انضباط در گزارش‌ها، آشفتگی در بازارها
احسان کشاورز- در ایران شکست هم گاهی لباس پیروزی می‌پوشد. هر سیاستی که با هدف مهار بحران‌ها آغاز می‌شود، دیر یا زود به روایت «موفقیت» ختم می‌گردد حتی اگر واقعیت چیز دیگری بگوید. سیاست کنترل ترازنامه بانک مرکزی نیز از همین تبار است؛ زاده اضطرار، بزرگ‌شده در هیاهوی وعده‌ها و گرفتار در چرخه تکرار خطاهای قدیمی. این سیاست در ظاهر قرار بود پاسخ تازه‌ای به کهنه‌ترین درد اقتصاد ایران باشد: تورم مزمن و رشد بی‌مهار نقدینگی. بانک مرکزی هم در این مسیر تلاش کرد با اتکا به ایده کنترل مقداری دارایی بانک‌ها مسیر خلق پول را از ریشه محدود کند. هدف آن نیز روشن و قابل‌فهم بود؛ بستن شیر نقدینگی تا تب تورم پایین بیاید اما اکنون یعنی در چهار سال بعد از اجرای این سیاست، واقعیت اقتصاد ایران چیز دیگری را روایت می‌کند: نقدینگی کند شد اما تورم آرام نگرفت، انضباط ظاهری برقرار شد ولی پایه پولی دوباره از جا جهید. رشد نقدینگی از سطح بیش از ۴۰درصد در نیمه دوم۱۴۰۰به حدود ۲۵درصد در پایان۱۴۰۲ رسید اما در همین بازه، پایه پولی از ۲۶درصد تا بیش از ۴۱درصد رشد کرد و نرخ تورم بار دیگر در محدوده ۴۰درصدی ثابت ماند. سیاستی که قرار بود چرخه تورم- نقدینگی را بشکند، در نهایت خود بخشی از همان چرخه شد. در این میان تناقضی دیگر نیز رخ نمود: در حالی که بانک‌ها زیر فشار انضباط مقداری قرار گرفتند، مسیر تسهیلات به سمت بنگاه‌های بزرگ و شرکت‌های وابسته منحرف شد و خانوارها و بنگاه‌های کوچک در صف وام ماندند. عدالت مالی قربانی شد تا انضباط پولی روی کاغذ بماند. امروز پرسش اصلی دیگر این نیست که کنترل ترازنامه تا چه حد موفق بوده است بلکه پرسش این است که آیا اساسا می‌توان با بستن همه دریچه‌ها، جریان اقتصاد را زنده نگه داشت؟ آیا زمان آن نرسیده که سیاست پولی از مهار صرف به هدایت هوشمندانه تغییر مسیر دهد؟ و مهم‌تر از همه آیا می‌توان در کشوری که شکست‌ها را با واژه «موفقیت» تزیین می‌کنند، هنوز امیدی به یادگیری از تجربه داشت؟
سیاستی از دل اضطرار؛ انضباط یا مداخله؟
یک خصیصه رایج در میان سیاست‌های اقتصادی ایران شاید این باشد که اغلب آنها به‌صورت ناگهانی و در واکنش به بحران‌ها اتخاذ می‌شوند و نه در نتیجه یک روند تدریجی و پایدار؛ تصمیم‌هایی که معمولا در شرایط اضطرار به‌وجود می‌آیند اما در نبود تداوم نهادی خیلی زود به همان نقطه آغاز بازمی‌گردند. سیاست کنترل مقداری ترازنامه نیز از همین جنس بود؛ پاسخی شتاب‌زده به بحرانی مزمن که پنج دهه است اقتصاد ایران را گرفتار کرده است: تورم.
