برنامه استراتژیک کوتاه‌مدت و میان‌مدت است؛ برنامه‌ای که بر مبنای آن بودجه تنظیم شود. وی گفت: اگر دولت مشخص می‌کرد می‌خواهد در دوسال آینده تورم و رکود را تثبیت یا مسیر بهبود شاخص‌ها را طراحی کند، می‌توانست بودجه را حول آن هدف تدوین کند اما اکنون هیچ تصویری از اولویت‌های توسعه‌ای در بودجه دیده نمی‌شود.
این صاحب‌نظر اقتصادی تصریح کرد: در شرایط تلاطم اقتصادی و فضای شبه‌جنگی کنونی، کشور بیش از هر زمان به یک برنامه منسجم برای تثبیت وضعیت و سپس حرکت به سمت رشد نیاز دارد. عزتی در پایان تاکید کرد: چون چنین برنامه‌ای وجود ندارد، ضعف ساختاری در بودجه، سیاست‌های پولی، مالی، مالیاتی و اقتصادی بازتاب یافته و دولت همچنان با همان الگوی گذشته حرکت میکند؛ الگویی که نه توسعه می‌آورد و نه ناترازی‌ها را کاهش می‌دهد.
