اقتصاد بی‌دولت، دولت بی‌اقتصاد
احسان کشاورز- در اقتصاد ایران هر بار که بحرانی سر برمی‌آورد از انرژی تا بودجه و از معیشت تا سرمایه‌گذاری اولین توضیحی که از زبان سیاستگذاران شنیده می‌شود یک عبارت تکراری است: «منابع کم است.» تجربه چهار دهه‌ای اقتصاد ایران اما نشان می‌دهد که واقعیت برخلاف این ادعاست؛ بحران‌های ما از کمبود آغاز نمی‌شود، از سوءتخصیص شروع می‌شود. در کشوری که سالانه صدها‌میلیارد دلار منابع آشکار و پنهان در گردش است، اینکه هر مساله‌ای ناگهان «کمبود» جلوه می‌کند، خود نشانه‌ای از یک اختلال عمیق‌تر است: اختلال در نحوه تخصیص و مدیریت منابع. اینجاست که سخنان اخیر رییس سازمان برنامه‌وبودجه معنای دیگری پیدا می‌کند؛ آنجا که واردات «۶میلیارد دلار بنزین» را رقیب نان و داروی مردم دانست. این جمله در ظاهر نقدی بر وضعیت انرژی است اما در عمق تصویر دقیقی از وضعیتی بزرگ‌تر را آشکار می‌کند: بودجه‌ای که فاقد اولویت‌های توسعه‌ای است، هر هزینه‌ای را «هزینه‌ای علیه هزینه‌های ضروری» جلوه می‌دهد. مساله نه کمبود منابع بلکه نبود جهت‌گیری روشن در تخصیص آنهاست. اقتصاد ایران سال‌هاست در وضعیت یک «اقتصاد بی‌دولت» قرار دارد؛ نه به معنای نبود دولت بلکه از آن جهت که دولت نقش واقعی خود را به‌عنوان تنظیم‌گر، راهبر و تعیین‌کننده اولویت از دست داده است. دولتی که ابزارهای متعدد در اختیار دارد اما مسیر ندارد، وظایف گسترده بر دوش می‌کشد اما توان هدایت ندارد و در همه چیز مداخله می‌کند ولی تقریبا در هیچ‌چیز برنامه‌ریزی موثر انجام نمی‌دهد. طبیعی است که در چنین ساختاری، کوچک‌ترین اختلال -مانند افزایش مصرف بنزین- به صورت بحران «کمبود» تعریف شود. سوءتخصیص زمانی شکل می‌گیرد که اقتصاد فاقد معیار تفکیک «ضروری»، «فوری» و «توسعه‌ای» باشد. وقتی دولت توسعه‌محور نیست، منابع براساس نیازهای بلندمدت کشور تخصیص نمی‌یابد بلکه براساس فشارهای کوتاه‌مدت، ملاحظات سیاسی و وزن گروه‌های ذی‌نفوذ توزیع می‌شود. در چنین بودجه‌ای هر ریال هزینه جای ریال دیگری را تنگ می‌کند، نه به دلیل کمیابی بلکه به دلیل فقدان اولویت.
سخنان پورمحمدی، اگرچه به ظاهر ناظر بر بحران انرژی است اما پرده از واقعیتی عمیق‌تر برمی‌دارد: ایران نه با کمبود منابع بلکه با کمبود دولتِ کارآمد مواجه است. تا زمانی که کیفیت دولت اصلاح نشود، هیچ حوزه‌ای حتی ساده‌ترین آنها از دام بحران‌های ساختاری رها نخواهد شد. مساله واقعی اقتصاد ایران این نیست که «پول نیست» بلکه این است که پول مسیر ندارد و تا مسیر ساخته نشود، هیچ عددی به توسعه تبدیل نخواهد شد.
