اقتصاد نااطمینانی
جهان صنعت – در حافظه عمومی اقتصاد معمولا با اعداد شناخته میشود؛ نرخ تورم، رشد اقتصادی، بیکاری، نقدینگی، نرخ ارز یا کسری بودجه. سیاستمداران نیز اغلب موفقیت یا ناکامی خود را با همین شاخصها توضیح میدهند اما در پس این متغیرهای قابل اندازهگیری عاملی وجود دارد که اگرچه بهسادگی در جدولهای آماری دیده نمیشود اما مسیر همه آنها را تغییر میدهد: نااطمینانی.
اگر نااطمینانی صرفا بهکاهش سرمایهگذاری منجر میشد شاید میشد آن را یکی از متغیرهای معمول اقتصاد کلان دانست؛ متغیری که با بهبود شرایط پولی یا افزایش درآمدهای دولت قابل جبران باشد اما مساله عمیقتر از این است. نااطمینانی هنگامی که بهپدیدهای مزمن تبدیل شود نهتنها رفتار اقتصادی بلکه ساختار نهادی یک جامعه را نیز دگرگون میکند. اقتصاد دیگر تنها با کمبود سرمایه مواجه نیست بلکه با تغییر انگیزههای اقتصادی روبهرو میشود. در این مرحله مساله صرفا کاهش رشد نیست بلکه شکلگیری نوعی اقتصاد سیاسی است که در آن گروههایی از تداوم بیثباتی سود میبرند.
این نکته یکی از مهمترین یافتههای اقتصاد سیاسی مدرن است. سیاستهای اقتصادی همیشه برندگان و بازندگانی دارند اما شدت انگیزه این دو گروه یکسان نیست. مانکور اولسون در نظریه مشهور خود درباره «ائتلافهای توزیعی» نشان میدهد که گروههای کوچک با منافع متمرکز معمولا قدرت سازماندهی بسیار بیشتری نسبتبه اکثریت بزرگی دارند که هزینهها را بهصورت پراکنده تحمل میکنند. درنتیجه حتی اگر یک سیاست برای کل اقتصاد زیانبار باشد ممکن است بهدلیل منافع قابلتوجه گروهی محدود سالها ادامه یابد.
دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون در کتاب چرا ملتها شکست میخورند این وضعیت را با تمایز میان نهادهای فراگیر و نهادهای بهرهکش توضیح میدهند. نهادهای فراگیر، امکان ورود بازیگران جدید، رقابت و نوآوری را فراهم میکنند. در مقابل نهادهای بهرهکش دسترسی بهفرصتهای اقتصادی را محدود میکنند و منافع حاصل از فعالیت اقتصادی را در اختیار گروههای خاص قرار میدهند. هرچه نااطمینانی و محدودیت بیشتر شود، احتمال حرکت اقتصاد بهسمت نهادهای بهرهکش افزایش مییابد زیرا ارزش امتیازهای انحصاری بیشتر میشود.
از این منظر نااطمینانی فقط یک شوک موقتی نیست بلکه میتواند بهبخشی از ساختار نهادی اقتصاد تبدیل شود. در چنین وضعیتی حتی اگر سیاستگذار تصمیم بهاصلاح بگیرد با مقاومتی طبیعی از سوی ذینفعان وضع موجود روبهرو خواهد شد. این مقاومت الزاما سیاسی یا ایدئولوژیک نیست بلکه در بسیاری از موارد ریشهای کاملا اقتصادی دارد.
همین نکته چرایی دشواربودن اصلاحات اقتصادی را نیز توضیح میدهد. بسیاری از برنامههای اصلاحی بر اصلاح متغیرهای اقتصادی تمرکز میکنند اما کمتر بهاین پرسش میپردازند که تغییر قواعد بازی چه تاثیری بر منافع بازیگران مختلف خواهد گذاشت. اگر اصلاحات بدون توجه بهساختار انگیزهها طراحی شوند احتمال موفقیت آنها کاهش مییابد زیرا گروههایی که از وضعیت موجود منتفعند انگیزه بیشتری برای مقاومت دارند تا گروههایی که از اصلاحات منتفع خواهند شد.
اقتصاددانان این وضعیت را گاه تله نهادی مینامند. در این تله حتی سیاستهایی که در سطح کلان بهنفع اقتصاد هستند در سطح خرد با مقاومت روبهرو میشوند زیرا هزینه آنها بر گروههای کوچک اما قدرتمند متمرکز است در حالی که منافعشان میان میلیونها نفر توزیع میشود. همین عدم تقارن فرآیند اصلاح را دشوار میکند.
