آزمون بزرگ سیاستگذار پولی
جهان‌صنعت – تورم در ایران دیگر یک پدیده گذرا نیست؛ بیماری مزمنی است که دهه‌هاست بر اقتصاد کشور سایه انداخته و آثارش در زندگی روزمره مردم به‌‌خوبی قابل مشاهده است. از کاهش قدرت خرید خانوارها و تضعیف پس‌اندازها گرفته تا دلسردی فعالان اقتصادی از سرمایه‌گذاری بلندمدت، همه و همه پیامدهایی هستند که تورم بر جای گذاشته است. تجربه دهه۹۰ و سال‌های آغازین دهه۱۴۰۰ نشان می‌دهد که تورم در اغلب سال‌ها فراتر از میانگین بلندمدت حرکت کرده و در مقاطعی حتی رکوردهای تازه‌ای بر جای گذاشته است.
در چنین شرایطی سیاستگذاران پولی و مالی ناگزیرند تورم را در صدر اولویت‌های خود قرار دهند. موضوع «هدف‌گذاری تورم» در ادبیات اقتصادی بهعنوان راهی برای بازگرداندن ثبات قیمتی مطرح شده است؛ مسیری که بانک‌های مرکزی در دنیا با شفافیت و مسوولیت‌پذیری طی می‌کنند. در ایران نیز قانون جدید بانک مرکزی مهار تورم را به عنوان اصلی‌ترین وظیفه این نهاد تعیین کرده اما اجرای این سیاست نیازمند پیش‌شرط‌های نهادی و فنی فراوانی است. استقلال بانک مرکزی، عدم سلطه سیاست مالی، وجود نظام مالی پیشرفته و شفافیت در اعلام اهداف تنها بخشی از این الزامات به‌شمار می‌آید.
با این حال موانع مهمی همچون ناترازی‌های مزمن در بودجه دولت و شبکه بانکی، همچنان سیاست‌های ضدتورمی را با چالش جدی روبه‌رو کرده است. این ناترازی‌ها از طریق خلق نقدینگی درون‌زا، زمینه تداوم تورم را فراهم و دایره اختیارات بانک مرکزی را محدود می‌کنند. از همین رو است که کارشناسان معتقدند مسیر مهار تورم در ایران «راه باریکی» است که نیازمند ترکیب دقیق سیاست‌های پولی قیمتی و مقداری و در عین حال جلب اعتماد عمومی است. تورم امروز روی میز سیاستگذار قرار گرفته و آزمونی دشوار پیش‌روی بانک مرکزی نهاده است؛ آزمونی که عبور موفق از آن، کلید بازگرداندن ثبات به اقتصاد ایران خواهد بود.
تورم روی میز سیاستگذار
تورم به معنای افزایش مداوم سطح عمومی قیمت‌ها و کاهش مستمر قدرت خرید پول، یکی از نامطلوب‌ترین پدیده‌های اقتصادی است که پیامدهای سنگینی برای جامعه به‌همراه دارد. از اختلال در نظام قیمت‌ها و کاهش پس‌انداز خانوارها گرفته تا افت انگیزه سرمایه‌گذاری در مسیر نوآوری و بهره‌وری، همه و همه نتیجه ماندگاری تورم هستند. در چنین شرایطی سرمایه‌ها به‌جای حرکت به سمت تولید و فعالیت‌های واقعی، به سوی دارایی‌های غیرمولد و بازی‌های سفته‌بازانه سوق پیدا می‌کنند؛ درآمد به نفع صاحبان دارایی و به زیان حقوق‌بگیران بازتوزیع می‌شود و قراردادهای کوتاه‌مدت جای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت را می‌گیرد. استمرار این وضعیت با ایجاد نااطمینانی و بی‌ثباتی اقتصاد کلان، انتظارات تورمی را تقویت می‌کند و همین انتظارات به‌نوبه خود به ماندگاری تورم دامن می‌زنند.
به همین دلیل بررسی ویژگی‌ها و پویایی‌های تورم در ایران اهمیت حیاتی دارد و سیاستگذاری برای کاهش آن جایگاهی محوری در ادبیات اقتصادی یافته است. تجربه جهانی نشان می‌دهد بانک‌های مرکزی با اتخاذ سیاست «هدف‌گذاری تورم» تلاش می‌کنند نرخ تورم را در سطحی پایین و باثبات نگه دارند؛ سطحی که آن‌قدر مطمئن باشد تا فعالان اقتصادی دیگر تورم را بهعنوان دغدغه اصلی در تصمیم‌گیری‌های خود در نظر نگیرند.