برنامه‌ریزی گمشده در ایران
در اقتصاد ایران، برنامه همیشه «هست» اما «کار نمی‌کند»، سند نوشته می‌شود، کمیسیون تشکیل می‌شود، هدف‌گذاری اعلام می‌شود اما آنچه در عمل غایب بوده همان چیزی است که باید همه اینها را به هم پیوند دهد: برنامه‌ریزی واقعی. جایی که دولتمردان از کمبود بودجه، ناکارآمدی ساختارها و اولویت‌های بر زمین‌مانده صحبت می‌کنند اما هیچ‌کس نمی‌پرسد که چرا اساسا این حجم از بی‌نظمی و واگرایی در اقتصاد شکل گرفته است. بحران امروز، بحران پول نیست بلکه بحران برنامه‌ریزی است. ایران در چهار دهه گذشته پنج برنامه توسعه نوشته اما در هیچ‌یک اجماع نظری، انسجام نهادی یا کفایت ابزارهای اجرایی وجود نداشته است. برنامه به جای آنکه «جهت‌دهنده» باشد، به صورت یک متن تشریفاتی عمل کرده؛ نه سازوکار الزام‌آوری در آن فعال شده، نه سازوکار نظارتی. در نتیجه به‌جای اینکه اقتصاد روی ریل توسعه قرار بگیرد، روی ریل روزمرگی، دستورهای مقطعی و تصمیمات واکنشی حرکت کرده است. به بیان روشن‌تر، در ایران برنامه نوشته می‌شود اما برنامه‌ریزی انجام نمی‌شود.
این گسست را می‌توان در عملکرد مالی دولت، چرخه بودجه‌ریزی و نحوه تخصیص منابع به‌وضوح دید. بودجه‌ها هر سال حجیم‌تر، پراکنده‌تر و نامنسجم‌تر شده‌اند اما حتی یک‌بار هم نتوانسته‌اند نقش «قطب‌نما» را ایفا کنند. دولت‌ها با کسری بودجه مزمن، درآمدهای ناپایدار، هزینه‌های فربه و وابستگی شدید به نفت پیش می‌روند زیرا برنامه‌ریزی در ایران نه برپایه تحلیل و داده بلکه بر پایه «محاسبات سیاسی» انجام می‌شود. نتیجه؟ اصلاحات اقتصادی دائما به تعویق می‌افتد، تصمیم‌های سخت در کشو می‌ماند و مسیر توسعه بارها از نو آغاز می‌شود. مساله فقط ضعف فنی نیست بلکه مساله ساختار حکمرانی است. برنامه‌ریزی در ایران فاقد سه ستون اساسی است؛ تفکر توسعه‌ای در سطح حکومت، نهادهای اجراکننده کارآمد، نظارت و پاسخگویی و استقلال در عمل.
وقتی این سه عنصر نباشند، برنامه تبدیل به شعار می‌شود و بودجه تبدیل به دفترچه توزیع رانت. هرکدام از دولت‌ها بخش‌هایی از برنامه را اجرا کرده‌اند که برایشان کم‌هزینه‌تر یا سیاسی‌تر بوده و بخش‌های دشوار، ساختاری و بلندمدت را به بعد موکول کرده‌اند. این «گزینش سیاسی اهداف برنامه» یکی از اصلی‌ترین دلایل گم‌شدن برنامه‌ریزی در ایران است. در جهان توسعه‌یافته، برنامه‌ریزی یک فرآیند زنده، پیوسته و مبتنی بر توافق نخبگان است اما در ایران به‌دلیل نبود چنین اجماعی، برنامه‌ها نه الزام‌آورند، نه شفاف، نه قابل پیگیری. اقتصاد کشور در نتیجه این خلأ، به‌جای حرکت بر مسیر توسعه، بر مدار چرخه‌های شکست‌خورده قدیمی می‌چرخد؛ از رهاسازی‌های بی‌بستر گرفته تا خصوصی‌سازی‌های رانتی و سیاست‌های بودجه‌ای ناپایدار. برنامه‌ریزی گمشده فقط یک عنوان نیست بلکه تشریح وضعیت امروز اقتصاد ایران است. کشوری که برای رسیدن به آینده همچنان در گذشته دست‌وپا می‌زند چون هنوز «نقشه راه واقعی» ندارد. تنها زمانی می‌توان به توسعه امیدوار بود که برنامه‌ریزی از یک متن اداری به یک قرارداد ملی تبدیل شود؛ قراردادی که دولت را پاسخگو، منابع را هدفمند و مسیر آینده را قابل پیش‌بینی کند.