نااطمینانی بر ساختار بازارها نیز اثر میگذارد. در شرایط باثبات رقابت مهمترین عامل تخصیص منابع است اما در شرایط بیثبات دسترسی جای رقابت را میگیرد. ارزش یک بنگاه بیش از آنکه بهفناوری یا بهرهوری آن وابسته باشد بهمیزان دسترسی آن بهمنابع کمیاب، مجوزها یا کانالهای خاص بستگی پیدا میکند. در نتیجه رقابت از عرصه نوآوری بهعرصه کسب امتیاز منتقل میشود.
این تحول پیامد مهم دیگری نیز دارد: کاهش بهرهوری کل اقتصاد. هنگامی که بهترین راه کسب سود افزایش کارایی نباشد انگیزه برای سرمایهگذاری در تحقیق، توسعه و فناوری نیز کاهش مییابد. اقتصاد بهجای آنکه بر خلق ارزش جدید استوار باشد بر توزیع مجدد رانتهای موجود متکی میشود. در بلندمدت چنین اقتصادی حتی اگر از منابع طبیعی فراوان برخوردار باشد با کاهش رشد بهرهوری و افت رقابتپذیری مواجه خواهد شد.
در همین چارچوب دنی رودریک تاکید میکند که توسعه پایدار تنها با آزادسازی اقتصادی یا افزایش تجارت حاصل نمیشود بلکه نیازمند نهادهایی است که رقابت را تقویت و رانت را محدود کنند. بهبیان دیگر توسعه نه محصول بازار بدون دولت است و نه دولت بدون بازار بلکه نتیجه تعامل نهادهایی است که انگیزه فعالیت مولد را افزایش دهند و بازده فعالیتهای غیرمولد را کاهش دهند.
از این منظر یکی از مهمترین شاخصهای کیفیت حکمرانی اقتصادی نه حجم مداخله دولت بلکه کیفیت قواعدی است که بر رقابت حاکمند. هرجا دسترسی جایگزین رقابت شود اقتصاد بهسمت تمرکز قدرت اقتصادی و کاهش تحرک اجتماعی حرکت خواهد کرد. درمقابل هرجا ورود بازیگران جدید، شفافیت اطلاعات و اجرای بیطرفانه قوانین تضمین شود احتمال شکلگیری فعالیتهای مولد افزایش مییابد.
از این رو نااطمینانی را نمیتوان صرفا با ابزارهای پولی یا مالی درمان کرد. کاهش نرخ بهره، تزریق نقدینگی یا افزایش مخارج عمرانی ممکن است در کوتاهمدت برخی شاخصها را بهبود بخشد اما اگر ساختار انگیزهها تغییر نکند اقتصاد دوباره بههمان تعادل کمبازده بازخواهد گشت. اصلاح پایدار پیشاز هر چیز مستلزم بازسازی اعتماد بهقواعد بازی و کاهش بازده فعالیتهای رانتی است.
چگونه کشورها از تله نااطمینانی خارج شدند؟
یکیاز مهمترین کاستیهای مباحث اقتصادی در کشورهای درحالتوسعه آن است که گاه توسعه بهنسخهای واحد فروکاسته میشود؛ گویی همه کشورها با اجرای مجموعهای مشابه از سیاستها بهموفقیت رسیدند درحالیکه مطالعه تجربههای تاریخی نشان میدهد مسیر توسعه در کشورهای مختلف یکسان نبوده است. کرهجنوبی، ویتنام، چین، لهستان، ایرلند و حتی سنگاپور از الگوهای متفاوتی پیروی کردند اما در میان همه آنها یک نقطه مشترک دیده میشود: کاهش نااطمینانی و افزایش قابلیت پیشبینی اقتصاد.
این گزاره شاید بدیهی بهنظر برسد اما یافتههای پژوهشهای بانک جهانی و صندوق بینالمللی پول نشان میدهد کیفیت نهادها و ثبات محیط کسبوکار تاثیر عمیقتری بر رشد بلندمدت دارد تا بسیاری از متغیرهای متعارف اقتصاد کلان. سرمایه برخلاف تصور رایج تنها بهدنبال نرخ سود بالا نیست بلکه بیش از هر چیز بهدنبال سودی است که بتوان آن را پیشبینی کرد. از همین رو بوده که گاه سرمایهگذاران نرخ بازده کمتر را در اقتصادهای باثبات بر بازده بالاتر در اقتصادهای پرریسک ترجیح میدهند.
کرهجنوبی؛ اعتماد پیش از سرمایه
کرهجنوبی در آغاز دهه۱۹۶۰ یکی از فقیرترین کشورهای جهان بود. درآمد سرانه این کشور از بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین و حتی برخی کشورهای آفریقایی پایینتر بود. جنگ کره زیرساختهای اقتصادی را ویران کرده و وابستگی بهکمکهای خارجی گسترده بود. با این حال طی کمتر از چهاردهه کره بهیکی از قدرتهای صنعتی جهان تبدیل شد.