این اهمیت در اقتصاد ایران دوچندان است. کشور طی دهه‌های گذشته همواره با نرخ‌های تورم بالا و مزمن دست‌وپنجه نرم کرده است. اگرچه در سال۱۳۹۵ با به‌کارگیری ابزار افزایش نرخ سود بانکی برای نخستین‌بار تورم تک‌رقمی شد اما این دستاورد بیش از دوسال دوام نیاورد و دوباره نرخ‌ها به سطحی بالاتر از میانگین منطقه بازگشت. در سال‌های پایانی دهه۹۰ و آغاز دهه ۱۴۰۰ نیز تورم بالاتر از روند بلندمدت ۲۰درصدی قرار گرفت و در برخی سال‌ها جهش‌های کم‌سابقه‌ای را ثبت کرد. همین شرایط موجب شد که مهار تورم به دغدغه دائمی سیاستگذاران بدل شود؛ تا جایی‌که سال۱۴۰۲ با عنوان «مهار تورم و رشد تولید» نام‌گذاری شد.
تحولات نرخ تورم در ایران
روند تورم در اقتصاد ایران طی سال‌های۱۳۹۱ تا ۱۴۰۲ داستانی پر فراز و نشیب داشته است. میانگین بلندمدت تاریخی تورم در ایران حدود ۲۰درصد است اما بررسی تغییرات آن نشان می‌دهد که تقریبا در همه سال‌های این دوره – به‌جز فاصله سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۶ – نرخ تورم بالاتر از این میانگین قرار داشته است. حتی در دو سال ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ که تورم تک‌رقمی شد، متوسط آن همچنان در سطحی نزدیک به ۲۶درصد بود که بیش از نرخ بلندمدت به‌شمار می‌رفت. در این دوره دو نقطه جهش قیمتی مهم ثبت شد. نخست در سال‌های۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ که تورم به اوج ۳۲/۸ درصدی رسید اما پس از آن وارد روند کاهشی چهار ساله شد. دوم، در سال‌های پایانی دهه۹۰ که پس از یک دوره سه‌ساله افزایش، نرخ تورم در سال۱۳۹۹ به سطح ۳۶/۴درصد رسید. بر این اساس می‌توان گفت الگوی تورم در سال‌های آغازین و پایانی دهه۹۰ شباهت زیادی داشت، هرچند تفاوت میان دو نقطه اوج تنها ۳/۶واحد درصد بود. با این حال تفاوت مهمی میان این دو مقطع وجود دارد. در ابتدای دهه۹۰، پس از اوج تورم، روند نزولی برای چند سال ادامه یافت اما در انتهای دهه این روند ادامه‌دار نشد و نرخ‌ها دوباره صعودی شدند. اوج این وضعیت در سال۱۴۰۱ رقم خورد؛ جایی که تورم با ثبت ۴۵/۸درصد به بالاترین سطح خود در این دوره رسید. ریشه این جهش را می‌توان در تبعات همه‌گیری کرونا، کسری بودجه‌های مزمن، ناترازی شبکه بانکی و فشارهای ساختاری اقتصاد جست‌وجو کرد. هرچند نرخ تورم در سال۱۴۰۲ با کاهش ۴/۸واحد درصدی به سطح ۴۱درصد رسید اما همچنان بالاتر از روند تاریخی باقی ماند. پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول نیز تایید می‌کند که در صورت نبود شوک‌های بیرونی و فشارهای ساختاری، نرخ تورم در مسیر کاهشی حرکت خواهد کرد و به میانگین بلندمدت نزدیک می‌شود. گزارش‌ها نشان می‌دهد که در آبان۱۴۰۳ با مجموعه اقدامات بانک مرکزی، تورم تا سطح ۳۳/۱درصد کاهش یافته است؛ نشانه‌ای از عزم جدی سیاستگذار برای مهار تورم. با این همه، تجربه دهه۹۰ و آغاز دهه۱۴۰۰ نشان می‌دهد اگر وقایع تازه‌ای به‌شکل شوک‌های خارجی یا انتظارات تورمی جدید بر اقتصاد تحمیل شود، تلاش‌های بانک مرکزی برای کاهش نرخ تورم در سال۱۴۰۴ و سال‌های آینده نیز کارایی لازم را نخواهد داشت. از این رو، دستیابی به ثبات قیمتی پایدار مستلزم فراهم‌کردن پیش‌شرط‌های نهادی و تکنیکی است؛ پیش‌شرط‌هایی که بتوانند ابزار و اختیار کافی را در اختیار سیاستگذار بگذارند تا در مهار انتظارات تورمی موفق شود.