رهاسازی بدون بستر نهادی
در اقتصاد ایران هرگاه کشور با بحران مواجه شده، ساده‌ترین نسخه روی میز قرار گرفته است: کنار رفتن دولت و سپردن امور به بازار. تجربه چهار دهه گذشته اما نشان داده آنچه در ایران به‌عنوان «رهاسازی» اجرا شده، نه بازار ساخته و نه رقابت ایجاد کرده بلکه تنها ساختارهای فرسوده را بی‌دفاع‌تر و مسیر رانت و فساد را هموارتر کرده است. ریشه این ناکامی روشن است: رهاسازی زمانی معنا دارد که بستر نهادی، شفافیت، حقوق مالکیت و نظارت کارآمد فراهم باشد در غیراین صورت نتیجه فقط بی‌نظمی است. در بسیاری از کشورها، آزادسازی اقتصادی آخرین مرحله اصلاحات است؛ پس از آنکه دولت کارآمد شده، ساختارها شفاف شده‌اند، قانون اجرا می‌شود و بخش‌خصوصی واقعی شکل گرفته اما در ایران این روند وارونه بوده است. دولت در حالی عقب نشست که هنوز اصلاح نشده بود، بازار آزاد شد در حالی که رقابتی نبود، قیمت‌ها واقعی شد در حالی که نهادهای حمایتی واقعی نبودند. طبیعی است که چنین رهاسازی‌ای نه به افزایش کارایی منجر می‌شود و نه به بهبود تولید بلکه صرفا فشار را بر جامعه و بخش‌های مولد افزایش می‌دهد.
نمونه‌ها بسیارند: خصوصی‌سازی‌هایی که قرار بود بهره‌وری بیاورند اما بخشخصوصی‌ای وجود نداشت که این بار را به دوش بکشد، آزادسازی مالی که به جای جذب سرمایه، زمینه سوداگری را تقویت و گشودن تجارت خارجی که به‌جای ارتقای رقابت، مسیر واردات کالاهای مصرفی را هموار کرد. اینها نتیجه اجرایی کردن نسخه‌هایی بود که مقدماتش هیچ‌وقت مهیا نشده بود. مشکل فقط در فهم «بازار» نیست، در فهم «ترتیب اصلاحات» است. ایران به‌جای آنکه نهادهای نظارتی، نظام مالیاتی، حاکمیت قانون و ساختارهای تنظیم‌گر را تقویت کند، مستقیما به سراغ آزادسازی رفت؛ گویی بازار خودبه‌خود نظم می‌آورد اما در ساختار نهادی ضعیف، بازار آزاد نمی‌شود بلکه گروه‌های قدرتمند آزاد می‌شوند.
رهاسازی بدون بستر نهادی عملا عرصه را برای نیروهای نامولد باز کرده و تولید را در معرض رقابت نابرابر، بی‌ثباتی و فشارهای ساختاری قرار داده است. اقتصاد نه به سمت کارایی حرکت کرده و نه به سمت رشد پایدار بلکه بیشتر درگیر چرخش نقدینگی، سفته‌بازی و فعالیت‌های کم‌عمق شده است. راه آینده نه بازگشت به دولت‌سالاری است و نه تکرار آزادسازی‌های کور. مسیر درست از بازسازی نهادهای حکمرانی می‌گذرد: دولتی پاسخگو، شفافیت در تخصیص منابع، نظارت مستقل و بستری که رقابت را ممکن و فساد را پرهزینه کند. تنها در چنین شرایطی است که رهاسازی می‌تواند معنای واقعی پیدا کند و اقتصاد را از چرخه فرسایشی فعلی بیرون بکشد.