پس از تاکید به‌موقع مقام معظم رهبری بر ضرورت مدیریت نقدینگی در کشور، کمیته نقدینگی در بانک مرکزی جمهوری اسلامی شکل گرفت. مقام رهبری که همواره دغدغه ثبات اقتصادی و صیانت از ارزش پول ملی را داشته‌اند، در فضایی چنین پرالتهاب، خواستار مهار رشد بی‌ضابطه نقدینگی شدند. تاکید ایشان، موتور یک تصمیم تازه را روشن کرد؛ تصمیمی که اگرچه ظاهرا ریشه در توصیه‌های درون‌ساختاری داشت اما در واقع رگه‌هایی از همان ادبیات جهانی را نیز با خود حمل می‌کرد. در متون سیاست پولی دنیا نیز از «کنترل مقداری ترازنامه» به‌عنوان یکی از ابزارهای موثر مهار رشد نقدینگی یاد می‌شود؛ سیاستی که بر پایه تعیین سقف رشد دارایی و بدهی بانک‌ها عمل می‌کند و هدفش، محدود کردن خلق پول از مسیر اعطای تسهیلات است.
این سیاست البته پیشینه‌ای دور در اقتصاد ایران دارد. نخستین تجربه آن به سال‌های۱۳۳۸ و ۱۳۳۹ بازمی‌گردد؛ زمانی که پس از جهش تورمی شدید، به پیشنهاد صندوق بین‌المللی پول، دولت وقت ایران کنترل ترازنامه بانک‌ها را در دستور کار قرار داد. تجربه دوم اما در مقیاسی بسیار وسیع‌تر در چین رخ داد؛ از سال۱۹۹۴تا۲۰۱۸، پکن در مواجهه با اختلال در مکانیسم انتقال نرخ بهره و ضعف سرمایه اجتماعی، به‌جای هدف‌گذاری تورمی، سیاست کنترل ترازنامه را برگزید و به کمک آن توانست نظام بانکی خود را در مسیر تعادل و سلامت نگه دارد.
در ایران اما این سیاست مجدد پس از بیش از نیم قرن دوباره احیا شد. در ۱۹آذر۱۳۹۹، هیات عامل بانک مرکزی ضوابط کنترل مقداری دارایی‌های شبکه بانکی را تصویب و ۳۰آذر همان سال ابلاغ کرد. با طرح ابهامات از سوی بانک‌ها، نسخه تنقیحی آن در ۲۷اسفند منتشر شد. بر اساس این مقررات، سقف رشد ماهانه ترازنامه برای بانک‌های تجاری ۲درصد و برای بانک‌های تخصصی ۵/۲درصد تعیین شد. به این ترتیب رشد سالانه ترازنامه بانک‌های تجاری از ۲۴درصد و بانک‌های تخصصی از ۳۰درصد فراتر نمی‌رفت. تمرکز سیاست بر سمت دارایی‌ها قرار گرفت، چراکه منشأ اصلی رشد نقدینگی در افزایش تسهیلات و گسترش دارایی‌های بانکی دیده می‌شد.
با این حال ابلاغ این ضوابط با تغییر مدیریت در بانک مرکزی و فضای سیاسی سال۱۴۰۰ همزمان شد و تا مدتی به تعویق افتاد. تنها با استقرار دولت سیزدهم بود که این سیاست در نیمه دوم همان سال با جدیت دنبال و در مرداد۱۴۰۱ نیز با بخشنامه‌ای جدید، سقف رشد ماهانه برای هر بانک بر اساس شاخص‌های سلامت مالی میان ۳۳/۱ تا ۵/۲درصد تعیین شد. همزمان نرخ ذخیره قانونی بانک‌های متخلف از ۱۳به ۱۵درصد افزایش یافت تا هزینه عبور از سقف‌ها سنگین‌تر شود. کنترل مقداری ترازنامه، به این ترتیب نه از دل یک طراحی درازمدت بلکه از دل اضطرار و هشدار متولد شد؛ سیاستی که در ظاهر وعده انضباط می‌داد اما در عمق خود بازتابی از همان عادت همیشگی نظام تصمیم‌گیری ایران بود: مداخله از بالا در لحظه بحران.
