کوچکسازی پیکره غولآسای نظام اداری ضروری است
علی فریدونی- انتهای هفته گذشته بود که رییس سازمان امور استخدامی کشور از ادغام یا انحلال ۵۵نهاد شورایی غیرضرور درپی ابلاغ مصوبه شورایعالی اداری خبر داد و گفت که در مرحله دوم این طرح نیز قرار است ۱۱۳نهاد شورایی موازی نیز با هدف تجمیع، جانمایی مجدد شوند. با نگاهی به فهرست این ۵۵ نهاد منحله، میبینیم که نهادها و ستادهایی همچون ستاد راهبردی و مدیریت اقتصاد مقاومتی، ستاد رسیدگی و بررسی مسائل حاد اقتصادی و برخی کمیسیونها و مجامع وابسته که برخی از آنها سالیان سال، تشکیل جلسه هم نمیدادند، در زمره نهادهای حذف شده قرار گرفتهاند؛ نهادهایی که اگرچه فعال نبودهاند اما احتمالا اعتباراتی را دستکم بهعنوان بودجه جاری دریافت میکردند. با این همه به نظر میرسد آنچه در این سالها مورد انتقاد بسیاری از ناظران قرار داشته، ازقضا آن دسته از این شوراهای عالی و نهادهای عمدتا انتصابی بالادستی بوده که فعالانه، به موازات نهادهای دولتی تشکیل جلسه داده و فعالیت میکنند؛ صحبت از بیش از یکصد شورایعالی و نهاد عمدتا انتصابی بالادستی است که در این سالها، مصائب و مشکلاتی را بر ساختار سیاسی-اداری کشور تحمیل کرده و در روندی غیرشفاف و ناروشن، در بسیاری از تصمیمگیریها و تصمیمسازیهای کلان حاکمیتی دخالت میکنند.
به هر تفسیر با توجه به اهمیت این موضوع بهسراغ سیدحسن رسولی رفتیم و از این عضو حقیقی جبهه اصلاحات ایران که پیشتر، علاوهبر عضویت در پنجمین دوره شورای شهر تهران، چند سالی را نیز بهعنوان استاندار استانهای لرستان، خراسان و خراسانرضوی با دولت اصلاحات همکاری کرده و به همین دلیل نیز بهخوبی با ساختار سیاسی-اداری کشور و مشکلات و مصائب آن آشناست، در این رابطه طرح پرسش کردیم که در ادامه میخوانید.
***
بهتازگی دولت از انحلال ۵۵ نهاد شورایی غیرضرور خبر داده است. حال آنکه پیش از این هم رییسجمهور بهدفعات بر ضرورت کوچکسازی دولت تاکید کرده است. با این همه اما به نظر میرسد مشکلات پرشمار ساختار سیاسی-اداری کشور با انحلال چند شورا مرتفع نخواهد شد و مساله اساسی و بنیادین، فعالیت شوراهای عالی پرشمار است؛ نظر شما در این رابطه چیست؟
بخشی از آن ۵۵ شورای منحله، شوراهای عالی و نهادهایی هستند که به اقتضای شرایط زمانی با هدف تبادلنظر، انجام بررسیهای کارشناسی در مورد موضوعات کلان و راهبردی کشور تشکیل شده و چند نفری هم بهعنوان عضو حقیقی و حقوقی در آنها فعالیت داشتند. البته این شوراها الزاما دارای ردیف بودجه مستقل نیستند. در مقابل برخی شوراهای عالی که دارای سازمان و تشکیلات بوده و شما هم به آنها اشاره کردید، از ردیف بودجه مشخص برخوردارند؛ مانند شورایعالی انقلاب فرهنگی یا شورایعالی فضای مجازی که فلسفه وجودی آنها فراتر از مشورت و تصمیمسازی صرف است و در عمل، وارد حوزه تصمیمگیری اجرایی نیز میشوند. برای نمونه شورایعالی انقلاب فرهنگی باوجود آنکه جایگاهی در قانون اساسی ندارد، بیش و پیش از وزارت علوم در حوزه مسائل مدیریتی آموزشعالی دخالت دارد و از جمله در موضوعاتی از عزل و نصب روسای دانشگاهها گرفته تا تصویب برنامههای آموزشی نقشی تعیینکننده ایفا میکند. بنابراین نمیتوان تمامی شوراهای موجود را از حیث بودجهگیری، کارکرد و اثرگذاری یکسان دانست. با این حال فارغ از این تمایزها، نکته بسیار مهم این است که انگیزه اصلی دولت از کاهش تعداد شوراها و کاستن از تعدد آنها، علاوه بر صرفهجویی در مورد آنها که بودجه دریافت میکنند، به نظر من سبکسازی و روان کردن مسیرهای تصمیمگیری کلان راهبردی در نظام حکمرانی کشور نیز هست. در واقع مساله این است که بسیاری از شوراهای عالی که بهصورت مقطعی و اقتضایی تشکیل شدهاند، ممکن است با تغییر شرایط، دیگر ضرورتی برای تداوم فعالیت نداشته باشند؛ بنابراین به نظر من بازمهندسی این مجامع تصمیمگیری توسط دولت از حیث روانسازی و تسریع جریان تصمیمگیری برای اداره بهتر و سریعتر امور کشور، کاری مفید است و باید بهصورت متناوب و دورهای انجام شود که در گذشته نیز سابقه داشته است.