تحلیل این تحول بدون توجه بهنقش دولت توسعهگرا ناقص خواهد بود اما نقش مهمتر ایجاد افقی قابل پیشبینی برای فعالان اقتصادی بود. دولت کره باوجود مداخله گسترده در اقتصاد سیاست صنعتی خود را بهطور مستمر دنبال کرد و قواعد کلی بازی را مرتبا تغییر نداد. بنگاههای خصوصی میدانستند اگر در صنایع صادراتی سرمایهگذاری کنند سیاست دولت در کوتاهمدت دگرگون نخواهد شد. همین ثبات نسبی انگیزه سرمایهگذاری بلندمدت را تقویت کرد.
اقتصاددانان توسعه موفقیت کره را نه صرفا نتیجه حمایت دولت بلکه محصول اعتبار سیاستگذاری میدانند یعنی توانایی دولت در ایجاد این باور که مسیر اعلامشده پایدار خواهد ماند.
ویتنام؛ اصلاحات با افق بلندمدت
نمونه دوم ویتنام است؛ کشوری که تا اواخر دهه۱۹۸۰ با مشکلاتی نظیر تورم، انزوای بینالمللی و ناکارآمدی اقتصادی روبهرو بود. اصلاحات «دوی موی» تنها آزادسازی قیمتها یا خصوصیسازی نبود بلکه تلاشی برای بازگرداندن اعتماد بهمحیط اقتصادی بود.
ویتنام همزمان سهاقدام انجام داد: اصلاح تدریجی ساختار داخلی، گسترش روابط اقتصادی خارجی و ایجاد ثبات نسبی در مقررات سرمایهگذاری. نتیجه این سیاستها افزایش مستمر سرمایهگذاری مستقیم خارجی و تبدیل این کشور بهیکی از قطبهای تولید صنعتی آسیا بود.
نکته قابلتوجه آن است که ویتنام هرگز همه اصلاحات را یکباره اجرا نکرد. اصلاحات تدریجی اما قابل پیشبینی باعث شد سرمایهگذاران بهدوام مسیر جدید اعتماد کنند. در اقتصاد گاه سرعت کمتر اما ثبات بیشتر نتیجهای بسیار بهتر از تغییرات ناگهانی دارد.
چین؛ اصلاحات تدریجی و کاهش ریسک
تجربه چین نیز اغلب بهاشتباه صرفا بهنیروی کار ارزان یا اندازه بازار نسبت داده میشود. این عوامل اهمیت داشتند اما کافی نبودند. اصلاحات اقتصادی چین با ایجاد مناطق ویژه اقتصادی آغاز شد؛ مناطقی که در آنها سرمایهگذاران میتوانستند قواعد متفاوت و باثباتتری را تجربه کنند.
دولت چین بهجای آنکه کل اقتصاد را یکباره دگرگون کند محیطهایی ایجاد کرد که قابلیت پیشبینی بیشتری داشتند. همین تجربه تدریجی اعتماد سرمایهگذاران را افزایش داد و بهتدریج بهسراسر اقتصاد تعمیم یافت. بسیاری از پژوهشگران موفقیت چین را نه در سرعت اصلاحات بلکه در قابلیت اعتماد آنها میدانند.
لهستان؛ اهمیت نهادهای اروپایی
پساز فروپاشی بلوک شرق بسیاری از کشورهای اروپای مرکزی با شوکهای شدید اقتصادی روبهرو شدند اما لهستان توانست نسبتبه بسیاری از همسایگان خود مسیر متفاوتی طی کند. یکی از دلایل اصلی این موفقیت پیوند تدریجی با نهادهای اروپایی و پذیرش قواعد حقوقی و اقتصادی اتحادیه اروپا بود.
درعمل عضویت در این چارچوب نهادی سطح نااطمینانی را برای سرمایهگذاران کاهش داد. آنان میدانستند که اختلافات تجاری، حقوق مالکیت و قراردادها در چارچوب قواعدی روشن حلوفصل خواهد شد. این همان چیزی است که داگلاس نورث از آن با عنوان نهادهای کاهشدهنده هزینه مبادله یاد میکند.
ایرلند؛ ثبات مهمتر از مشوقها
ایرلند نیز در دهههای پایانی قرن بیستم باوجود جمعیت اندک و بازار داخلی محدود توانست بهیکی از مراکز جذب سرمایهگذاری خارجی تبدیل شود. اگرچه سیاستهای مالیاتی این کشور مشهور است اما مطالعات OECD نشان میدهد عامل اصلی موفقیت، ثبات سیاستگذاری، کیفیت نهادها و پیشبینیپذیری محیط کسبوکار بوده است.
