هزار تصمیم بی‌پایان
احسان کشاورز- در ایران «اصلاح ساختار بودجه» سال‌هاست که به شعار محبوب دولت‌ها تبدیل شده؛ شعاری که هر بار با آب‌وتاب بیشتری تکرار می‌شود اما هربار هم در میدان اجرا به سکوت و توقف می‌رسد. گزارش تازه مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد فصل «اصلاح ساختار بودجه» در برنامه هفتم، سندی کم‌نظیر از همین شکاف بزرگ میان ادعا و واقعیت است؛ گزارشی که نشان می‌دهد نه‌تنها اصلاحات وعده‌داده‌شده پیش نرفته بلکه ناترازی‌های بنیادی بودجه نیز عمیق‌تر شده‌اند. براساس این ارزیابی رسمی، بیش از نیمی از احکام مربوط به اصلاح ساختار بودجه اصلا اجرا نشده است؛ روایتی روشن و صریح از اینکه موتور اصلاحات حتی روشن هم نشده، چه رسد به حرکت.
این گزارش نشان می‌دهد حدود ۵۰درصد احکام فصل سوم یا انجام نشده یا در سطح رفع‌تکلیف باقی مانده‌اند درحالی‌که دولت مدعی «برنامه‌محور شدن بودجه۱۴۰۴» است، یافته‌های مرکز پژوهش‌ها حاکی از آن است که تغییرات صورت‌گرفته صرفا «شکلی» بوده و هیچ تحول ماهوی در سند بودجه اتفاق نیفتاده است. حتی جداول جدیدی که با عنوان برنامه وارد لایحه شده‌اند، از دید ناظران «ارتباط محتوایی» با الزامات برنامه هفتم ندارند و بیشتر شبیه‌به افزودن چند صفحه به لایحه‌ای هستند که از اساس ساختارمند نشده است.
مساله اما فقط تحقق‌نیافتن احکام نیست؛ بدهی دولت نیز از سقف قانونی عبور کرده است. براساس ماده۲۴ برنامه هفتم، نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی – با احتساب بدهی به صندوق توسعه ملی – نباید از ۴۰درصد فراتر رود. گزارش تازه نشان می‌دهد که در محاسبه رسمی دولت، بدهی‌های پنهان، بدهی‌های احتمالی و به‌خصوص بدهی به صندوق توسعه ملی لحاظ نشده است. اگر این اقلام به‌‌طور واقعی به محاسبات افزوده شوند، نسبت بدهی دولت از سقف مجاز عبور می‌کند؛ رخدادی که خطر تشدید ریسک مالی و فشار تورمی را برای سال‌های آینده بالا می‌برد.
در بخشی دیگر، مرکز پژوهش‌ها از رهاشدگی پروژه‌های عمرانی و تداوم طرح‌های نیمه‌تمام سخن می‌گوید؛ دغدغه‌ای که سال‌هاست اقتصاد ایران را گرفتار خود کرده است. نظام فنی– اجرایی کشور، هرچند به ظاهر بازنگری شده اما تغییرات آن «ماهوی» نیست و بیشتر به رفع تکلیف شباهت دارد تا اصلاح ساختار. هزاران میلیارد تومان اعتبارات عمرانی همچنان روی پروژه‌هایی می‌نشیند که نه ارزیابی اقتصادی دارند و نه اولویت. نتیجه، همان چرخه فرساینده‌ای است که هر سال بخشی از بودجه را قفل می‌کند و بخشی دیگر را هدر می‌دهد.
در حوزه نفت و انرژی نیز تصویر نگران‌کننده است: ورود بخش‌خصوصی به پروژه‌های نفت و گاز همچنان نزدیک به صفر است. قوانین نوشته شده، آیین‌نامه‌ها تدوین شده اما سرمایه‌گذاری واقعی اتفاق نیفتاده؛ آن‌هم در شرایطی که ناترازی انرژی، صنایع را در معرض رکود و خاموشی قرار داده و توان تولید کشور را محدود کرده است. در گزارش تاکید شده که بدون مشارکت بخش‌خصوصی، نه افزایش تولید نفت ممکن است و نه عبور از بحران گاز.
از همه مهم‌تر، هیچ متولی واحدی برای مدیریت بدهی دولت وجود ندارد. سازمان برنامه، خزانه‌داری کل، صندوق توسعه ملی و دستگاه‌های متعدد دیگر هرکدام بخشی از پازل را در اختیار دارند اما تصویر جامع در هیچ‌جا شکل نمی‌گیرد. همین پراکندگی، مهم‌ترین گره ساختاری بودجه است؛ گرهی که اگر گشوده نشود، هیچ اصلاحی – با بهترین قوانین- به نتیجه نخواهد رسید.