در عین حال تاکید رییسجمهور و نیز اشارات رهبری که در مقاطعی در این رابطه هشدارهایی را مطرح کردهاند، ناظر بر حذف یا محدودسازی بودجه نهادهایی است که تحت عناوینی مانند «کمک» در اسناد بودجه سنواتی دارای ردیف هستند و از منابع عمومی کشور بهصورت مرتب و مداوم همانند سایر دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها استفاده میکنند اما مشمول نظارت، حسابرسی و ارزیابی عملکرد نمیشوند. در بسیاری از موارد، حتی درست و غلط بودن مبانی تشکیل، اهداف و ماموریتهای این نهادها نیز با توجه به گذشت سالها از فعالیت این شوراها و نهادها و فقدان دستاوردهای روشن آنها، محل پرسش و ایراد جدی است. این وضعیت در حالی ادامه دارد که دستگاههای اجرایی حیاتی کشور از جمله در حوزه آموزشعالی، بهداشت و درمان و برخی دیگر زیرساختها، بهدلیل عدم تناسب میان بودجه دریافتی و هزینههای واقعی با افت جدی کیفیت خدمات مواجه هستند. در همین راستا، اخیرا آقای حسین سیماییصراف، وزیر علوم، تحقیقات و فناوری اعلام کرده است که سهم آموزشعالی از منابع خزانه در سالهای اخیر کاهش یافته است و طبعا این امر بهطور مستقیم بر توسعه کمی و کیفی زیرساختهای آموزشی _از تامین خوابگاه و تغذیه دانشجویان تا تجهیزات و فضاهای آموزشی_ تاثیر منفی گذاشته است. از سوی دیگر رییسجمهور در روزهای اخیر دو تصمیم و قول مهم را اعلام کردند؛ نخست، تعیین سقف بودجه سال آینده با افزایش حداقلی نسبت به سال جاری با وجود تورم بالا که این مهم بهمنظور کنترل کسری بودجه و آثار تورمی آن مورد تاکید قرار گرفته و به همین دلیل نیز به افزایش بیش از ۲درصد رضایت ندادهاند. در واقع پیش از این نیز گفته بودند که در راستای حذف بودجه نهادهای غیرضروری اقدام خواهند کرد و تصمیم دیگری که ریاستجمهوری اعلام کرد، بازنگری در ردیفهای بودجهای سازمانها، نهادها، شوراها و مجامع غیرضروری براساس عملکرد آنها بود. شخصا معتقدم این دو رویکرد، فراتر از کم و زیاد کردن تعداد شوراها به اصلاح ساختاری نظام بودجهریزی و بهبود وضعیت مالیه عمومی کشور خواهد انجامید و زمینههای اولیه لازم برای کوچکسازی پیکره غولآسای نظام اداری را فراهم کند. تحقق این اهداف البته مستلزم همراهی مجلس و شورای نگهبان در چارچوب رویکرد وفاقمحور مورد نظر رییسجمهوری است. در صورت تحقق این هماهنگی، میتوان انتظار داشت که دولت آقای پزشکیان یکی از دستاوردهای مهم و مورد انتظار را به نظام اجرایی کشور و افکار عمومی ارائه دهد.