مشوقهای مالیاتی اگر با بیثباتی همراه باشند اثر محدودی دارند اما وقتی با اعتماد نهادی ترکیب شوند، بهابزاری قدرتمند برای جذب سرمایه تبدیل خواهند شد.
توسعه؛ محصول تعامل اصلاحات داخلی و ارتباط خارجی
بررسی این تجربهها یک نکته مهم را آشکار میکند: هیچیک از این کشورها صرفا با آزادسازی اقتصادی یا صرفا با حمایت دولت بهموفقیت نرسیدند. توسعه زمانی آغاز شد که سهمولفه همزمان تقویت شدند:
ثبات و قابلیت پیشبینی سیاستها/ اصلاحات نهادی و تقویت حقوق مالکیت/ ادغام تدریجی در اقتصاد جهانی.
این سهمولفه مکمل یکدیگرند. اگر تنها یکی از آنها وجود داشته باشد رشد اقتصادی شکننده خواهد بود. سرمایهگذار خارجی بدون ثبات نهادی وارد نمیشود و سرمایهگذار داخلی نیز بدون افق روشن منابع خود را در پروژههای بلندمدت بهکار نمیگیرد.
درسهایی برای اقتصاد ایران
مقایسه تجربههای جهانی نشان میدهد مساله اصلی اقتصاد ایران صرفا کمبود سرمایه یا محدودیت منابع نیست. ایران از نظر منابع طبیعی، موقعیت جغرافیایی و سرمایه انسانی ظرفیتهای قابلتوجهی دارد. آنچه بازده این ظرفیتها را کاهش داده هزینه بالای نااطمینانی است.
در چنین شرایطی حتی اگر منابع مالی جدید وارد اقتصاد شود بدون کاهش نااطمینانی و افزایش اعتبار سیاستگذاری بخش بزرگی از آن یا صرف فعالیتهای کوتاهمدت خواهد شد یا بهبازارهای غیرمولد خواهد رفت. بههمین دلیل توسعه را نمیتوان تنها با افزایش درآمد نفت یا اجرای یک برنامه اقتصادی توضیح داد بلکه توسعه بیش از هر چیز نتیجه شکلگیری اعتماد بهآینده است.
از همین رو تجربه کشورهای موفق نشان میدهد که اصلاحات اقتصادی باید همزمان دوهدف را دنبال کند: کاهش ریسکهای داخلی ازطریق بهبود حکمرانی و کاهش ریسکهای خارجی ازطریق ایجاد روابط اقتصادی پایدار و قابل پیشبینی. هر یک بدون دیگری دستاوردی محدود و ناپایدار خواهد داشت.
ایران چگونه نااطمینانی بهمانع اصلی توسعه تبدیل شد؟
اگر بپذیریم که توسعه اقتصادی پیش از هر چیز نیازمند کاهش نااطمینانی است پرسش اساسی این خواهد بود که اقتصاد ایران در چهار دهه گذشته چگونه بهیکی از پرریسکترین اقتصادهای منطقه تبدیل شد؟ پاسخ این پرسش را نمیتوان تنها در تحریم، سیاست خارجی یا مدیریت اقتصادی جستوجو کرد. واقعیت آن است که نااطمینانی در ایران محصول برهمکنش چندین عامل داخلی و خارجی است که بهتدریج یکدیگر را تقویت کردند.
اقتصاد ایران از دهه۱۳۸۰ بهبعد بهطور مداوم با شوکهای متوالی مواجه بوده؛ از نوسانات شدید نرخ ارز و تورمهای مزمن گرفته تا تحریمهای مالی، محدودیتهای بانکی، تغییرات مکرر مقررات تجاری، کسری بودجه، بحران انرژی و تنشهای ژئوپلیتیک. هریک از این عوامل بهتنهایی میتوانست هزینه فعالیت اقتصادی را افزایش دهد اما همزمانی آنها موجب شد نااطمینانی از یک متغیر مقطعی بهویژگی ساختاری اقتصاد ایران تبدیل شود.
سرمایهگذاری؛ نخستین قربانی نااطمینانی
در نظریههای رشد اقتصادی سرمایهگذاری مهمترین پیوند میان امروز و آینده است. هر کارخانه، نیروگاه، بندر یا شبکه حملونقل نتیجه تصمیمی است که بازده آن سالها بعد حاصل میشود. بنابراین هرچه آینده مبهمتر باشد انگیزه سرمایهگذاری نیز کاهش مییابد.