هدف‌گذاری در اتاق شیشه‌ای
یکی از مهم‌ترین رویکردهای سیاستگذاری برای مهار تورم در ادبیات اقتصادی، «هدف‌گذاری تورم» است. در این چارچوب بانک‌های مرکزی تلاش می‌کنند نرخ تورم را در سطحی پایین و باثبات نگاه دارند؛ سطحی که آن‌قدر قابل‌اتکا باشد تا فعالان اقتصادی دیگر نگرانی از نوسان قیمت‌ها را در تصمیم‌گیری‌های خود دخالت ندهند. در بسیاری کشورها ثبات قیمت‌ها مترادف با هدف‌گذاری تورم در نظر گرفته می‌شود، به این معنا که بانک مرکزی موظف است با ابزارهای پولی نرخ تورم را در یک محدوده مشخص و از پیش‌اعلام‌شده نگه دارد.
این موضوع در ایران نیز جایگاه قانونی یافته است. در قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که در خرداد۱۴۰۲ به تصویب رسید، ماده(۳)به‌صراحت بانک مرکزی را مسوول تحقق اهدافی کرده است که در صدر آن کنترل تورم قرار دارد. هم‌سویی این قانون با تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد که مهار تورم در ایران نیز از جایگاه بالای نهادی برخوردار شده است، هرچند استقلال بانک مرکزی و شرایط خاص اقتصاد کشور همچنان بر امکان‌پذیری آن سایه می‌اندازد.
برای اجرای موفق سیاست هدف‌گذاری تورم، مجموعه‌ای از پیش‌شرط‌ها لازم است که می‌توان آنها را در دو دسته نهادی و تکنیکی خلاصه کرد. در بُعد نهادی، مسائلی همچون انتخاب صریح ثبات قیمت‌ها بهعنوان اولویت اصلی بانک مرکزی، استقلال این نهاد از نفوذ دولت، عدم سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی، وجود سیستم مالی پیشرفته و برخورداری از نرخ ارز انعطاف‌پذیر اهمیت ویژه دارد. در بُعد تکنیکی نیز عواملی مانند اعلام رسمی نرخ هدف، تعیین افق زمانی مشخص، انتخاب شاخص قیمت مناسب، تعیین دامنه تورم هدف و نهایتا شفافیت و مسوولیت‌پذیری بانک مرکزی در برابر جامعه مطرح می‌شود. در این میان، اعلام هدف و افق زمانی جایگاه کلیدی دارد. بانک مرکزی باید صریحا مشخص کند نرخ تورم هدف چه میزان است و در چه بازه زمانی دنبال خواهد شد. در بسیاری از کشورها این وظیفه بر عهده بانک مرکزی است، هرچند در برخی موارد دولت نیز در کنار آن نقش ایفا می‌کند. در ایران بانک مرکزی طی سال‌های گذشته معمولا در همایش‌های سیاست‌های پولی و ارزی نرخ هدف تورم را اعلام می‌کرد اما در سال‌جاری و در سی‌وچهارمین نشست این همایش، هیچ عددی برای افق۱۴۰۴ ارائه نشد؛ موضوعی که به تردیدها درباره فراهم‌بودن لوازم تکنیکی اجرای این سیاست دامن زد.
از همین‌رو، «ساختمان شیشه‌ای» هدف‌گذاری تورم تنها زمانی معنا پیدا می‌کند که بانک مرکزی هم اختیار کافی برای تصمیم‌گیری داشته باشد و هم با شفافیت، جامعه را از اهداف و نتایج اقدامات خود مطلع کند. در غیر این صورت، هدف‌گذاری تورم بیشتر شبیه به یک شعار باقی خواهد ماند تا یک سیاست عملی.
