پارادوکس صادرات
احسان کشاورز – مرور ۲۵سال تجارت خارجی ایران نشان میدهد هر بار مسیر فروش نفت بسته شده صادرکنندگان غیرنفتی بهخط مقدم تامین ارز آمدند. با این حال بنگاههایی که باید بخشی از جای خالی نفت را پر کنند همزمان زیر فشار تحریم خارجی، نرخگذاری دستوری، پیمانسپاری ارزی و مقررات ناپایدار داخلی قرار گرفتند.
دولت ایران سالهای طولانی فروشنده اصلی ارز بود. نفت میفروخت، دلار میگرفت، بخشی را برای واردات کنار میگذاشت و بخشی دیگر را با نرخ دلخواه بهاقتصاد تزریق میکرد. در چنین سازوکاری صادرکننده غیرنفتی بازیگر اصلی نبود. درآمد او در برابر میلیاردها دلار نفتی کوچک بهنظر میرسید و سیاستگذار نیز تصور میکرد شیر نفت همیشه باز میماند. هرگاه کمبود ارز پدید میآمد کافی بود فروش نفت بیشتر شده، منابعی از حسابهای خارجی جابهجا شود یا نرخ رسمی ارز چند گام بالا برود.
تحریم اما این مناسبات را برهم زد. وقتی فروش نفت سخت شد، حسابهای بانکی مسدود ماند و انتقال پول از مسیرهای رسمی تقریبا ناممکن شد دولت بههمان صادرکنندهای روی آورد که در سالهای وفور نفت کمتر دیده میشد. ناگهان ارز حاصل از فروش مواد غذایی، محصولات کشاورزی، کاشی، سیمان، فولاد، محصولات پتروشیمی و خدمات فنی بهمسالهای در سطح امنیت اقتصادی تبدیل شد. از صادرکننده خواسته شد ارز دارو، مواد اولیه و ماشینآلات را فراهم کند، بخشی از تقاضای بازار را پاسخ دهد و خلأیی را پر کند که از سقوط درآمد نفتی بهوجود آمده بود.
این تغییر اما جایگاه با تغییر نگاه دولت همراه نشد. سیاستگذار صادرکننده را شریک خود در عبور از تحریم ندید؛ بیشتر او را بدهکاری دانست که باید هر دلار را در مهلت مقرر از مسیر تعیینشده و با نرخی که دولت میپسندد تحویل دهد. صادرکننده نیز باید در بازار جهانی رقابت کند، تخفیف تحریمی بدهد، هزینه صرافی، حمل، بیمه و واسطه را بپردازد و در پایان درباره ارزی پاسخگو باشد که همه آن هرگز بهصورت خالص در اختیارش قرار نگرفته است.
اکنون دادههای صادرات کالایی ایران از سال۱۳۷۹ تا بهار۱۴۰۴ یک پرسش روشن پیش روی سیاستگذار میگذارند: اگر قرار است بار ارز ایران روی شانه صادرکنندگان باشد چرا هنوز دستهای آنان بسته است؟
ربع قرن دویدن پشتسر نفت
اقتصاد ایران در آغاز دهه۸۰ اقتصادی کاملا نفتی بود. در سال۱۳۷۹ مجموع صادرات کالایی کشور حدود ۳/۲۸میلیارددلار بود که فقط ۱/۴میلیارددلار آن در طبقه صادرات غیرنفتی قرار میگرفت. سهم غیرنفتی از کل صادرات در آن سال بهحدود ۵/۱۴درصد محدود بود. بهبیان ساده از هر ۱۰۰دلار کالایی که ایران بهجهان میفروخت بیش از ۸۵دلار از نفت میآمد.
این نسبت در ۲۵سال بعد تغییر کرد. صادرات غیرنفتی از ۱/۴میلیارددلار در سال۱۳۷۹ بهحدود ۶/۴۹میلیارددلار در سال۱۴۰۳ رسید و بالاترین رقم اسمی خود را در همینسال ثبت کرد. متوسط سهم سالانه صادرات غیرنفتی از کل صادرات در فاصله ۱۳۷۹تا۱۴۰۳ بهحدود ۳۰درصد رسید. این رشد در نگاه نخست میتواند نشانهای از متنوعترشدن تجارت خارجی ایران باشد اما اعداد روایت پیچیدهتری دارند.
سهم غیرنفتی فقط وقتی بالا نمیرود که کارخانههای ایرانی کالای بیشتری بفروشند. اینسهم ممکن است بهاین دلیل افزایش یابد که صادرات نفت سقوط کرده است. بزرگشدن یککسر همیشه حاصل بزرگشدن صورت آن نیست بلکه گاهی مخرج فرو میریزد.