دادههای رسمی بانک مرکزی و مرکز آمار ایران طی سالهای اخیر نشان میدهد نرخ تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در بسیاری از سالها یا منفی بوده یا نتوانسته استهلاک سرمایه موجود را جبران کند. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که رشد اقتصادی بدون افزایش سرمایهگذاری پایدار نخواهد بود. کشوری ممکن است یکیادوسال بهدلیل افزایش صادرات نفت یا بهبود قیمتهای جهانی رشد کند اما اگر سرمایهگذاری جدید انجام نشود ظرفیت تولید اقتصاد بهتدریج کاهش خواهد یافت.
اقتصاددانان از این پدیده با عنوان فرسایش سرمایه یاد میکنند؛ وضعیتی که در آن اقتصاد نهتنها سرمایه جدید تولید نمیکند بلکه بخشی از سرمایه موجود را نیز از دست میدهد. نتیجه چنین فرآیندی کاهش بهرهوری، افت رقابتپذیری و رشد اقتصادی پایین در بلندمدت است.
سرمایه از کشور خارج نشده بلکه ابتدا از تولید خارج میشود
در بحثهای عمومی فرار سرمایه معمولا بهانتقال پول بهخارج از کشور تعبیر میشود اما از منظر اقتصاد کلان این تنها یکی از اشکال خروج سرمایه است. هنگامی که سرمایهگذار داخلی تصمیم میگیرد بهجای ساخت کارخانه منابع خود را صرف خرید زمین، طلا، ارز یا داراییهای غیرمولد کند اقتصاد نیز با نوعی فرار سرمایه مواجه است زیرا منابع از فعالیت مولد خارج شدند.
بههمیندلیل کاهش سرمایهگذاری صنعتی در بسیاری از موارد پیش از خروج رسمی سرمایه آغاز میشود. سرمایهگذار ابتدا از تولید فاصله میگیرد و تنها در مرحله بعد درصورت تداوم نااطمینانی سرمایه مالی خود را نیز بهخارج منتقل میکند.
این تغییر رفتار نه لزوما ناشی از بیاعتمادی سیاسی، بلکه نتیجه یک محاسبه اقتصادی است. اگر بازده فعالیت تولیدی بهدلیل ریسکهای بالا کمتر از بازده نگهداری دارایی باشد انتخاب فعالیت غیرمولد، از منظر فردی تصمیمی عقلایی خواهد بود هرچند از منظر اقتصاد ملی پیامدهای زیانباری بههمراه دارد.
تحریم؛ هزینهای فراتر از کاهش صادرات
یکی از خطاهای رایج در تحلیل تحریم آن است که آثار آن تنها با میزان صادرات نفت یا درآمد ارزی سنجیده میشود در حالی که مهمترین اثر تحریم افزایش هزینه مبادله است.
در اقتصاد بدون تحریم صادرکننده و واردکننده از شبکه بانکی رسمی، بیمه بینالمللی، حملونقل استاندارد و اعتبار اسنادی استفاده میکنند اما در شرایط محدودیت این مسیر بهزنجیرهای از واسطهها، شرکتهای ثالث، حسابهای واسطه و روشهای پرهزینه انتقال پول تبدیل میشود.
نتیجه آن است که اقتصاد حتی اگر بتواند صادرات خود را حفظ کند بخش مهمی از درآمد بالقوه را در قالب تخفیف، کارمزد، هزینه انتقال، بیمه و ریسک از دست میدهد. این هزینهها در نهایت از جیب مصرفکننده ایرانی پرداخت میشود زیرا قیمت تمامشده واردات، مواد اولیه و سرمایهگذاری را افزایش میدهد.
در ادبیات اقتصاد این وضعیت بهافزایش «هزینه اصطکاک» تعبیر میشود یعنی بخشی از منابع که بهجای تولید ارزشافزوده صرف غلبه بر محدودیتها میشود.
نااطمینانی و اقتصاد رانتی
اما مهمترین پیامد نااطمینانی تغییر ساختار انگیزههای اقتصادی است. هرچه محدودیت بیشتر شود، ارزش دسترسی بهمجوز، اطلاعات یا کانالهای خاص نیز افزایش مییابد. در چنین شرایطی سود حاصل از دسترسی بهتدریج از سود حاصل از نوآوری پیشی میگیرد.
این همان وضعیتی است که مانکور اولسون آن را شکلگیری ائتلافهای ذینفع مینامد. گروههایی که از محدودیتها سود میبرند الزاما بزرگ نیستند اما انگیزه بیشتری برای حفظ وضعیت موجود دارند زیرا منافع آنها متمرکز است در حالی که هزینههای آن میان میلیونها نفر توزیع میشود.
در نتیجه اقتصاد بهتدریج از رقابت فاصله میگیرد و بهسمت اقتصاد دسترسی حرکت میکند؛ اقتصادی که در آن موفقیت بنگاهها بیش از آنکه بهبهرهوری وابسته باشد بهمیزان دسترسی آنها بهمنابع کمیاب بستگی دارد.
