پیچوخمهای تامین زمین برای مسکن
جهان صنعت– ماده۵۰ در برنامه هفتم توسعه در اصل برای بازتعریف رابطه دولت مرکزی با نهادهای محلی، مدیریت شهری و برخی منابع درآمدی مرتبط با ساختوساز و خدمات عمومی مطرح شده بود. این ماده با همه انتقادهایی که به نحوه تنظیم و جزئیات اجرایی آن وارد بود در نگاه طرفدارانش ابزاری برای ساماندهی جریانهای مالی، محدودکردن رانتهای مزمن در حوزه زمین و مسکن و افزایش شفافیت در هزینهکرد منابعی تلقی میشد که سالها به صورت پراکنده و غیرقابل رصد بین دستگاههای مختلف گردش میکرد. حذف این ماده عملا بهمعنای کنارگذاشتن یک تلاش ساختاری برای یکپارچهسازی نظارت مالی و کاهش وابستگی بودجهای به درآمدهای ناپایدار تفسیر میشود؛ موضوعی که اکنون با موضعگیری تازه نمایندگان مجلس وارد مرحلهای تازه و البته پیچیدهتر شده است.
نگرش بهارستان نسبت به حذف ماده۵۰ برنامههفتمتوسعه
به تازگی یک نماینده مجلس در مورد ماده۵۰ برنامه هفتم پیشرفت بیان کرد: نمایندگان مجلس هم موافق حذف ماده ۵۰ نیستند چراکه بحث واگذاری زمین و خودمسکنی از دغدغههای اصلی مجلس است. مردم باید بتوانند خودشان زمین بگیرند و مسکن شأن را بسازند. دولت هم در پروژههای مرتبط با مسکن ملی موفق نبوده و قول پرداخت تسهیلات داده اما عمل نکرده و در واگذاری زمین هم تعهداتش را انجام نداده است.
رمضان رحیمیدشتلوئی گفت: بنابراین مجلس مخالف حذف این بند است. در جلساتی که با وزارت راهوشهرسازی داشتیم تاکید ما این بود که زمینهای مناسب برای شهروندان و روستاییان تامین شود تا خودشان ساختوساز کنند و دولت فقط در قالب تسهیلات حمایتی کمک کند. لازم است زمینهایی که در اختیار منابع طبیعی یا جهاد کشاورزی است برای اجرای قانون در اختیار وزارت راه قرار گیرد تا بتوان آنها را به مشمولان قانون مثلا خانوادههای دارای فرزند چهارم و سایر گروههای هدف واگذار کرد.
این نماینده درباره اینکه آیا مجلس در بحث مسکن دیدگاهی متفاوت با دولت داشته پاسخ داد مجلس بر خودمسکنی و مشارکت مردم در ساخت تاکید دارد و میخواهد روند تغییر کاربریها و الحاق محدودهها به گونهای مدیریت شود که مردم خودشان بتوانند در ساختوساز مشارکت کنند. دولت در این زمینه کند عمل کرده و همین تفاوت دیدگاه باعث اختلافنظر شده است.
نماینده اصفهان عنوان کرد: وزارت مسکن اعلام کرده که بانکها همکاری لازم را نکردند و این مساله نیازمند ورود وزارت اقتصاد و بانک مرکزی است تا تعهدات بانکی در حوزه مسکن عملی شود. درنهایت هم ریاستجمهوری باید برای اجرای قانون در این مورد مداخله کند.
این نماینده در مورد اینکه آیا حذف ماده۵۰ بار مالی به بودجه عمومی وارد میکند گفت: اگر ماده۵۰ حذف شود دولت نخواهد توانست به تعهدات بودجهای خود عمل کند. این کار بهصلاح نیست. میتوان اصلاحیه یا تبصره به آن افزود اما حذف کامل ماده صحیح نیست.
چرا مخالفت مجلس مهم است؟
مخالفت نمایندگان مجلس با حذف ماده۵۰ تنها یک واکنش سیاسی ساده نبوده بلکه نشانهای است از اینکه آنها دریافتند حذف این ماده میتواند به تعمیق کسریهای مزمن و تشدید نابرابری بین مناطق مختلف کشور منجر شود. بسیاری از نمایندگان هشدار دادند که حذف این ماده عملا دست دولت را برای ادامه رویههای غیرهدفمند باز میگذارد و در عین حال شهرداریها و نهادهای محلی را بیش از پیش به منابع غیرشفاف و کوتاهمدت وابسته میکند. از منظر اقتصادی این مخالفت نشاندهنده نگرانی نسبت به دوامپذیری مالی مدیریت شهری و پیامدهای آن بر تورمبخشی، هزینه مسکن و کیفیت خدمات عمومی است. مجلس در واقع نگران است که حذف ماده۵۰ روند اصلاحات ساختاری را متوقف و بارِ مالی ناکارآمدیها را به آینده موکول کند؛ آیندهای که هزینههایش عمدتا بر دوش شهروندان و تولیدکنندگان خواهد افتاد.