نکته دیگری که در این زمینه قابل طرح است، به تعدد دستگاهها، نهادهای بالادستی و شوراهای عالی بازمیگردد که در تصمیمگیریها و تصمیمسازیهای کشور نقشآفرین هستند، در حالی که شیوه شکلگیری و فعالیت آنها غالبا انتصابی یا نیمهانتصابی است. این در حالی است که به باور بسیاری از ناظران، این وضعیت با نقش رای و اراده شهروندان در تعارض است. در واقع اگرچه قانون امکان تشکیل شوراهای انتصابی را پیشبینی کرده اما در عمل، گسترش و تکثیر این نهادها موجب تضعیف نقش رای مردم و کمرنگ شدن جایگاه نهادهای برآمده از اراده عمومی شده است. از سوی دیگر تعدد این شوراها و همپوشانی وظایف آنها با نهادهای رسمی زیرمجموعه دولت باعث شده در عمل روشن نباشد که کدام نهاد باید در قبال تصمیمهای گرفته شده، مسوول و پاسخگو باشد. ضمن آنکه بسیاری از این شوراهای عالی و نهادهای عمدتا انتصابی اساسا جایگاه شفاف و مشخصی در قوانین ندارند و به همین دلیل هم سازوکار روشنی برای نظارت عمومی، طرح پرسش یا مطالبهگری از آنها پیشبینی نشده است. در نتیجه تصمیماتی که آثار مستقیم و گستردهای بر زندگی مردم دارند، گاه توسط نهادهایی اتخاذ میشود که نه انتخابی هستند و نه پاسخگوی افکار عمومی؛ نظر شما در این رابطه چیست؟
در تکمیل این بحث، میتوان به یک اصل مسلم مدیریتی اشاره کرد و آن «تناسب اختیارات با مسوولیتها» است. هنگامی که نظام حکمرانی، مسوولیت یک حوزه مشخص برای مثال ارتباطات را به دستگاهی ذیل وزارت ارتباطات واگذار میکند و وزیر مربوطه با رای اعتماد مجلس، براساس اصل ۵۷ قانون اساسی و مستقل از دو قوه دیگر، مامور سیاستگذاری، راهبری و اجرای امور در آن حوزه میشود و بدیهی است که باید اختیارات لازم نیز متناسب با این مسوولیت به او اعطا شود. در چنین چارچوبی مجلس حق سوال، تذکر و استیضاح وزیر را دارد و حتی در بدو امر میتواند با پیشنهاد رییسجمهور برای انتصاب او مخالفت کند یا بهاصطلاح به آن گزینه پیشنهادی رایاعتماد ندهد. بنابراین وقتی مسوولیتی واگذار شد باید بهتناسب آن اختیاراتی نیز به آن مسوول داده شود اما وجود برخی شوراهای عالی موازی با نهادها و وزارتخانههای دولتی از جمله شورایعالی فضای مجازی، افزون بر طولانی و پرهزینهکردن فرآیند صمیمگیری و اداره امور کشور، این اصل بنیادین مدیریتی را نیز مخدوش میکند. برای مثال اگر امروز جامعه از طریق نمایندگان خود در مجلس خواستار افزایش پهنای باند اینترنت باشند، مسوولان ارشد شورایعالی فضای مجازی احضار یا استیضاح نمیشوند. اگرچه رییسجمهور در انتخابات قول داده و گردنش را نیز گرو گذاشته که اگر رای بیاورد، فیلترینگ را برمیدارد اما اکنون این شوراهای موازی و مشخصا در این بحث خاص، شورایعالی فضای مجازی است که انجام رفع فیلترینگ را به او نمیدهد؛ در حالی که آقای پزشکیان و وزیر ارتباطات دولتش در پیشگاه ملت و مجلس پاسخگو هستند اما اختیارات، پخش و پراکنده شده است. براین اساس، وجه سوم نقد به تعدد شوراها، ناظر بر اختلال در نظام پاسخگویی و عدم تطابق مسوولیت و اختیار است. جمعبندی کارشناسی من این است که بهجز شوراهای عالی و نهادهایی که در قانون اساسی یا سایر قوانین موضوعه کشور، جایگاه رسمی و تعریف شده دارند، سایر شوراهایی که بهصورت اقتضایی، در مقاطع مختلف و بدون مبنای قانونی شفاف توسط دولتهای پیشین یا بخشهایی از حاکمیت ایجاد شدهاند باید در چارچوبِ جراحی مطلوب و موردنظر آقای پزشکیان، با جرات و شجاعت در راستای چابکسازی کارآمد کردن دستگاه دولت بدون رودربایستی حذف شوند.