اصلاحات بدون دولت اصلاح‌شده
سال‌هاست که در اقتصاد ایران «اصلاحات» به‌عنوان نسخه نجات مطرح می‌شود: اصلاح قیمت‌ها، اصلاح ساختار یارانه‌ها، اصلاح مالیه عمومی، اصلاح تجارت و اصلاح نظام بانکی. پرسش بنیادین اینجاست: اصلاحات را چه کسی باید اجرا کند؟ هیچ اصلاح اقتصادی در جهان بدون یک دولت توانمند، شفاف و پاسخگو به نتیجه نرسیده و این همان حلقه گمشده‌ای بوده که اقتصاد ایران را بارها در میانه مسیر زمینگیر کرده است. در ایران معمولا اصلاحات از «پایین» شروع می‌شود: تغییر قیمت‌ها، حذف حمایت‌ها، آزادسازی‌ها، واگذاری‌ها و تعدیل‌ها. «بالا» اما یعنی دولت، دستگاه‌های اجرایی، سازوکارهای نظارتی و نظام حکمرانی تقریبا دست‌نخورده باقی می‌مانند. این وارونگی، یکی از اصلی‌ترین دلایل شکست چرخه‌های اصلاحی در سه دهه گذشته بوده است. هیچ اصلاح اقتصادی پایداری نمی‌تواند بر شانه دولت‌هایی اجرا شود که نه تنظیم‌گر توانمند هستند، نه اعتماد عمومی دارند و نه قادرند هزینه‌های کوتاه‌مدت اصلاحات را مدیریت کنند. مشکل هنگامی پیچیده‌تر می‌شود که دولت خود بخشی از مساله است: بودجه‌ای فربه و نامنسجم، بوروکراسی کند و غیرپاسخگو، تعارض منافع گسترده، شفافیت حداقلی و وابستگی مزمن به درآمدهای ناپایدار. در چنین ساختاری، اصلاحات به‌جای آنکه مسیر اقتصاد را تصحیح کند، مسیرهای جدیدی برای رانت و بی‌نظمی باز می‌کند. تجربه خصوصی‌سازی‌های شتاب‌زده، آزادسازی مالی بدون نظارت، یا تغییرات قیمتی بدون سازوکار حمایتی نمونه‌هایی از همین پدیده است: اصلاحات در سطح ظاهر اجرا شده اما دولتِ اصلاح‌نشده، آن را به ضد خودش تبدیل کرده است. ریشه مساله در عدم تناسب میان «ظرفیت دولت» و «درجه دشواری اصلاحات» است. اصلاحات اقتصادی در ایران از جنس اصلاحات سخت است؛ اصلاحاتی که نیازمند اجماع، اقتدار اجرایی، نهادهای هماهنگ و اطلاعات شفاف است اما دولت‌هایی که این اصلاحات برعهده‌شان گذاشته می‌شود معمولا فاقد همین ویژگی‌ها هستند. نتیجه؟ یا اصلاحات نیمه‌کاره می‌ماند، یا به شکل نادرست اجرا می‌شود، یا پس از مدتی به عقب برمی‌گردد.
در بسیاری از کشورها، مسیر توسعه با «اصلاح دولت» آغاز شده است: کوچک‌سازی بوروکراسی، تقویت نظام مالیاتی، شفاف‌سازی مالیه عمومی، کاهش تعارض منافع، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر مستقل و افزایش پاسخگویی. در ایران اما دولت همان باقی مانده و تنها وظایفش تغییر کرده است؛ گاهی عقب نشسته، گاهی پیش آمده، بی‌آنکه ظرفیت، ساختار و کیفیت عملکردش به‌روزرسانی شده باشد. چنین دولتی نه می‌تواند بازار بسازد، نه می‌تواند حمایت کند و نه می‌تواند بار سنگین اصلاحات را به دوش بکشد. حقیقت ساده است: اصلاحات، قبل از آنکه اقتصاد را تغییر دهد، باید دولت را تغییر دهد. تا زمانی که دولت اصلاح نشود، هیچ سیاست جدیدی اگر روی کاغذ بهترین باشد در میدان عمل نتیجه مطلوب نخواهد داد. تغییر مسیر اقتصاد از همین نقطه آغاز می‌شود: بازسازی دولت، قبل از بازسازی بازار.
خصوصی‌سازی؛ از نظریه تا فاجعه
خصوصی‌سازی در نظریه یکی از ابزارهای کلیدی افزایش بهره‌وری، کاهش بار دولت و تقویت رقابت در اقتصاد است اما آنچه در ایران تحت عنوان «خصوصی‌سازی» اجرا شد، از همان ابتدا مسیر خود را از نظریه جدا کرد و به جای تقویت بخش خصوصی، به گسترش شبکه‌ای از بنگاه‌های شبه‌دولتی و رانتی انجامید. نتیجه روشن است: نه دولت کوچک شد، نه بهره‌وری افزایش یافت و نه بخش‌خصوصی واقعی شکل گرفت.