مساله ایران فقط تحریم نیست
یکی از مهمترین نتایج ادبیات اقتصاد نهادی آن است که تحریم اگرچه هزینههای سنگینی ایجاد میکند اما بهتنهایی توضیحدهنده همه مشکلات نیست. همانگونه که رفع تحریم نیز بهتنهایی تضمینکننده توسعه نخواهد بود.
اگر ساختار نهادی، شفافیت، رقابت، امنیت حقوق مالکیت و ثبات سیاستگذاری اصلاح نشود کاهش فشارهای خارجی تنها میتواند بخشی از هزینهها را کم کند و نه اینکه موتور رشد پایدار را روشن سازد.
به بیان دیگر توسعه زمانی آغاز میشود که اصلاحات داخلی و کاهش ریسک خارجی همزمان پیش بروند. تجربه ویتنام، لهستان و کرهجنوبی نیز همین واقعیت را نشان میدهد.
از این منظر دوگانه اصلاح داخلی یا تعامل خارجی اساسا دوگانهای نادرست است. توسعه محصول انتخاب یکی از این دو نیست بلکه نتیجه همافزایی میان آنهاست.
اقتصاد بهاعتماد نیاز دارد، نه فقط سرمایه
سرمایه را میتوان از طریق درآمد نفت، سرمایهگذاری خارجی یا پسانداز داخلی تامین کرد اما اعتماد را نمیتوان وارد کرد. اعتماد محصول رفتار قابل پیشبینی نهادهاست.
هرگاه فعال اقتصادی مطمئن باشد که قواعد بازی پایدار است حتی منابع محدود نیز بهسرمایهگذاری تبدیل میشود اما اگر آینده مبهم باشد حتی درآمدهای کلان نفتی نیز بهرشد پایدار منجر نخواهد شد.
شاید مهمترین چالش امروز اقتصاد ایران نیز همین باشد: بحران کمبود سرمایه، پیش از آنکه بحران منابع باشد بحران اعتماد است و اعتماد همان سرمایهای بوده که هیچ بودجهای قادر بهخرید آن نیست.
نااطمینانی چگونه سرمایه را فراری میدهد؟
اقتصاددانان معمولا از فرار سرمایه بهعنوان خروج منابع مالی از کشور یاد میکنند اما این تنها مرحله نهایی فرآیند است. سرمایه پیش از آنکه از مرزها عبور کند از تولید خارج میشود.
وقتی سرمایهگذار بهجای احداث کارخانه، خرید تجهیزات یا توسعه کسبوکار منابع خود را بهبازارهایی مانند طلا، ارز، زمین یا داراییهای غیرمولد منتقل میکند اقتصاد با کاهش ظرفیت تولید مواجه میشود حتی اگر پول هنوز از کشور خارج نشده باشد.
در چنین شرایطی جامعه با پدیدهای مواجه میشود که اقتصاددانان آن را مالیشدن رفتار سرمایه مینامند یعنی کسب سود از نوسان قیمت داراییها جایگزین خلق ارزشافزوده در بخش واقعی اقتصاد میشود. این تغییر پیامد طبیعی نااطمینانی مزمن است.
اصلاحات مساله اقتصاد نبوده بلکه مساله اقتصاد سیاسی است
شاید مهمترین مانع اصلاحات اقتصادی نه دشواری فنی آنها بلکه اقتصاد سیاسی اصلاحات باشد.
مانکور اولسون نشان میدهد گروههایی که از وضعیت موجود سود میبرند بهدلیل تمرکز منافع، سازمانیافتهتر و اثرگذارتر از اکثریتی هستند که هزینه آن را میپردازند. ازاینرو هر اصلاحی که رانتها را کاهش دهد بهطور طبیعی با مقاومت روبهرو خواهد شد.
این مقاومت الزاما نشانه فساد نیست بلکه نتیجه منطقی ساختار انگیزههاست. هرگاه سود فعالیتهای غیرمولد از سود تولید بیشتر شود سرمایه و نفوذ نیز بههمان سمت حرکت میکند. اصلاح اقتصادی یعنی معکوس کردن این ساختار انگیزشی؛ کاری که بدون اجماع سیاسی، شفافیت نهادی و اعتماد عمومی بهدشواری امکانپذیر است.
تعامل خارجی و اصلاح داخلی؛ ۲بال یکمسیر
یکی از مهمترین خطاهای سیاستگذاری تبدیل تعامل خارجی و اصلاح داخلی بهدوگانهای متقابل است. تجربه تاریخی نشان میدهد هیچ کشوری صرفا با اتکا بهیکی از این دو مسیر توسعه را طی نکرده است.