همین اتفاق در سال۱۳۹۹ رخ داد. صادرات نفتی در آن سال بهحدود ۲۱میلیارددلار کاهش یافت درحالیکه صادرات غیرنفتی نزدیک به۸/۲۸میلیارددلار بود. برای نخستینبار در این مجموعه داده ارزش صادرات غیرنفتی بهوضوح از نفت پیش افتاد و سهم آن از کل صادرات بهحدود ۸/۵۷درصد رسید یعنی بالاترین سهم در کل دوره اما آیا سال ۱۳۹۹ سال شکوفایی ناگهانی صادرات غیرنفتی بود؟ پاسخ منفی است. ارزش صادرات غیرنفتی نسبتبه سال قبل کاهش یافته بود. آنچه سهم غیرنفتی را بهرکورد تاریخی رساند سقوط شدیدتر صادرات نفتی بود.
بنابراین سیاستگذار نباید افزایش نسبت غیرنفتی را بهسادگی نشانه پیروزی سیاست تنوعبخشی معرفی کند. صادرات غیرنفتی ایران در این سالها بزرگتر شده اما هنوز در زمینی بازی کرده که نفت ابعاد آن را تعیین میکند. هر زمان نفت با قیمت بالا و محدودیت کمتر فروخته شده سهم غیرنفتی پآئین آمده و هر زمان تحریم یا بحران راه نفت را بسته بخش غیرنفتی در قاب آمار بزرگتر دیده شده است.
حتی عنوان غیرنفتی نیز باید با احتیاط خوانده شود. پروپان، بوتان، متانول، قیر، مواد پتروشیمی، محصولات معدنی و فلزات انرژیبر در طبقه صادرات غیرنفتی ثبت میشوند. این اقلام نفت خام نیستند اما بخش بزرگی از آنها از گاز، خوراک ارزان، انرژی یارانهای و منابع طبیعی بهدست میآیند. اقتصاد ایران از نفت خام فاصله گرفته اما هنوز از هیدروکربن و مواد پایه فاصله زیادی دارد.
با این همه یک واقعیت را نمیتوان نادیده گرفت: صادرات غیرنفتی در بلندمدت سریعتر از گذشته رشد کرده و در سختترین سالهای درآمد نفتی مانع از خشکشدن کامل جریان ارز شده است. اهمیت این بخش را باید نه فقط در سهم آن از کل صادرات بلکه در نقشی دید که هنگام عقبنشینی نفت بر عهده گرفته است.
تحریم که آمد غیرنفتی بهخط مقدم رفت
پیش از تحریمهای فراگیر هستهای، افزایش قیمت و مقدار فروش نفت موتور اصلی رشد صادرات ایران بود. صادرات کل از حدود ۲۸میلیارددلار در سال۱۳۷۹ بهبیش از ۱۴۴میلیارددلار در سال۱۳۹۰ رسید. صادرات غیرنفتی نیز در همین دوره رشد کرد اما همچنان در حاشیه درآمد نفتی حرکت میکرد. در سال۱۳۹۰ نفت حدود ۱۱۸میلیارددلار ارزآوری داشت و صادرات غیرنفتی به۶/۲۶میلیارددلار میرسید.
از سال۱۳۹۱ ورق برگشت. تشدید محدودیتهای نفتی، بانکی، کشتیرانی و بیمهای صادرات نفت را پایین آورد و هزینه تجارت غیرنفتی را نیز افزایش داد. تحریم فقط مانع فروش نفت نبود بلکه بانک خارجی را از همکاری با بازرگان ایرانی میترساند، بیمه محموله را گران میکرد، اعتبار اسنادی را از دسترس خارج کرده و دریافت بهای کالا را بهشبکهای از صرافها و شرکتهای واسطه وابسته میکرد.
بانک جهانی برآورد کرده است تحریمها در فاصله سالهای۲۰۱۲تا۲۰۱۴ حدود ۱/۱۷میلیارددلار از صادرات ایران کاستند؛ رقمی معادل ۵/۱۳درصد صادرات کشور در آن دوره. این نهاد تاکید کرده بود که رفع محدودیتهای مالی، بیمهای و حملونقل میتواند هم تجارت نفتی و هم تجارت غیرنفتی ایران را افزایش دهد زیرا بخشی از زیان تحریم نه از ممنوعیت خود کالا بلکه از افزایش هزینه انجام معامله ناشی میشود.