در اقتصاد ایران، خصوصی‌سازی پیش از آماده‌سازی بسترهای نهادی آغاز شد. حقوق مالکیت تثبیت نشده بود، بازار سرمایه عمق کافی نداشت، شفافیت مالی حداقلی بود، نظام مالیاتی زمینه تشخیص و نظارت نداشت و رقابت در بسیاری از صنایع شکل نگرفته بود. در چنین فضایی طبیعی بود که واگذاری بنگاه‌ها نه براساس توان مدیریتی و کارآفرینی بلکه براساس نزدیکی به قدرت و شبکه‌های غیررسمی انجام شود. آنچه باید «انتقال مالکیت به مردم» باشد، عملا تبدیل شد به انتقال دارایی‌های عمومی به مجموعه‌ای از نهادها و گروه‌های وابسته.
مساله تنها در «به‌چه‌کسی فروخته شد» خلاصه نمی‌شود بلکه در «چگونه فروخته شد» نیز فاجعه‌آمیز بود. بنگاه‌ها بدون اصلاح ساختار، بدون شفاف‌سازی صورت‌های مالی، بدون ارزیابی دقیق ارزش و بدون ایجاد الزامات بهره‌وری واگذار شدند. بسیاری از این شرکت‌ها پیش از واگذاری زیان‌ده بودند و پس از واگذاری نیز زیان‌ده باقی ماندند اما این‌بار با منابعی کمتر و نظارتی ضعیف‌تر. در برخی موارد، دارایی‌های ثابت فروخته شد، خطوط تولید کاهش یافت، اشتغال افت کرد و بدهی‌ها افزایش یافت یعنی همان بستری که باید موتور توسعه بخش‌خصوصی باشد، تبدیل شد به محل تخریب توان تولیدی کشور.
بدتر از همه اینکه خصوصی‌سازی در ایران تقریبا هیچ‌گاه با «توسعه بخش خصوصی» همراه نشد. بخش‌خصوصی واقعی که باید در محیطی رقابتی، شفاف و با دسترسی برابر به بازارها رشد کند، عملا خارج از بازی باقی ماند. سرمایه‌گذارانی که باید موتور نوآوری و سرمایه‌گذاری باشند، سهمی از واگذاری‌ها نداشتند. در مقابل مجموعه‌ای از شرکت‌های شبه‌دولتی و خصولتی ظهور کردند که نه منطق بازار دارند، نه منطق دولتی؛ ساختارهایی نامسوول، قدرتمند و کم‌پاسخگو که رقابت را می‌بلعند و تولید را فرسوده می‌کنند.
این تجربه تلخ نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی «هدف» نیست بلکه «مرحله‌ای» از یک مسیر بلندمدت است. برای این مرحله، پیش‌نیازهایی لازم است: شفافیت مالی، اصلاح ساختار دولت، تقویت نهادهای نظارتی، ایجاد رقابت واقعی، تثبیت حقوق مالکیت و وجود بخش خصوصی توانمند. در غیاب این مقدمات، خصوصی‌سازی نه‌تنها اصلاح نیست بلکه تشدیدکننده بحران‌های موجود است. اگر قرار است خصوصی‌سازی دوباره در دستور کار قرار گیرد باید از تجربه گذشته درس گرفت: واگذاری دارایی‌ها بدون اصلاح دولت، بدون شفافیت و بدون نهادهای تنظیم‌گر مستقل فقط نام دیگری برآشفتگی اقتصادی خواهد بود. خصوصی‌سازی زمانی معنا دارد که اقتصاد آماده، نهادها مستقر و دولت پاسخگو باشد، نه زمانی که ساختارها خود نیازمند اصلاح هستند.