انضباط روی کاغذ، آشوب در تراز
در ایران رسم قدیمی سیاستگذاری این است که حتی پس از شکست، باید از پیروزی سخن گفت. مهم نیست نتیجه چه باشد، مهم آن است که در روایت رسمی، سیاست‌ها همیشه موفق هستند. داستان «کنترل ترازنامه» بانک مرکزی هم از همین جنس است؛ سیاستی که در ظاهر توانست نقدینگی را مهار کند اما در بطن خود، همان اشتباه‌های قدیمی را تکرار کرد. چهار سال از آغاز اجرای این سیاست می‌گذرد و تراز آمارها دو تصویر کاملا متضاد نشان می‌دهد. از یک سو بانک مرکزی توانست رشد نقدینگی را به شکلی محسوس کاهش دهد. روندی که از نیمه دوم سال۱۴۰۰، زمانی که رشد نقدینگی از مرز ۴۰درصد گذشته بود، آغاز شد و تا بهار۱۴۰۲ ادامه یافت. در این مقطع، نرخ رشد نقدینگی به زیر ۳۰درصد رسید و در اسفند۱۴۰۲ به ۶/۲۵درصد کاهش یافت. برای بسیاری از ناظران، این عدد نشانه‌ای از موفقیت در مهار یکی از مهم‌ترین منابع تورم تلقی شد.
در سوی دیگر اما همان سیاستی که قرار بود موتور خلق پول را خاموش کند، به شکل غیرمستقیم پایه پولی را شعله‌ور کرد. همزمان با اعمال سقف‌های مقداری بر ترازنامه بانک‌ها، سیاست انقباضی شدیدی در پایه پولی دنبال شد؛ نتیجه‌اش کاهش ذخایر مازاد، افزایش اضافه‌برداشت برخی بانک‌ها و در نهایت، بالا رفتن نرخ بهره بین‌بانکی بود. این روند نشان می‌داد بانک مرکزی به جای هدایت فعالانه نقدینگی تنها به بستن دریچه‌ها بسنده کرده است. در نسخه اولیه این سیاست، طراحان برای همین وضعیت چاره‌ای اندیشیده بودند: بندی موسوم به «بند پیشران» که قرار بود به بانک مرکزی اجازه دهد با تخصیص هدفمند خطوط اعتباری، پروژه‌های مولد را تامین مالی کند تا هم از اضافه‌برداشت جلوگیری شود و هم نرخ‌های بهره در بازار بین‌بانکی متعادل بماند اما این بند هرگز اجرا نشد البته نه به دلیل فقدان طرح‌های آماده بلکه به خاطر همان تابوی قدیمی در ذهن سیاستگذار پولی: ترس از رشد پایه پولی. در تفکر رایج، هر افزایش پایه پولی گناهی نابخشودنی است حتی اگر هدفمند و مولد باشد.
به نظر می‌رسد نتیجه نیز تا حد زیادی روشن باشد. پایه پولی که از تیر۱۴۰۰ روند نزولی داشت، از مرداد۱۴۰۱ دوباره اوج گرفت: از ۲/۲۶درصد در تیر۱۴۰۱ به ۱/۴۱درصد در تیر ۱۴۰۲ رسید. هرچند در نیمه دوم۱۴۰۲ با کاهش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی دوباره افت کرد و در اسفند همان سال به ۱/۲۸درصد رسید اما این نوسان خود نشانه‌ای از ناپایداری و انفعال در مدیریت پولی است بنابراین کارنامه بانک مرکزی از کنترل ترازنامه، ترکیبی از کامیابی و ناکامی است: در ظاهر موفق در مهار رشد نقدینگی اما در عمق، گرفتار همان حلقه تکراری رشد منفعالانه پایه پولی. سیاستی که قرار بود انضباط بیاورد، بار دیگر نشان داد در اقتصاد ایران، حتی انقباض هم می‌تواند بی‌برنامه و پرهزینه باشد.