تمام اینها کنار هم، تصویری روشن از سرنوشت اصلاحات بودجه‌ای در سال اول برنامه هفتم ارائه می‌دهد: اصلاحات روی کاغذ باقی مانده‌اند، بحران اما در واقعیت ادامه دارد. دولت از «برنامه‌محوری» می‌گوید اما هیچ‌یک از ارکان کلیدی این گذار– مدیریت بدهی، انضباط مالی، اصلاح طرح‌های عمرانی، مشارکت بخش‌خصوصی و بازطراحی واقعی سند بودجه– عملیاتی نشده است. نتیجه، همان چرخه‌ای است که دهه‌هاست اقتصاد ایران را گرفتار کرده: بودجه‌ای با ظاهر اصلاح‌شده اما با ساختاری که همچنان پابرجاست؛ ساختاری که هر سال کسری بزرگ‌تری تولید و راه اصلاح را سخت‌تر می‌کند.
اصلاح ساختار بودجه؛ مسیری که حتی آغاز هم نشده است
سال‌هاست که «اصلاح ساختار بودجه» در اسناد رسمی، سخنرانی‌ها، لوایح و برنامه‌های توسعه تکرار می‌شود اما هنوز هیچ‌کدام از اجزای اصلی آن از مرحله شعار عبور نکرده‌اند. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد بیش از نیمی از احکام اصلاح ساختار بودجه در سال نخست برنامه هفتم عملا اجرا نشده و بسیاری حتی وارد مرحله عملیاتی هم نشده‌اند. این ارزیابی رسمی نشان می‌دهد که نه بودجه۱۴۰۴ در عمل «برنامه‌محور» شده و نه تغییرات ساختاری وعده داده‌‌شده حتی به‌‌صورت جزئی عملیاتی شده‌اند.
براساس گزارش، بیش از ۵۰درصد احکام فصل سوم اصلا اجرا نشده‌اند. این عدد تنها یک آمار خشک نیست بلکه نشانه‌ای است از فاصله عمیق میان سیاستگذاری و اجرا و از شکستی که ریشه در ضعف نهادی، نبود هماهنگی دستگاه‌ها و بی‌توجهی به انضباط مالی دارد. قانون برنامه هفتم تاکید کرده که بودجه باید از حالت «سند هزینه‌محور» خارج شده و به یک «سند برنامه‌محور» تبدیل شود اما در لایحه بودجه۱۴۰۴، بخش عمده‌ای از احکام غیربودجه‌ای دوباره بازگشته‌اند و جداول برنامه‌محور جدید نیز فاقد محتوای واقعی هستند؛ صرفا صفحات جدیدی که اضافه شده‌اند بدون آنکه ارتباطی با اهداف برنامه داشته باشند. در همین حال یکی از مهم‌ترین الزامات اصلاح ساختار بودجه یعنی ایجاد نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت، هنوز حتی وارد مرحله اجرا نشده است. این نظام قرار بود شفافیت هزینه‌ها را بالا ببرد، داده‌های لحظه‌ای ارائه کند و دستگاه‌ها را ملزم به ثبت دقیق تعهدات کند اما به‌دلیل نبود زیرساخت‌های حقوقی و فناوری، همچنان در مرحله آیین‌نامه و دستورالعمل باقی مانده است.
در بخش دیگر، قانون برنامه هفتم دولت را مکلف کرده که احکام اضافی را از لایحه بودجه حذف، ساختار هزینه‌ها را بازطراحی و بودجه را از وابستگی به نفت دور کند اما گزارش مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد که هیچ‌یک از این تحولات کلیدی محقق نشده است. بودجه همچنان مبتنی‌بر همان الگوی گذشته نوشته شده: اتکای بالا به نفت، حجم زیاد طرح‌های عمرانی بدون توجیه، کسری ساختاری و فقدان شفافیت. در مجموع وضعیت امروز اصلاح ساختار بودجه، یادآور همان چرخه قدیمی است: دولت‌ها اصلاحات را در حرف وعده می‌دهند، در اسناد ثبت می‌کنند، در بودجه می‌نویسند اما در عمل هیچ‌چیز تغییر نمی‌کند. نتیجه آنکه «اصلاح ساختار بودجه» همچنان یک شعار بزرگ است؛ شعاری که در سال اول برنامه هفتم حتی یک گام هم به تحقق نزدیک نشده است.