اقتصاد بی‌پشتوانه نهادی
اقتصاد ایران سال‌هاست درگیر مجموعه‌ای از بحران‌های تکرارشونده است؛ از بی‌ثباتی قیمت‌ها و نوسان‌های ارزی گرفته تا رکودهای مکرر، فرسایش تولید و ضعف بهره‌وری. در پس همه این نشانه‌ها اما یک واقعیت بنیادین قرار دارد: اقتصادی که بر نهادهای ضعیف بنا شده، حتی با بهترین سیاست‌ها هم راه به جایی نمی‌برد. مساله ایران کمبود ایده، برنامه یا تکنیک نیست؛ مساله «نبود پشتوانه نهادی» است. در کشورهای توسعه‌یافته، نهادها از نظام قضایی و مالیاتی گرفته تا تنظیم‌گری، شفافیت اطلاعات، حاکمیت قانون و سازوکارهای پاسخگویی ستون فقرات اقتصاد را تشکیل می‌دهند. این ستون‌ها تضمین می‌کنند که سیاست‌ها قابل اجرا باشند، تعهدات پایدار بمانند و تصمیمات دولت در میدان عمل نتیجه بدهد اما در ایران، این ستون‌ها سست هستند یا ناقص و همین ضعف، بار هر اصلاحی را چند برابر سنگین‌تر می‌کند. بی‌پشتوانگی نهادی را می‌توان در ساده‌ترین مثال‌ها دید: بازار سرمایه که باید محل تامین مالی تولید باشد، به سرعت به میدان سفته‌بازی بدل می‌شود. نظام بانکی که باید واسطه وجوه باشد، خود به بزرگ‌ترین بدهکار و بزرگ‌ترین خلق‌کننده ریسک تبدیل می‌شود. بودجه که باید ابزار تنظیم‌گری توسعه باشد، هر سال بزرگ‌تر و نامنسجم‌تر می‌شود. قانونی که باید ضمانت رقابت باشد، در اجرا از نفس می‌افتد و نظارتی که باید حافظ منافع عمومی باشد، زیر فشار تعارض منافع یا مصلحت‌سنجی‌های سیاسی عقب می‌نشیند. چنین اقتصادی حتی اگر بهترین برنامه‌ریزی را داشته باشد، روی زمین چیزی جز آشفتگی تولید نمی‌کند. دلیلش روشن است: نهادهای ضعیف انعطاف ندارند، اعتماد نمی‌سازند، هزینه رفتار عقلانی را بالا می‌برند و فعالان اقتصادی را به سمت کوتاه‌مدت‌ترین و کم‌ریسک‌ترین تصمیم‌ها سوق می‌دهند. در نتیجه سرمایه‌گذاری به تعویق می‌افتد، افق تولید کوتاه می‌شود و بخش مولد جای خود را به فعالیت‌های سوداگرانه می‌دهد.
مساله فقط در اجرا نیست بلکه در پیش‌بینی‌پذیری هم هست. اقتصادی که فاقد پشتوانه نهادی است، هر روز قواعدش عوض می‌شود. سیاست‌های ارزی یک‌شبه تغییر می‌کنند، بخشنامه‌ها روزمره صادر می‌شوند، قوانین پایدار نمی‌مانند و هیچ‌کس نمی‌داند تصمیم امروز و فردا اعتبار دارد یا نه. در چنین فضایی ریسک به نقطه‌ای می‌رسد که حتی سرمایه‌گذار توانمند نیز ترجیح می‌دهد کنار بکشد. این چرخه نشان می‌دهد که بدون نهاد، اصلاحات اقتصادی قابل دوام نیست. بدون شفافیت، هر سیاستی زمینه فساد پیدا می‌کند. بدون نظام قضا و حقوق مالکیت، سرمایه‌گذاری پا نمی‌گیرد. بدون نظارت مستقل، رقابت واقعی شکل نمی‌گیرد. بدون پاسخگویی، سیاستگذار هرگز هزینه تصمیم نادرست را نمی‌پردازد. اقتصاد ایران تا زمانی که بر این زمین سست نهادی بنا شده باشد، هیچ نسخه‌ای اگر دقیق‌ترین باشد نمی‌تواند آن را روی مسیر توسعه نگه دارد. بازسازی نهادها، تقویت شفافیت، تثبیت قانون و کاهش تعارض منافع نه یک انتخاب بلکه پیش‌نیاز هر گام اصلاحی است. آینده اقتصادی ایران نه از تغییر سیاست‌ها بلکه از اصلاح بنیان‌های نهادی عبور می‌کند.