شفافیت مالی و اقتصاد شهری فرصتی که ازدست میرود
یکی از مهمترین کارکردهای پیشبینیشده برای ماده۵۰ ایجاد سازوکاری روشن برای ردیابی جریانهای مالی مرتبط با پروژههای شهری بود. در شرایطی که بخش قابلتوجهی از درآمد مدیریت شهری از محل عوارض ساختوساز و تغییر کاربری تامین میشود نبود شفافیت کافی، بستر شکلگیری رانت، رشوه و تصمیمهای غیراقتصادی را فراهم میکند. اگرچه برخی مدیران محلی حذف این ماده را بهمعنی کاستهنشدن از استقلال شهرداریها دانستند اما واقعیت این است که نبود یک چارچوب هماهنگ بهتدریج شهرداریها را به بازیگرانی «بودجهمحور» بدل میکند که به جای برنامهریزی میانمدت وابسته به شوکهای قیمتی زمین و نوسانات بازار مسکن میشوند. حذف ماده۵۰ به زبان ساده یعنی تداوم یک مدل تامین مالی که هم ناپایدار است و هم ضدتوسعه؛ مدلی که به جای ارتقای بهرهوری شهری فشار هزینهای را بر خانوادهها و بنگاهها تحمیل میکند.
پیامدهای بودجهای؛ کسریهای پنهان و هزینههای آشکار
از منظر بودجهای حذف ماده۵۰ میتواند بهتعویقافتادن اصلاحات درآمدی را تثبیت کند. دولت مرکزی برای جبران هزینههای فزاینده یا به استقراض و چاپ پول متوسل میشود که خروجی آن تورم مزمن است یا بار هزینه را به نهادهای محلی واگذار میکند بیآنکه برای آنها ابزار پایدار تامین مالی تعریف شود. نتیجه این چرخه شکلگیری «کسریهای پنهان» در شهرداریهاست: پروژههایی که نیمهکاره میمانند، بدهیهایی که انباشته میشود و قراردادهایی که به دلیل نبود منابع شفاف به نقطهای پرریسک برای اقتصاد شهری تبدیل میشوند. مجلس با مخالفت خود درواقع نسبت به این چرخه هشدار میدهد چراکه تداوم چنین وضعی میتواند رشد اقتصادی شهری را(که در ایران موتور اصلی اشتغال و ارزشافزوده محسوب میشود) به شدت آسیبپذیر کند.
اثرات بر بازار مسکن؛ فاصله بیشتر میان عرضه و قدرت خرید
بازار مسکن بیشترین تاثیر را از نبود سیاستهای شفاف و پایدار میپذیرد. ماده۵۰ میتوانست با محدود کردن رانتهای مرتبط با مجوزها و تغییر کاربریها تا حدی از فشار قیمتی بر زمین و مسکن بکاهد و منابع حاصل را به زیرساختهای عمومی هدایت کند. حذف این ماده احتمال تداوم بازی سوداگرانه در زمینهای شهری را تقویت میکند؛ سرمایهها به جای ورود به تولید مسکن استاندارد و قابل تامین برای طبقات متوسط و پایین بهسمت پروژههایی میروند که بیشتر هدفشان حفظ ارزش دارایی است تا پاسخ به نیاز واقعی. این روند شکاف میان عرضه کارآمد و قدرت خرید خانوار را افزایش میدهد و حتی در صورت رشد عددی واحدهای ساختهشده به بهبود دسترسی منجر نمیشود. مخالفت نمایندگان در اینجا معنایی اقتصادی دارد: آنها میترسند که حذف ماده۵۰ به تشدید ناکارآمدی در سیاست زمین و مسکن بینجامد.