دادههای صادراتی نیز این شکست را نشان میدهند. کل صادرات ایران از نزدیک ۱۴۵میلیارددلار در سال۱۳۹۰ بهحدود ۹۸میلیارددلار در سال۱۳۹۱ و ۹۳میلیارددلار در سال۱۳۹۲ کاهش یافت. صادرات نفتی بیشترین ضربه را خورد اما صادرات غیرنفتی نیز نتوانست از فضای عمومی تحریم مصون بماند.
با اجرای برجام در دیماه۱۳۹۴ صادرات نفت سریعتر از بخش غیرنفتی بهمسیر رشد برگشت. علت روشن بود: چاه نفت، خط لوله و پایانه صادراتی از پیش وجود داشت. کافی بود محدودیت فروش و حمل کاهش یابد تا نفت بیشتری روانه بازار شود. صادرات غیرنفتی اما برای رشد پایدار بهچیزی بیش از حذف یک نام از فهرست تحریم نیاز داشت. بنگاه صنعتی بهرابطه بانکی، سرمایهگذاری، ماشینآلات، اعتبار خریدار، برند، شبکه توزیع و بازار مطمئن نیاز دارد.
اجرای رسمی برجام از ۱۶ژانویه۲۰۱۶ آغاز شد اما دوره گشایش کوتاه بود. آمریکا در ۸مه۲۰۱۸ از توافق خارج شد و در ۵نوامبر همان سال تحریمهایی را که در چارچوب برجام تعلیق یا لغو شده بودند بهطور کامل بازگرداند؛ تحریمهایی که بخش انرژی، بانک، حملونقل و خدمات پیامرسان مالی را نیز دربرمیگرفتند.
پساز خروج آمریکا صادرات نفتی از ۷/۶۰میلیارددلار در سال ۱۳۹۷ به۲۹میلیارددلار در سال۱۳۹۸ و ۲۱میلیارددلار در سال۱۳۹۹ سقوط کرد. صادرات غیرنفتی نیز آسیب دید اما افت آن بهشدت نفت نبود. در نتیجه بخشی که تا پیش از آن نقش مکمل داشت بهیکی از منابع اصلی تامین ارز تبدیل شد.
تحریم صادرات غیرنفتی را ناگهان قدرتمند نکرد بلکه نفت را زمین زد و بار بیشتری روی شانه غیرنفتی گذاشت. صادرکننده خصوصی در این دوره هم باید بازار خود را حفظ میکرد و هم از مسیری عبور میکرد که بانک، بیمهگر و شرکت حملونقل بینالمللی در آن غایب بودند.
سال۱۳۹۹ این فشار را تکمیل کرد. شیوع کرونا مرزها را بست، تجارت منطقهای را مختل و حمل کالا را دشوارتر کرد. بانک جهانی این دوره را حاصل همزمانی تحریم، همهگیری و مشکلات ساختاری اقتصاد ایران توصیف کرده است. اقتصاد کشور پس از یک دهه رشد ناچیز تنها بهتدریج و با کاهش محدودیتهای کرونا و سازگاری با شرایط تحریمی وارد مرحله بازیابی شد.
از سال۱۴۰۰ صادرات دوباره افزایش یافت. صادرات غیرنفتی از ۷/۴۰میلیارددلار در ۱۴۰۰ به۲/۴۲میلیارددلار در ۱۴۰۱، ۷/۴۳میلیارددلار در ۱۴۰۲ و ۶/۴۹میلیارددلار در ۱۴۰۳ رسید. این ارقام نشان میدهند بخش غیرنفتی توانسته پس از شوکهای پیاپی خود را بازسازی کند. بااینحال بهار۱۴۰۴ هشدار تازهای داشت: صادرات نفتی نسبتبه بهار۱۴۰۳ حدود ۵/۱۵درصد، صادرات غیرنفتی ۱/۷درصد و کل صادرات نزدیک ۲/۱۲درصد کاهش یافت. اینبار دیگر مساله فقط جابهجایی سهم نفت و غیرنفتی نبود بلکه هردو موتور ارزآوری همزمان ضعیف شدند.
صادرکننده ارز آورد و دولت فرمان داد
وقتی دولت درآمد نفتی کافی داشت ارز صادرات غیرنفتی برایش مسالهای درجه دوم بود. پس از جهش ارزی سال۱۳۹۷ هر دلار صادرکننده اهمیت پیدا کرد. دولت نظام پیمانسپاری یا رفع تعهد ارزی را با شدت بیشتری بازگرداند و صادرکننده را مکلف کرد درآمد صادرات را در مهلت مشخص و از روشهای مورد تایید بانک مرکزی بهچرخه رسمی اقتصاد وارد کند.