بانک مرکزی و آزمون استقلال
استقلال بانک مرکزی یکی از پیش‌شرط‌های اساسی موفقیت در اجرای سیاست هدف‌گذاری تورم است. بانک مرکزی باید اختیار انتخاب اهداف و ابزارهای خود را داشته باشد و در برابر فشارهای بیرونی به‌ویژه نفوذ دولت مصون بماند. اما این موضوع در ایران سال‌هاست که محل بحث است. برخی تحلیلگران ناکامی سیاست‌های پولی را ناشی از نبود استقلال کافی این نهاد می‌دانند در حالی که نباید تصور کرد بانک مرکزی کاملا بی‌اختیار و گوش به فرمان دولت است. واقعیت آن است که بانک مرکزی در ایران نه استقلال کامل دارد و نه بهطور مطلق وابسته است. به همین دلیل مساله استقلال را باید نه‌تنها در ارتباط با هدف‌گذاری تورم بلکه بهعنوان شرطی حیاتی برای پیشبرد سایر سیاست‌های کلان از جمله سیاست ارزی در نظر گرفت.
قوانین موجود نیز تصویری از محدودیت‌های استقلال بانک مرکزی به دست می‌دهند. به موجب قانون مصوب خرداد۱۳۶۰، رییس کل و قائم‌مقام بانک مرکزی با پیشنهاد وزیر اقتصاد، تایید مجمع عمومی بانک‌ها و تصویب هیات دولت منصوب می‌شوند و وزیر اقتصاد موظف است حکم آنها را ظرف پنج‌روز صادر کند. چنین سازوکاری به‌روشنی نشان می‌دهد که انتخاب بالاترین مقام پولی کشور تحت‌تاثیر مستقیم قوه مجریه قرار دارد.
در بندهای مختلف قانون پولی و بانکی کشور، گرچه مقرراتی برای بی‌طرف ماندن مقامات بانک مرکزی وجود دارد اما برخلاف بسیاری از کشورها هیچ قیدی در مورد منع وابستگی حزبی یا جناحی دیده نمی‌شود. در نتیجه با تغییر دولت و تغییر حزب حاکم، انتصاب رییس کل و دیگر ارکان کلیدی بانک مرکزی نیز براساس تمایلات جناحی دستخوش تغییر می‌شود. این وضعیت یکی از نشانه‌های اصلی محدودیت استقلال بانک مرکزی در ایران است؛ موضوعی که بارها از سوی کارشناسان بهعنوان مانع جدی سیاستگذاری پولی و تورمی مطرح شده است.
چالش ناترازی‌ها و مهار تورم
تورم در ایران غالبا بهعنوان یک پدیده پولی شناخته می‌شود و بخش مهمی از سیاست‌های مهار آن بر کنترل رشد نقدینگی متمرکز بوده است. بانک مرکزی طی سال‌های اخیر با هدف‌گذاری کل‌های پولی تلاش کرده نقدینگی را مهار کند اما بسیاری از کارشناسان بر این باورند که نقدینگی خود یک متغیر درون‌زاست و در واکنش به شرایط اقتصادی و رفتاری عاملان شکل می‌گیرد. بنابراین برای مهار پایدار تورم، لازم است ریشه‌های تقاضا برای نقدینگی و سازوکارهای خلق آن شناسایی و کنترل شوند.