بودجه همچنان ناتراز؛ نفت بیشتر، تصویر مالی ناقص‌تر
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که ناترازی بودجه نه‌تنها کاهش نیافته بلکه با وجود احکام جدید برنامه هفتم عمیق‌تر شده است. وابستگی بودجه به درآمدهای ناپایدار به‌‌ویژه نفت، همچنان بالاست و سهم منابع پایدار، کمتر از استانداردهای قابل‌قبول. ساختار منابع دولت نشان می‌دهد که همچنان هر شوک قیمتی یا اختلال در صادرات نفتی می‌تواند بودجه را در وضعیت بحران قرار دهد.
در ماده۲۴ برنامه هفتم دولت موظف شده بود که وضعیت بدهی‌های قطعی، تعهدات احتمالی و بدهی به صندوق توسعه ملی را به‌‌صورت شفاف ثبت و گزارش کند و نسبت بدهی را زیر سقف ۴۰درصد تولید ناخالص داخلی نگه دارد اما گزارش رسمی نشان می‌دهد که محاسبات دولت اصلا شامل بخش بزرگی از بدهی‌ها نیست؛ از جمله بدهی به صندوق توسعه ملی، بدهی به سازمان تامین‌اجتماعی، تعهدات معوق شرکت‌های دولتی و اوراق سررسیدنشده. اگر این اقلام وارد محاسبات شوند، نسبت بدهی دولت از سقف قانونی عبور می‌کند و به سطح هشدار می‌رسد. این «تصویر ناقص از وضعیت مالی دولت» یکی از جدی‌ترین انتقادات مرکز پژوهش‌هاست. بدهی‌های پنهان و تعهدات ثبت‌نشده بودجه را وارد چرخه‌ای خطرناک می‌کند: دولت برای جبران کسری از انتشار اوراق استفاده می‌کند، این اوراق خود بدهی جدید ایجاد می‌کنند، سررسید اوراق قبلی نزدیک می‌شود و باز هم دولت مجبور به استقراض می‌شود. نتیجه نهایی چیزی جز فشار تورمی و تشدید ناترازی نیست.
وابستگی بودجه به نفت نیز مشکل را دوچندان کرده است. درحالی‌که برنامه هفتم بر «افزایش تولید نفت و گاز با مشارکت بخش‌خصوصی» تاکید دارد، گزارش نشان می‌دهد که در سال اول این برنامه، هیچ کاهش معناداری در وابستگی بودجه به نفت رخ نداده است. حتی پیشرفت در توسعه میادین نیز ناچیز بوده و سرمایه‌گذاری خارجی از جانب بخش‌خصوصی تقریبا صفر است. این بخش از گزارش تصویری روشن ارائه می‌دهد: ساختار درآمد و هزینه دولت هنوز اصلاح نشده، وابستگی به نفت ادامه دارد، بدهی‌ها شفاف نیست و ناترازی بودجه پابرجا مانده است. بدون اصلاح این نقاط، هر سخن از «پایداری بودجه‌ای» تنها یک ادعای تکراری خواهد بود.
بدهی‌های بی‌صاحب؛ وقتی دولت متولی واحد ندارد
یکی از مهم‌ترین یافته‌های گزارش مرکز پژوهش‌ها، نبود متولی واحد برای مدیریت بدهی‌های دولت است؛ مشکلی که سال‌هاست کارشناسان نسبت‌به آن هشدار می‌دهند اما اکنون در قالب یک گزارش رسمی و کارشناسی، برجسته‌تر از همیشه دیده می‌شود. در ساختار کنونی مالیه عمومی، وظایف مرتبط با بدهی میان چند نهاد مختلف تقسیم شده است: سازمان برنامه و بودجه، خزانه‌داری کل کشور، وزارت اقتصاد، صندوق توسعه ملی، سازمان تامین اجتماعی و شرکت‌های دولتی. این پراکندگی نه‌تنها تصویر دقیق و یکپارچه‌ای از وضعیت بدهی ارائه نمی‌دهد بلکه باعث می‌شود کنترل و مدیریت آن عملا غیرممکن شود.