کرهجنوبی، ویتنام و لهستان همزمان دو مسیر را پیمودند: از یک سو قواعد داخلی اقتصاد را اصلاح کردند و از سوی دیگر دسترسی خود را بهبازارها، سرمایه و فناوری جهانی گسترش دادند. این دو مسیر رقیب یکدیگر نبوده بلکه مکمل هم بودند.
برای اقتصاد ایران نیز همین منطق صادق است. کاهش تنشهای خارجی بدون اصلاح محیط کسبوکار اثر محدودی خواهد داشت و اصلاحات داخلی نیز بدون کاهش هزینههای تعامل با اقتصاد جهانی بهسقف مشخصی خواهد رسید. سیاستگذاری کارآمد این دو را در برابر هم قرار نمیدهد بلکه آنها را اجزای یک راهبرد واحد میداند.
توسعه، مساله انتخابهای امروز است
یکی از خطاهای رایج در تحلیل اقتصاد ایران نسبتدادن همه مشکلات بهگذشته یا همه راهحلها بهآینده است. اقتصاد اما همواره محصول انتخابهای امروز است. هر تصمیمی که افق پیشبینیپذیری را بلندتر کند، هزینه مبادله را کاهش دهد، رقابت را جایگزین انحصار کرده و شفافیت را افزایش دهد گامی در مسیر توسعه است حتی اگر اثر آن در کوتاهمدت محسوس نباشد.
درمقابل هر سیاستی که نااطمینانی را افزایش دهد، قواعد بازی را مبهمتر کرده یا انگیزه فعالیتهای رانتی را تقویت کند بخشی از ظرفیت رشد آینده را از میان میبرد حتی اگر در کوتاهمدت بهموفقیتی مقطعی منجر شود.
به همین دلیل توسعه را نباید صرفا مجموعهای از شاخصهای اقتصادی دانست. توسعه فرآیندی است که در آن جامعه بهاین باور میرسد که آینده از امروز قابل پیشبینیتر است. این باور مهمترین سرمایه هر اقتصاد است و هیچ منبع طبیعی یا درآمد نفتی نمیتواند جایگزین آن شود.
توسعه محصول اعتماد است و نه صرفا سرمایه
اقتصاد ایران در دهههای اخیر بارها شاهد تغییر دولتها، برنامههای توسعه، سیاستهای پولی و مالی و حتی تغییر جهتگیریهای کلان بوده است. هر دولت بستهای از راهکارهای اقتصادی را با این امید آغاز کرده که بتواند رشد را احیا، تورم را مهار و سرمایهگذاری را افزایش دهد. با این حال پرسشی که همچنان بیپاسخ مانده آن است که چرا باوجود این همه تغییر در سیاستها بسیاری از مشکلات ساختاری همچنان پابرجا ماندند؟
پاسخ را باید در تفاوت میان سیاست و نهاد جستوجو کرد. سیاستها میتوانند در دورههای کوتاه تغییر کنند اما نهادها قواعدی هستند که رفتار اقتصادی را در بلندمدت شکل میدهند. اقتصادهایی که توانستند مسیر توسعه را طی کنند الزاما دولتهای بیخطا یا سیاستهای بدون اشتباه نداشتند. آنچه آنها را متمایز کرده وجود نهادهایی بوده که قابلیت پیشبینی را حفظ کردند. سرمایهگذار میدانسته است که حتی اگر دولت تغییر کند حقوق مالکیت، قراردادها، نظام بانکی و قواعد رقابت دستخوش دگرگونی ناگهانی نخواهد شد.
در ادبیات اقتصاد نهادی این وضعیت را اعتبار نهادها مینامند. اعتبار نهادی بهمعنای آن نیست که همه سیاستها درست باشند بلکه بهاین معناست که فعالان اقتصادی بتوانند رفتار دولت را تا حدی پیشبینی کنند. این قابلیت پیشبینی مهمترین عامل کاهش هزینه مبادله است؛ همان مفهومی که داگلاس نورث آن را نقطه عزیمت توسعه اقتصادی میداند.
از این منظر اقتصاد ایران بیش از آنکه با کمبود منابع روبهرو باشد با کمبود قابلیت پیشبینی مواجه است. فعال اقتصادی پیش از آنکه درباره نرخ سود تصمیم بگیرد درباره دوام قواعد بازی قضاوت میکند. اگر این قواعد ناپایدار باشند حتی نرخهای سود بالا نیز نمیتوانند سرمایه را بهتولید هدایت کنند. درمقابل در اقتصادی که آینده قابل پیشبینی باشد بازدهی متوسط نیز برای جذب سرمایه کافی خواهد بود.