عدالت منطقهای؛ بازندگان حذف ماده۵۰ چه کسانی هستند؟
یکی از ابعاد کمتردیدهشده ماجرا پیامدهای منطقهای است. شهرهای کوچکتر و مناطق کمبرخوردار به دلیل ضعف پایههای مالیاتی محلی بیش از سایر شهرها به سازوکارهای ملی و برنامهای نیاز دارند تا بتوانند پروژههای زیربنایی خود را تامین مالی کنند. ماده۵۰(با همه کاستیها) امکان طراحی یک الگوی توزیعی را فراهم میکرد که در آن منابع حاصل از فعالیتهای اقتصادی بزرگتر بخشی از شکاف خدماتی میان مناطق را جبران کند. با حذف آن خطر تشدید نابرابری جغرافیایی افزایش مییابد. شهرهای برخوردار با تکیه بر بازار زمین پیش میروند و شهرهای محروم در چرخه کمسرمایهگذاری باقی میمانند. این دقیقا نقطهای است که مخالفت مجلس رنگی از دغدغه عدالت اجتماعی به خود میگیرد؛ عدالتی که بیتردید بنیانی اقتصادی دارد.
اصلاح ساختار یا عقبنشینی تاکتیکی؟
سوال اساسی این است که آیا مخالفت مجلس میتواند صرفا به بازگشت ماده۵۰ در شکل اولیه منجر شود یا مسیر به سمت بازنویسی عمیقتر و دقیقتر آن خواهد رفت. تجربه برنامههای قبلی نشان میدهد که هرگاه اصلاحات ساختاری بدون اجماع و طراحی نهادی کافی پیش رفته در میانه راه متوقف شده یا به شکل ناقص اجرا شده اما عقبنشینی کامل نیز به معنای تثبیت یک وضع نامطلوب است. در این نقطه آنچه اهمیت دارد بازطراحی ماده۵۰ با تمرکز بر سهمحور است: شفافیت کامل تراکنشهای مالی، کاهش وابستگی مدیریت شهری به درآمدهای ناپایدار و ایجاد سازوکاری برای توزیع عادلانهتر منابع. مخالفت امروز مجلس اگر به این بازطراحی منجر شود میتواند نقطه آغاز اصلاح باشد و در غیر این صورت به یک کشمکش فرسایشی تبدیل خواهد شد.
دولت، مجلس و مسوولیت مشترک دربرابر انضباط مالی
از دیدگاه اقتصادی نه دولت میتواند مسوولیت انضباط مالی را به نهادهای محلی واگذار کند و نه مجلس میتواند صرفا با مخالفت نقش خود را ایفا شده بداند. صورتمساله روشن است: اقتصاد ایران به چارچوبی نیاز دارد که در آن منابع مرتبط با زمین، ساختوساز و خدمات شهری به جای آنکه به رانت و سوداگری دامن بزنند به موتور سرمایهگذاری عمومی تبدیل شوند. این هدف بدون مادهای مشابه ماده۵۰(یعنی یک سازوکار قانونی شفاف و الزامآور) به دست نمیآید. بنابراین گفتوگو میان دولت و مجلس باید از سطح مناقشه سیاسی فراتر رفته و به طراحی مشترک یک بسته اصلاحی بیانجامد؛ بستهای که هم استقلال نسبی مدیریت شهری را حفظ کند و هم پاسخگوی مطالبات عدالتمحور شهروندان باشد.
هزینههای آینده
حذف ماده۵۰ از برنامه هفتم توسعه اگرچه شاید در کوتاهمدت تنشهای نهادی را کاهش دهد اما در میانمدت میتواند هزینههایی جدی برای اقتصاد شهری، بازار مسکن و انضباط مالی کشور ایجاد کند. موضع مخالفتآمیز نمایندگان مجلس به نوعی تلاشی برای جلوگیری از این هزینههاست؛ تلاشی که تنها زمانی ثمربخش خواهد بود که به بازنویسی هوشمندانه و واقعبینانه ماده منجر شود. در غیراین صورت ما با تداوم همان الگوی ناپایدار روبهرو خواهیم بود: رشد وابسته به رانت زمین، شهرداریهایی با کسریهای مزمن و شهروندانی که بهای ناکارآمدی را با افزایش هزینه مسکن و افت کیفیت خدمات عمومی میپردازند. برنامههای توسعه زمانی معنا مییابند که به اصلاحات نهادی واقعی بینجامند و سرنوشت ماده۵۰ آزمونی است برای سنجش اراده نظام حکمرانی در حرکت به سمت این اصلاحات.