گزارش بیان می‌کند که مرکز مدیریت بدهی وزارت اقتصاد، وظیفه مهمی در پایش وضعیت اوراق بدهی و تعهدات قطعی دارد اما این مرکز به اطلاعات کامل و لحظه‌ای از سایر دستگاه‌ها دسترسی ندارد. در مقابل، سازمان برنامه بخشی از اطلاعات طرح‌های عمرانی و تعهدات مرتبط با آنها را در اختیار دارد اما این اطلاعات نیز ناقص است و استاندارد واحدی برای ثبت و گزارش بدهی‌ها وجود ندارد. نتیجه، همان چیزی است که گزارش آن را «ابهام در تصویر مالی دولت» می‌نامد.
این پراکندگی نهادی، به جای آنکه بدهی‌ها را کنترل کند، باعث افزایش آنها شده است. وقتی دولت تصویر دقیقی از تعهدات خود ندارد، ناگزیر به استقراض جدید، انتشار اوراق بیشتر و تاخیر در پرداخت بدهی‌ها می‌شود. این رفتار بدهی‌ها را مضاعف و فشار مالی را به سال‌های آتی منتقل می‌کند. عدم هماهنگی میان نهادها همچنین موجب می‌شود برخی بدهی‌ها اصلا شناسایی نشوند؛ بدهی‌هایی که بعدها به‌‌صورت ناگهانی در بودجه ظاهر شده و تراز مالی دولت را بر هم می‌زنند. طبق برنامه هفتم دولت موظف بوده سازوکاری شفاف برای ثبت، گزارش و به‌روزرسانی بدهی‌ها ایجاد کند اما این نظام نه‌تنها ایجاد نشده بلکه حتی گام‌های اولیه آن نیز تکمیل نشده است. به همین دلیل مرکز پژوهش‌ها هشدار می‌دهد که در صورت تداوم این روند دولت در معرض «ریسک مالی بالا» قرار خواهد گرفت و بدهی‌های پنهان فشار مضاعفی بر تورم و کسری بودجه وارد خواهند کرد. این بخش یک پیام اصلی دارد: تا زمانی که بدهی دولت یک متولی مشخص نداشته باشد، هیچ اصلاحی در ساختار بودجه ممکن نیست.
عمرانی‌های نیمه‌تمام؛ زخمی که هر سال عمیق‌تر می‌شود
یکی از قدیمی‌ترین و مزمن‌ترین بیماری‌های بودجه ایران، پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام است؛ زخمی که هر سال عمیق‌تر می‌شود و هیچ نسخه‌ای تاکنون آن را درمان نکرده است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که در سال نخست اجرای برنامه هفتم نیز هیچ‌یک از اصلاحات اساسی در حوزه ساماندهی طرح‌های عمرانی به نتیجه نرسیده است. این شکست در حالی رخ داده که برنامه هفتم چند حکم بسیار مهم به دولت داده بود: بازنگری طرح‌های قدیمی، اولویت‌بندی پروژه‌ها، واگذاری طرح‌های انتفاعی به بخش‌خصوصی و تدوین نظام فنی– اجرایی جدید با رویکرد کنترل قیمت تمام‌شده، کیفیت و زمان.
مطابق گزارش اما نه واگذاری‌ها پیش رفته، نه اولویت‌بندی انجام شده و نه نظام فنی– اجرایی جدید توانسته تغییری واقعی ایجاد کند. دستگاه‌های اجرایی اطلاعات لازم درباره تخصیص طرح‌ها را ارائه نکرده‌اند و سازمان برنامه نیز هنوز نتوانسته تصویری دقیق از حجم و وضعیت طرح‌ها منتشر کند. مهم‌تر اینکه در لایحه بودجه، بسیاری از طرح‌های قدیمی همچنان بدون بازنگری حضور دارند و بار مالی‌شان مثل سال‌های گذشته بر بودجه سنگینی می‌کند.
طرح‌های نیمه‌تمام عملا «سیاهچاله» بودجه هستند. هزاران میلیارد تومان منابع سالانه در پروژه‌هایی تزریق می‌شود که یا توجیه ندارند یا بدون برنامه‌ریزی رها شده‌اند. این پروژه‌ها نه بازده دارند، نه محرک توسعه‌اند و نه زمان‌بندی مشخصی برای پایان دارند. در نتیجه، هر سال نه‌تنها بودجه عمرانی برای طرح‌های جدید کافی نیست بلکه طرح‌های قدیمی نیز با هزینه بیشتر ادامه می‌یابند و هیچ‌گاه تمام نمی‌شوند.