یکی از نتایج مهم این تحلیل آن است که رشد اقتصادی را نمیتوان صرفا با افزایش سرمایهگذاری دولتی یا افزایش درآمدهای نفتی تضمین کرد. تاریخ اقتصاد ایران نشان داده که حتی در دورههایی که درآمدهای نفتی در بالاترین سطح قرار داشته نبود ثبات نهادی مانع از تبدیل این درآمدها بهرشد پایدار شده است. منابع طبیعی اگر در بستری از نااطمینانی بهاقتصاد تزریق شوند بیش از آنکه موتور توسعه باشند، میتوانند بهتشدید رقابت بر سر رانت منجر شوند؛ پدیدهای که در ادبیات توسعه از آن با عنوان نفرین منابع یاد میشود.
بههمیندلیل کاهش نااطمینانی باید بهعنوان یک هدف مستقل سیاستگذاری شناخته شود. همانگونه که بانک مرکزی برای کنترل تورم هدفگذاری میکند یا دولت برای رشد اقتصادی برنامه مینویسد کیفیت حکمرانی نیز باید با شاخصهای قابل اندازهگیری سنجیده شود. ثبات مقررات، شفافیت تصمیمگیری، پیشبینیپذیری سیاستها، امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینه اجرای قراردادها و دسترسی برابر بهفرصتهای اقتصادی همگی متغیرهایی هستند که میتوانند بهتدریج اعتماد را بازسازی کنند.
البته این بدان معنا نیست که اقتصاد از سیاست جداست. برعکس یکی از مهمترین یافتههای اقتصاد سیاسی آن است که توسعه بدون اجماع سیاسی و اجتماعی بهدشواری تحقق مییابد. اصلاحات اقتصادی زمانی موفق خواهند بود که جامعه نسبتبه اهداف، هزینهها و منافع آنها تصویری روشن داشته باشد. تجربه کشورهای موفق نیز نشان میدهد اصلاحات بیش از آنکه نتیجه تصمیمهای ناگهانی باشند حاصل شکلگیری توافقی پایدار بر سر قواعد بازی بودند.
درمورد ایران نیز همین منطق صادق است. کاهش ریسکهای خارجی، بهبود روابط اقتصادی بینالمللی و دسترسی بهبازارهای جهانی میتواند بخشی از هزینههای مبادله را کاهش دهد اما اگر همزمان اصلاحات نهادی، افزایش شفافیت، تقویت رقابت و بهبود محیط کسبوکار دنبال نشود، این فرصت بهرشد پایدار تبدیل نخواهد شد. بههمان اندازه اصلاحات داخلی نیز بدون کاهش هزینههای تعامل با اقتصاد جهانی با محدودیتهای جدی روبهرو خواهد بود. توسعه حاصل انتخاب میان این دونیست بلکه نتیجه همافزایی آنهاست.
اقتصاد ایران امروز بیش از هر زمان دیگری نیازمند بازگشت بهمنطق توسعه است؛ منطقی که در آن موفقیت نه با تعداد بخشنامهها نه با شدت مداخلات و نه با میزان درآمدهای نفتی سنجیده میشود بلکه با افزایش ظرفیت جامعه برای تولید ثروت، نوآوری و سرمایهگذاری پایدار ارزیابی میشود. این هدف تنها زمانی محقق خواهد شد که فعالیت مولد، سودآورتر از فعالیت رانتی و رقابت ارزشمندتر از دسترسی باشد.
از این رو شاید مهمترین پرسش پیشروی سیاستگذار ایرانی نه آن باشد که چگونه میتوان منابع بیشتری بهاقتصاد تزریق کرد بلکه این باشد که چگونه میتوان اعتماد را بهاقتصاد بازگرداند. سرمایه، فناوری و حتی نیروی انسانی درنهایت بهاین پرسش پاسخ میدهند که آیا آینده قابل پیشبینی است یا خیر.
تجربه جهانی نشان میدهد کشورهایی که توانستند این پرسش را با ایجاد نهادهای باثبات پاسخ دهند حتی بدون منابع طبیعی فراوان نیز مسیر توسعه را پیمودند. درمقابل کشورهایی که نااطمینانی را بهویژگی دائمی اقتصاد خود تبدیل کردند باوجود برخورداری از منابع گسترده در دام رشد پایین و سرمایهگذاری ناکافی باقی ماندند.
درنهایت توسعه را نباید صرفا پروژهای اقتصادی یا فنی دانست. توسعه پیش از هر چیز پروژهای نهادی است؛ پروژهای که در آن اعتماد عمومی، حاکمیت قانون، شفافیت، رقابت و ثبات سیاستگذاری مهمترین زیرساختهای رشد بهشمار میروند. ماشینآلات، کارخانهها و سرمایههای مالی بدون این زیرساختها توان خلق ثروت پایدار را ندارند.