اصل بازگشت ارز قابل دفاع است. کشوری که با کمبود منابع خارجی روبهرو است نمیتواند نسبتبه ماندن درآمد صادرات در حسابهای خارجی بیتفاوت باشد. صادراتی که از انرژی، زیرساخت، آب، مواد اولیه یا تسهیلات داخلی استفاده کرده باید بخشی از نیاز ارزی اقتصاد را تامین کند. مساله اما از جایی آغاز میشود که سیاستگذار میان ارزش ثبتشده در پروانه گمرکی و ارز خالصی که صادرکننده واقعا دریافت کرده تفاوتی نمیگذارد.
صادرکننده در شرایط عادی نیز هزینه حمل، بیمه و بازاریابی دارد. در شرایط تحریم هزینههای دیگری بهاین فهرست اضافه میشود: تخفیف بهخریدار خارجی، کارمزد صرافی، هزینه تغییر مسیر پول، واسطههای چندلایه، خطر مسدودشدن حساب و زمان طولانی وصول طلب. ممکن است کالایی در گمرک یکمیلیوندلار ارزشگذاری شود اما یکمیلیوندلار خالص هرگز در اختیار فروشنده قرار نگیرد.
آئیننامه رفع تعهد ارزی در سالهای گذشته روشهایی مانند عرضه ارز، واردات درمقابل صادرات، واگذاری ارز بهواردکننده دیگر، بازپرداخت بدهی ارزی و فروش اسکناس را پیشبینی کرده است. درعینحال مهلت ایفای تعهد چند بار تمدید شده و مقررات گروههای کالایی مختلف بارها تغییر کرده است. تمدید مهلت رفع تعهد صادرات سال۱۴۰۳ تا پایان مهر۱۴۰۴ نمونهای از همین بیثباتی و دشواری اجرای مقررات در زمان مقرر است.
اختلاف نرخ نیز در مرکز مناقشه قرار دارد. اگر صادرکننده ارز خود را با هزینههای نزدیک بهبازار آزاد بهدست آورد اما مجبور باشد آن را با نرخی پآئینتر عرضه کند فاصله میان این دو نرخ بهمالیات پنهان صادرات تبدیل میشود. بنگاه باید مواد اولیه را با تورم داخلی، ماشینآلات را با ارز گران حمل را با قیمت بینالمللی و سرمایه در گردش را با نرخ بهره بالا تامین کند اما درآمد خود را در بازاری بفروشد که قیمت آن الزاما حاصل توافق آزاد خریدار و فروشنده نیست.
در چنین وضعیتی دولت از صادرکننده میخواهد در جهان سرمایهداری رقابت کند اما در خانه تابع نظام اداری قیمتگذاری باشد. صادرکننده باید در خارج ارزان بفروشد تا بازار را از دست ندهد و در داخل نیز ارز را ارزانتر واگذار کند تا متهم بهعدم بازگشت ارز نشود.
اعتراض بخشخصوصی بهرفع تعهد ارزی بهمعنای دفاع از نگهداری ارز در خارج نیست. اتاقهای بازرگانی بارها خواستار آن شدند که واردات در مقابل صادرات تسهیل شود، هزینههای واقعی تجارت بهرسمیت شناخته شده و میان صادرکنندگان خوشحساب و دارندگان کارتهای اجارهای تفاوت گذاشته شود. پیشنهادهایی مانند واردات ماشینآلات، واردات اعتباری و توسعه روشهای جایگزین رفع تعهد نیز از همین نیاز ناشی شدند.
کارتهای بازرگانی یکبارمصرف، کماظهاری و عدم بازگشت واقعی ارز را نمیتوان انکار کرد. بخشی از تجارت خارجی ایران با تخلف، حسابهای پنهان و انتقال تعهد بهاشخاص فاقد توان مالی درگیر شده اما خطای بزرگ آن است که رفتار متخلفان مبنای سیاستگذاری برای همه صادرکنندگان شود. اگر یک بنگاه تولیدی که ۲۰سال در بازار خارجی فعالیت کرده با همان قواعدی سنجیده شود که دارنده یک کارت اجارهای سنجیده میشود نتیجه نه افزایش شفافیت بلکه خروج صادرکننده معتبر از بازار رسمی خواهد بود.