گزارش نشان می‌دهد که آیین‌نامه مشارکت عمومی– خصوصی تدوین شده اما هنوز به مرحله اجرا نرسیده و هیچ طرح بزرگی از این مسیر به نتیجه نرسیده. این در حالی است که قانون برنامه هفتم، واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش‌خصوصی را یکی از کلیدی‌ترین راه‌های کاهش بار مالی دولت و افزایش بهره‌وری سرمایه‌گذاری عنوان کرده بود.
نظام فنی و اجرایی کشور نیز با وجود انتشار نسخه جدید تغییری ماهوی نکرده است. گزارش می‌گوید رویکرد سند جدید بیشتر «رفع تکلیف» بوده تا اصلاح واقعی درحالی‌که کشور به‌شدت به یک نظام دقیق، شفاف و اقتصادی برای مدیریت پروژه‌ها نیاز دارد، ساختار فعلی همچنان به روش‌های قدیمی و ناکارآمد متکی است. بخش عمرانی در سال اول برنامه هفتم نیز به‌جای اینکه موتور توسعه باشد، به یکی از عوامل اصلی ناترازی بودجه و هدررفت منابع تبدیل شده است.
سرمایه‌گذاری نفت و گاز در بن‌بست بحران انرژی در کمین
اقتصاد ایران در یک بحران انرژی جدی قرار دارد؛ بحرانی که زنجیره‌ای از تبعات مالی، صنعتی و بودجه‌ای را تاکنون به دنبال داشته است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید می‌کند که بخش نفت و گاز- به عنوان موتور اصلی درآمدهای دولت و انرژی کشور- در سال اول برنامه هفتم هیچ پیشرفت قابل‌توجهی نداشته است. برنامه هفتم دولت را مکلف کرده بود که با استفاده از مشارکت بخش‌خصوصی و صنایع انرژی‌بر، ظرفیت تولید نفت و گاز را افزایش دهد تا از یک‌سو درآمدهای پایدار دولت تقویت شود و از سوی دیگر ناترازی انرژی برای صنایع کاهش یابد اما واقعیت این است که ورود بخش‌خصوصی به پروژه‌های نفت و گاز هنوز تقریبا صفر است. شرکت‌های دولتی زیرمجموعه وزارت نفت نیز سرمایه‌گذاری کافی انجام نداده‌اند و بسیاری از قراردادهای سرمایه‌گذاری هنوز در مرحله بررسی در شورای اقتصاد مانده‌اند. گزارش توضیح می‌دهد که اگر این روند ادامه یابد، کشور با کاهش ظرفیت تولید گاز مواجه خواهد شد؛ مشکلی که هم‌اکنون نیز نشانه‌های آن در قالب محدودیت خوراک پتروشیمی، قطع گاز صنایع و افت راندمان نیروگاه‌ها دیده می‌شود. این عقب‌ماندگی به‌‌طور مستقیم بر بودجه اثر می‌گذارد. درآمدهای نفتی در شرایط تحریم و محدودیت صادرات تنها زمانی می‌توانند پایدار باشند که ظرفیت تولید افزایش یابد؛ در غیر این صورت هر شوک خارجی به‌سرعت بودجه را دچار کمبود منابع می‌کند. برنامه هفتم دقیقا با همین نگاه احکامی را برای سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی تدوین کرده بود اما مطابق گزارش هیچ‌یک از این احکام در سال اول عملیاتی نشده‌اند. آیین‌نامه‌ها تدوین شده‌اند اما عدم قطعیت‌های سیاسی و اقتصادی، نبود مشوق‌های مالی و ضعف ساختار قراردادها باعث شده سرمایه‌گذاران تمایلی به ورود نداشته باشند.
مرکز پژوهش‌ها هشدار می‌دهد که ادامه این وضعیت نه‌تنها به درآمدهای دولت آسیب می‌زند بلکه اقتصاد کشور را از مسیر رشد دور می‌کند. ناترازی انرژی عملا به معنای محدودیت در تولید، کاهش صادرات محصولات پتروشیمی و فلزی و افزایش هزینه‌های دولت برای جبران کمبودهاست. همچنین عدم توسعه میادین نفت و گاز کشور را به سمت واردات انرژی سوق می‌دهد؛ فرآیندی که هزینه‌های سنگینی به بودجه تحمیل خواهد کرد. در مجموع تصویر ارائه‌شده روشن است: تا زمانی‌که مسیر سرمایه‌گذاری در نفت و گاز باز نشود، نه درآمدهای دولت پایدار می‌شود و نه مشکل ناترازی انرژی حل خواهد شد.