در دهه۹۰ ناترازی‌های ساختاری در اقتصاد ایران به‌ویژه ناترازی شبکه بانکی و کسری بودجه دولت، به معضل جدی تبدیل شدند. این ناترازی‌ها همراه با شوک‌های خارجی، زمینه خلق درون‌زای نقدینگی را فراهم کردند. رشد نقدینگی مازاد بر ظرفیت تولید، به عاملی برای تداوم تورم مزمن بدل شد و به مانعی جدی در برابر موفقیت سیاست‌های کنترل و هدف‌گذاری تورم تبدیل شد. واقعیت آن است که رشد نقدینگی در اقتصاد ایران برون‌زا نیست بلکه برآیند مجموعه‌ای از سیاست‌ها و ناترازی‌های اقتصادی است. هنگامی که نهادهای دولتی یا خصوصی با زیان انباشته مزمن روبه‌رو شوند، برای ادامه حیات نیازمند تامین مالی مستمر خواهند بود. در شرایط طبیعی این نهادها باید ورشکسته و از بازار خارج شوند اما به‌دلیل ملاحظات سیاسی یا سیستمی، زیان‌های‌شان اغلب پولی‌سازی می‌شود. دولت با پولی‌کردن کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی، بانک‌ها با دریافت خط اعتباری برای پوشاندن ناترازی‌های خود و حتی شرکت‌های وابسته به بانک‌ها با دریافت تسهیلات دائمی از بانک مادر، چرخه‌ای را شکل می‌دهند که در نهایت منجربه رشد پایه پولی و نقدینگی بیش از رشد بخش واقعی اقتصاد می‌شود. نتیجه این روند چیزی جز تداوم تورم و انتقال هزینه ناکارآمدی بخش‌های دولتی و خصوصی به کل جامعه نیست. به بیان دیگر، همه عوامل رشد نقدینگی نقش یکسانی در تورم ندارند. برخی از آنها قابل مدیریت توسط بانک مرکزی هستند اما در برابر دو منبع اصلی یعنی ناترازی دولت و ناترازی شبکه بانکی، سیاستگذار پولی آزادی عمل محدودی دارد. همین موضوع باعث شده کنترل نقدینگی و هدف‌گذاری تورم در ایران همواره با چالش‌های جدی روبه‌رو باشد. با این حال بانک مرکزی تلاش کرده از طریق کنترل مقداری ترازنامه بانک‌ها و اجرای سیاست‌های پولی سخت‌گیرانه‌تر، تا حدودی رشد نقدینگی را مهار کند؛ هرچند این اقدامات بیشتر اثرات نسبی داشته و نتوانسته‌اند مانع ریشه‌ای تورم شوند.
راه باریک کاهش تورم
اقتصاد ایران با یکی از بالاترین نرخ‌های تورم در جهان مواجه است و همین مساله لزوم اتخاذ سیاست‌های فوری و انتقالی برای مهار آن را اجتناب‌ناپذیر کرده است. با توجه به شدت نوسانات و وجود شوک‌های خارجی ناشی از تحریم‌ها، بسیاری از صاحب‌نظران معتقدند که در شرایط فعلی نباید هدف‌گذاری تورم به معنای تعیین یک نرخ نقطه‌ای در دستور کار باشد بلکه باید سیاست «هدف‌گذاری کاهش تورم» دنبال شود. به بیان دیگر بانک مرکزی به‌جای اعلام یک نرخ مشخص، باید مسیر تدریجی کاهش تورم را اعلام کند. برای مثال ابتدا کاهش تورم به سطح ۲۵درصد و سپس ۱۵درصد طی چند سال متوالی هدف‌گذاری شود. چنین برنامه‌ای علاوه‌بر افزایش اطمینان، می‌تواند انتظارات تورمی جامعه را نیز در مسیر نزولی مدیریت کند.
نکته دیگر توجه به ترکیب شاخص قیمت مصرف‌کننده است. برخی گروه‌های اصلی مانند خوراکی‌ها و آشامیدنی‌ها بهطور مستقیم با معیشت خانوارها ارتباط دارند و تغییرات قیمت آنها حساسیت اجتماعی بیشتری برمی‌انگیزد. از این رو بانک مرکزی باید در طراحی سیاست‌های خود به اولویت‌های بخشی نیز توجه کند و صرفا به شاخص کل بسنده نکند. ابزارهای در دسترس بانک مرکزی برای کنترل تورم دو دسته‌اند: قیمتی و مقداری. تجربه نشان داده است که استفاده از ابزارهای قیمتی مانند نرخ سود بانکی، در صورت نبود سیاست‌های مکمل و نظارت موثر، چندان کارآمد نیست. با این حال بانک مرکزی در سال‌های اخیر با تصویب نرخ‌های سود سپرده بالاتر و انتشار گواهی سپرده خاص، تلاش کرده این ابزار را با قدرت بیشتری به کار گیرد. در کنار آن، سیاست هدف‌گذاری کل‌های پولی و اعمال کنترل مقداری بر ترازنامه بانک‌ها نیز دنبال شده است. ترکیب این دو رویکرد، در صورت بهبود پیش‌شرط‌های نهادی، می‌تواند زمینه‌ساز کاهش تدریجی و پایدار نرخ تورم باشد. بدین ترتیب مسیر پیش‌رو برای بانک مرکزی مسیری باریک و پرچالش است اما در عین حال تنها گزینه ممکن برای رسیدن به ثبات قیمت‌ها محسوب می‌شود.