ارزآوری با دستهای بسته
دادههای ۲۵ساله یک نتیجه روشن دارند: اقتصاد ایران هر بار که درآمد نفتی خود را از دست داده بهصادرات غیرنفتی تکیه بیشتری کرده است. این بخش نتوانسته نفت را بهطور کامل کنار بزند اما در سالهای سخت مانع از قطع کامل جریان ارز شده است. همین عملکرد برای آن کافی است که سیاستگذار صادرکننده را نه بدهکار دائمی بلکه شریک اقتصاد ملی ببیند.
شراکت فقط با شعار حمایت از صادرات بهوجود نمیآید. ثبات مقررات، امکان پیشبینی نرخ ارز، دسترسی بهسرمایه در گردش، بیمه صادراتی، حملونقل ارزانتر، اعتبارسنجی خریدار و امکان واردات مواد اولیه بخشی از این شراکت است.
رفع تعهد ارزی نیز باید متناسب با واقعیت هر بازار باشد. صادرکنندهای که در عراق ریال یا دینار میگیرد صادرکنندهای که در چین با یوان تسویه میکند و شرکتی که محصول پتروشیمی را با واسطه میفروشد مسیر مالی یکسانی ندارند. دولت نمیتواند برای همه آنها یک جدول، یک مهلت و یک نرخ تعیین کند و انتظار نتیجه واحد داشته باشد.
حتی خود سیاستگذار نیز ناچار شده در دورههای بحرانی قواعد را تعدیل کند. کاهش موقت حدنصاب تعهدات ارزی در برخی بازهها و تمدیدهای مکرر مهلت نشان میدهد مقررات موجود با واقعیت تجارت ایران اصطکاک دارد. در فروردین۱۴۰۵ نیز در مجموعهای از مصوبات ارزی و تجاری کاهش حدنصاب ایفای تعهد برای یکبازه مشخص تصویب شد.
صادرات غیرنفتی ایران علاوهبر تحریم خارجی با نوعی تحریم داخلی روبهرو است: بخشنامههای متعدد، سامانههای ناهماهنگ، نرخهای گوناگون ارز، مهلتهای کوتاه، ممنوعیتهای ناگهانی و نهادهایی که هرکدام صادرکننده را از زاویه ماموریت خود میبینند. بانک مرکزی ارز میخواهد، وزارت صمت توسعه صادرات را مطالبه میکند، سازمان مالیاتی معافیت را بهرفع تعهد گره میزند و گمرک ارزش پایه صادراتی را تعیین میکند. صادرکننده میان این دستگاهها باید هم تولید کند، هم بازار بسازد، هم پول خود را وصول کند و هم ثابت کند مجرم نیست.
دولت از یک بنگاه خصوصی نمیتواند انتظار داشته باشد هم جای شرکت نفت را بگیرد، هم بانک خارجی باشد، هم شرکت بیمه و هم صراف بینالمللی. اگر صادرات قرار است موتور پایدار ورود ارز باشد صادرکننده باید امکان حفظ بخشی از منابع خود برای خرید مواد اولیه، نوسازی ماشینآلات و توسعه بازار را داشته باشد.
بهار۱۴۰۴ یک هشدار جدی در دل خود دارد. افت همزمان صادرات نفتی و غیرنفتی نشان میدهد اقتصاد ایران ممکن است با تضعیف هردوستون ورود ارز روبهرو شود. در چنین وضعیتی افزودن فشار اداری بر صادرکننده نهتنها درآمد ارزی را افزایش نمیدهد بلکه میتواند صادرات رسمی را بهمسیرهای غیررسمی هدایت کند.
اقتصاد ایران در این ربع قرن دوبار معنای تحریم را فهمیده است: یکبار وقتی نفت را کمتر خریدند و بار دیگر وقتی روشن شد بدون بانک، بیمه، حملونقل و سیاست تجاری باثبات، کالای غیرنفتی نیز راه آسانی بهجهان ندارد.
در هر دو دوره صادرکنندگان بخشی از خلأ را پر کردند نه آنقدر که نفت را برای همیشه کنار بزنند اما آنقدر که کشور در سختترین سالها بدون ارز نماند. بااینحال سیاستگذار هنوز صادرکننده را بیشتر بدهکار میبیند تا شریک.
دولت نمیتواند یک دست خود را روی گلوی صادرات بگذارد و با دست دیگر ارز بیشتری مطالبه کند. اگر قرار است بار ارز ایران همچنان روی شانه صادرکنندگان بماند دستکم باید دستهای آنان را باز گذاشت.