ثبات در شعار، التهاب در بازار
در ایران همیشه سیاستگذار زودتر از نتیجه، پیروزی را اعلام می‌کند، گویی مهم‌تر از مهار تورم، مهار روایت آن است. «کنترل ترازنامه» بانک مرکزی هم از همین جنس بود؛ سیاستی که قرار بود دماسنج تورم را پایین بیاورد اما در نهایت فقط عقربه روایت را جابه‌جا کرد. در ظاهر این سیاست با هدف روشن و قابل‌سنجشی آغاز شد: کاهش تورم از مسیر مهار رشد نقدینگی. تصور بر این بود که با کاهش جریان نقدینگی، سطح عمومی قیمت‌ها نیز به تدریج فروکش کند و ثبات به بازارها بازگردد اما واقعیت‌های آماری مسیر دیگری را روایت می‌کنند. نرخ تورم حدود ۴۲درصدی ابتدای اجرای سیاست، اگرچه در مقاطعی تا زیر ۴۰درصد نیز کاهش یافت (به‌ویژه در مهر ۱۴۰۲ با رقم ۲/۳۹درصد) اما خیلی زود در ماه‌های پایانی همان سال دوباره به محدوده بالای ۴۰درصد بازگشت.
این بازگشت معنای ساده‌ای دارد: کنترل ترازنامه اگرچه توانست جلوی تشدید چرخه نقدینگی- تورم را بگیرد اما به‌تنهایی نتوانست مسیر تورم را معکوس کند. با وجود کاهش رشد نقدینگی از سطوح بالای ۴۰درصد به حدود ۲۵درصد، تورم همچنان در جای خود ایستاد. مساله فقط در عدد نیست، در ماهیت سیاست است چراکه تورم در اقتصاد ایران برآیند متغیرهای فراوانی است؛ از انتظارات تورمی و کسری بودجه تا سیاست‌های ارزی و ساختار هزینه‌های دولت. محدود کردن نقدینگی بدون اصلاح آن حلقه‌ها بیشتر شبیه تلاش برای مهار بخار با دست است.
با این حال بانک مرکزی در روایت رسمی خود همچنان از موفقیت سخن می‌گوید؛ هر بار که از مسوولان درباره مهار تورم پرسیده می‌شود، پاسخ یکسان است: «نقدینگی تحت کنترل است.» گویی مهار نقدینگی خود به‌تنهایی به معنای مهار تورم است اما تجربه همین سال‌ها نشان داد که انقباض پولی بدون سیاست‌های مکمل تنها می‌تواند شتاب تورم را کم کند، نه اینکه آن را متوقف سازد بنابراین اگرچه سیاست کنترل ترازنامه به‌عنوان یک ضرورت در زمان بحران شکل گرفت اما دل بستن بیش از حد به آن اشتباهی است که سیاستگذار بار دیگر در تکرار آن افتاده است.
انضباط برای بانک‌ها، بی‌عدالتی برای مردم
هر سیاست انقباضی برنده و بازنده دارد. در ظاهر قرار بود کنترل ترازنامه قدرت بانک‌ها را مهار کند اما در عمل فقط مسیر دسترسی به اعتبار را عوض کرد؛ صف طولانی‌تر شد اما درهای وام همچنان به‌روی همان چهره‌های آشنا باز ماند. کاهش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها پیام طبیعی یک سیاست انقباضی است اما مساله اصلی آن است که چه کسانی از چرخه اعتبار حذف شدند و چه کسانی ماندند. بررسی داده‌ها نشان می‌دهد در حالی که بسیاری از بنگاه‌های کوچک برای تامین سرمایه در گردش در تنگنا قرار گرفتند، سهم برخی شرکت‌ها به شکل غیرعادی افزایش یافت. بخش قابل‌توجهی از این رشد مربوط به تسهیلات دریافتی دولت و شرکت‌های دولتی، بنگاه‌های وابسته به بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ سپرده‌گذار بود یعنی همان‌هایی که کمترین ریسک و بیشترین ارتباط را با نظام بانکی دارند. در مقابل سهم تسهیلات خرد و خانوارها به‌طور محسوسی کاهش یافت. رشد ۲۴درصدی تسهیلات ازدواج در سال۱۴۰۱ در برابر رشد ۲/۳۵درصدی کل تسهیلات و جهش ۵۵درصدی مانده تسهیلات کلان در اسفند۱۴۰۲ نسبت به رشد ۲۶درصدی کل مانده تسهیلات، گویای همین واگرایی است: پول کمتر به مردم رسید اما بیشتر به شرکت‌های بزرگ.