یکی از دیگر نهادهای بالادستی که فعالیتهایش در این سالها با انتقادهایی همراه بوده، هیاتعالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام است که اگرچه ظاهرا از سال ۸۶ و در دوره ریاست مرحوم هاشمیرفسنجانی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تاسیس شد اما تنها پس از درگذشت آقای هاشمیرفسنجانی و تغییر رییس مجمع رسما فعال شده است. در واقع بهویژه در زمان فعالیت مجلس دهم، این هیات رسما نظارت بر مصوبات مجلس را از حیث انطباق این مصوبات با سیاستهای کلی رهبری آغاز کرد و همان زمان نیز بسیاری از نمایندگان وقت با تعبیر «شورای نگهبان دوم» به این نظارت مشدد اعتراض کرده و هشدار دادند که با افزوده شدن نظارت این نهاد، عملا شرط تازهای به فرآیند قانونگذاری افزوده شده است؛ نظر شما درباره فعالیت این نهاد چیست؟!
در پاسخ به این سوال، باید به جایگاه مجمع تشخیص مصلحت نظام که در قانون اساسی بازنگری شده سال ۱۳۶۸ که دارای جایگاه قانونی است، نگاه کرد. این نهاد بهعنوان بازوی مشورتی و تخصصی و کارشناسی رهبری به کار گرفته میشود؛ در واقع هدف اولیه انجام تحقیقات لازم برای تدوین سند پنچساله توسعه بود. ضمن آنکه براساس قانون اساسی، نظارت بر سیاستهای کلی وظیفه رهبری است. این نهاد نیز در زمان دبیری آقای محسن رضایی که البته هرجا که میرود، اشتها دارد برای توسعه تشکیلاتی تشکیل شد. آن هم با این استدلال که «از آنجا که مجمع تشخیص مصلحت بازوی تحقیقات رهبری است و پیشنهادات این مجمع باید با تایید رهبری به دولت و بخشهای مختلف ابلاغ شود؛ پس نظارت بر حسن اجرای این موارد نیز باید برای مجمع تعیین شود»؛ در صورتی که اگر اصل ۵۷ قانون اساسی را مطالعه کنیم، میبینیم که دولت و کل حاکمیت در راس رهبری است و سپس قوای سهگانه که زیر نظر رهبر به شکل مستقل انجام وظیفه میکنند. در این راستا قوه مقننه بیش از دو ماموریت کلیدی ندارد؛ یکی قانونگذاری است _ چه در غالب لوایح دریافتی از دولت و چه به شکل طرحهای برآمده از کمیسیونها و نمایندگان مجلس. شأن و فلسفه دوم وجود و فعالیت مجلس نیز نظارت بر حسن اجرای قوانین است که مجلس بهعنوان نمایندگان برآمده از ملت این وظیفه را برعهده دارد. این در حالی است که از آنجا که نظارت بر قانون پنجساله نیز مانند سایر قوانین است و استثناپذیر نیست، طبعا خود مجلس باید این نظارت را اعمال کند و شورای نگهبان نیز که بر عملکرد مجلس نظارت دارد، مرجع دوم است. مطابق پیشبینی قانون اساسی اگر بین مجلس و دولت یا قوه قضاییه در بحث قانونگذاری اختلافنظری به وجود آید و پس از رفت و برگشت به شورای نگهبان، مجلس کماکان بر نظر خود پافشاری کند، شأن حلوفصل این اختلاف حقوقی متوجه مجمع تشخیص نظام است. بنابراین فعالیت هیات نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام به نظر من بدعتی بوده که انجام شده است. بنابراین در همین شرایط که رییسجمهور این روند اصلاح ساختار سیاسی- اداری کشور را آغاز کرده است، چه خوب خواهد بود که با استفاده از حسن روابطی که با رهبری دارد، نهتنها در دولت بلکه در سطح حاکمیت نیز به اینگونه موازیکاریها خاتمه بدهد زیرا در جریان FATF و لوایح چهارگانه مرتبط با آن مشاهده کردیم که مجلس، دولت و شورای نگهبان مسوولیت خود را انجام داده بودند اما مجمع تشخیص مصلحت نظام سالها کشور را معطل کرد.
شخصا فکر میکنم این مهم بستگی به آن دارد که آقای پزشکیان در این وعده اصلاح گلوگاههای مخل و روانتر کردن نحوه اداره امور کشور در بحثهای مختلف چقدر جدی باشد و چه مقدار بتواند اجماعسازی کند. در واقع بحث بر سر این است که در این مسیر رهبری و سایرین نیز با رییسجمهوری همکاری کنند تا با این تجارب گرانبهایی که به دست آوردیم، با راهبری رییسجمهور و حمایت رهبری ایرادات ساختاری را از نظام اداری کشور بزداییم.