نمونه‌های دیگری هم هست که سیاستگذار ترجیح می‌دهد درباره‌شان سکوت کند. در حالی که انتظار می‌رفت شرکت‌هایی با درآمد ارزی کمتر نیاز به سرمایه در گردش داشته باشند، بررسی‌ها نشان می‌دهد برخی از این شرکت‌ها در دوره جهش ارزی، رشد ۱۰۰تا ۲۰۰درصدی در دریافت تسهیلات تجربه کرده‌اند. به عبارتی در فضای انقباض پولی، دسترسی به اعتبار برای بزرگ‌ها آسان‌تر شد و برای کوچک‌ها دشوارتر. این شکاف اعتباری، نه فقط عدالت مالی، بلکه کارایی سیاست پولی را نیز زیر سوال می‌برد. وقتی تسهیلات کلان رشد می‌کند اما سرمایه در گردش بنگاه‌های متوسط و کوچک خشک می‌شود، انقباض پولی به رکود تولید منجر خواهد شد. در چنین شرایطی حتی اگر نقدینگی مهار شود، فشار بر اقشار متوسط و کم‌درآمد افزایش می‌یابد و نارضایتی اجتماعی بالا می‌گیرد. کنترل ترازنامه از ابتدا برای مهار تورم طراحی شد اما اگر نتواند میان مهار و عدالت تعادل برقرار کند، در نهایت خودش به عامل تازه‌ای برای بی‌ثباتی بدل خواهد شد؛ سیاستی که شاید تورم را آرام کند اما تپش نارضایتی را بالا می‌برد.
پول را باید بست یا ساخت؟
بانک مرکزی سال‌هاست میان دو نقش معلق مانده است: ناظری که می‌خواهد انضباط برقرار کند یا راهبری که می‌خواهد مسیر پول را هدایت کند؟ پرسشی که امروز بیش از هر زمان دیگری در سیاست کنترل ترازنامه معنا پیدا کرده است. در ظاهر، هدف سیاست روشن بود؛ محدودسازی رشد دارایی بانک‌ها تا جلوی خلق بی‌رویه پول گرفته شود اما در عمل، تجربه سه‌ساله نشان داد که انقباض صرف نمی‌تواند موتور اقتصاد را خاموش و همزمان چرخ تولید را روشن نگه دارد. شاید وقت آن رسیده باشد که پرسیده شود: آیا زمان آن نرسیده است که بانک مرکزی از «کنترل کمی» به «هدایت کیفی» گذر کند؟ بند «پیشران» که در نسخه اولیه این سیاست پیش‌بینی شده بود، می‌توانست نقطه آغاز چنین تغییری باشد؛ بندی که اجازه می‌داد بانک مرکزی بخشی از پایه پولی را آگاهانه و هدفمند برای پروژه‌های مولد تخصیص دهد تا هم از اضافه‌برداشت بانک‌ها جلوگیری و هم نرخ‌های بهره بین‌بانکی شکسته شود. چرا چنین بندی اجرایی نشد؟ آیا ترس از رشد پایه پولی می‌تواند توجیهی برای چشم‌پوشی از رشد هدفمند باشد؟
در واقع، رشد پایه پولی امری اجتناب‌ناپذیر است اما انتخاب مسیر آن تعیین می‌کند که این رشد، مولد باشد یا مخرب. وقتی نقدینگی با نرخ ۲۵درصد در حال افزایش است، ناگزیر باید ذخایر متناظر آن در پایه پولی نیز رشد کند. آیا بهتر نیست این رشد از مسیر کنترل‌شده و شفاف خطوط اعتباری پیشران اتفاق بیفتد تا از مسیر اضافه‌برداشت‌های پرهزینه و بی‌برنامه؟ پرسش دیگر درباره سازوکار تعیین سقف‌هاست. آیا زمان آن نرسیده که معیارهای تعیین حد رشد ترازنامه از شاخص‌های صرفا مالی به شاخص‌های توسعه‌ای و اجتماعی گره بخورد؟ شاخص‌های فعلیCAMELS، هرچند گامی به‌پیش بود اما نمی‌تواند نشان دهد که اعتبارات واقعا به سمت تولید و اشتغال رفته یا در چرخه بنگاه‌های بزرگ و وابسته گرفتار مانده‌اند. شاید بانک مرکزی باید از خود بپرسد: آیا نظام ذخایر باید صرفا بر پایه بدهی تنظیم شود یا بر پایه کیفیت دارایی نیز؟
حتی در سطح خردتر، این پرسش پابرجاست که چرا همچنان صف تسهیلات برنده و بازنده دارد؟ چرا تسهیلات سرمایه در گردش بر مبنای «طول دوره فروش» تعیین می‌شود نه بر مبنای «دوره تولید» واقعی؟ و چرا اوراق گام، برات الکترونیک و ال‌سی داخلی هنوز نتوانسته‌اند به ابزارهای جدی تامین مالی تبدیل شوند؟ پاسخ هر یک از این پرسش‌ها می‌تواند مسیر آینده سیاست پولی را تغییر دهد؛ سیاستی که اگر قرار است همچنان با عنوان کنترل ترازنامه ادامه یابد، باید از مهار صرف عبور کند و به هدایت هدفمند برسد؛ هدایت به سمت تولید، اشتغال و ثبات پایدار.
عدالت مالی، حلقه مفقوده سیاست پولی
در کشوری که تورم هم اقتصادی است و هم اجتماعی، عدالت مالی شاید مهم‌تر از انضباط پولی باشد. کنترل ترازنامه اگر نتواند میان این دو تعادل برقرار کند، دیر یا زود از درون فرو می‌پاشد. سیاست انقباضی بانک مرکزی با همه دستاوردهایش، چهره‌ای دیگر هم دارد؛ چهره‌ای که در آن دسترسی مردم به وام‌های خرد هر روز دشوارتر می‌شود اما بنگاه‌های بزرگ همچنان مسیرهای امن تامین مالی خود را دارند. آیا زمان آن نرسیده که بانک مرکزی سهمی مشخص برای وام‌های خرد در نظر بگیرد؟ تسهیلات ازدواج، وام‌های مسکن یا سرمایه در گردش خرد، چرا باید آخرین حلقه در صف تسهیلات باشند؟ اگر این صف طولانی‌تر شود، آیا فشار اجتماعی به فشار سیاسی تبدیل نخواهد شد؟
پرسش دیگر به ساختار مالیاتی برمی‌گردد. آیا می‌توان عدالت مالی را بدون اصلاح مالیات بر سود سپرده‌های کلان یا تسهیلات بزرگ برقرار کرد؟ وقتی شرکت‌های وابسته به بانک‌ها از یک‌سو سپرده‌گذارند و از سوی دیگر تسهیلات‌گیر، چگونه می‌توان از عدالت اعتباری سخن گفت؟ شاید وقت آن رسیده باشد که قانونگذار به این چرخه بسته ورود و با طراحی مالیات‌های تنظیمی، راه را برای بازتوزیع فرصت‌های مالی باز کند. از سوی دیگر تامین مالی خارج از شبکه بانکی همچنان گران، کند و دشوار است. آیا نباید میان بانک و بازار سرمایه نوعی تقسیم‌کار تازه تعریف شود تا بار تامین مالی از دوش نظام بانکی کاسته شود؟ قانون تامین مالی تولید و زیرساخت‌ها، فرصتی است که اگر به‌درستی اجرا شود، می‌تواند مسیر تازه‌ای برای بنگاه‌های کوچک و متوسط باز کند. پرسش اصلی همچنان پابرجاست: آیا می‌توان سیاستی را که برای مهار نقدینگی طراحی شده، به ابزاری برای عدالت مالی نیز تبدیل کرد؟ پاسخ این پرسش، آینده کنترل ترازنامه را رقم خواهد زد چراکه دوام هیچ سیاست پولی بدون ترمیم پیوندش با جامعه ممکن نیست.
