نظام اداری در دام قابلیت

محسن‌راجی اسدآبادی– نظام اجرایی به‌عنوان یک نهاد دارای اهمیت در شکل‌گیری سیاست‌های کلان، نقش بسیار مهمی در بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی‌ کشورها دارد. در نظریات جدیدتوسعه‏‌ای، توسعه ‌اجرایی(توانمندی در اجرا و ارتقای کیفیت‌ حکمرانی) به‌عنوان بُعدچهارم و از ارکان کلیدی و زیربنایی در فرآیند توسعه ‌سیاسی، اقتصادی و اجتماعی شناخته می‌شود و وجود یک نظام ‌اداری کارا، شرط اساسی برای تحقق اهداف ‌توسعه‏ بیان شده‌ است بنابراین کشورها به همان اندازه‌ای توسعه‌یافته هستند (یعنی از شکوفایی اقتصادی، برابری اجتماعی و حاکمیت سیاسی مناسب برخوردارند) که ظرفیت آن دولت‌ها برای اجرا اجازه می‌دهد. در نظام اداری ضعیف(فاقد قابلیت‌های اجرایی) نه رشد اقتصادی بیشتر، نه جامعه مردم‌سالار و نه برابری اجتماعی ممکن است. فوکویاما (به‌عنوان یک لیبرال) معتقد به تقدم اصلاح بوروکراسی بر دموکراسی بوده و صراحتا اظهار می‌دارد، در غیاب یک نظام اداری منضبط، دموکراسی به حامی‌پروری و فساد می‌انجامد.

قابلیت حکومت(Capability State) به فاصله بین سیاست‌ها با آنچه واقعا در عمل اتفاق می‌افتد، گفته می‌شود، به عبارت دیگر هر اندازه فاصله بین این دو (قوانین مصوب با خروجی اجرا) کمتر باشد، قابلیت حکومت بالاتر است. کشورهای در حال توسعه با چالش‌های قابل‌توجهی در حوزه برنامه‌ریزی در بخش‌عمومی و اجرا (ارتقای کیفیت ‌حکمرانی) مواجه هستند، یکی از معضلات اصلی در این کشورها، ناتوانی در اجرای موثر سیاست‌ها و برنامه‌هاست که آن را دام قابلیت (فاصله بالای بین قواعد رسمی و اجرا) می‌نامند.

نظام اداری به‌عنوان رکن اصلی برای اجرای سیاست‌ها‏، در کشورهایی که ظرفیت دولت‌ها برای اجرا پایین است، بعضا ناتوانی خود را در پشت تهیه و تنظیم اسناد و رونمایی از برنامه‌های جدید در نظام ‌اجرایی(نظام‌ اداری) پنهان می‌کند اگر نگوییم که این قبیل اقدامات با آگاهی در جهت تقویت نهادهای بهره‌کش(به نهادهایی اطلاق می‌شود که به‌نفع گروه‌های خاصی از جامعه طراحی شده‌اند، این نهادها به‌جای ایجاد فرصت‌های برابر برای همه شهروندان، منابع کشور را به نفع اقلیت‌ها هدایت می‌کنند و باعث محدودیت در رقابت سالم و توسعه پایدار می‌شوند) است، قطعا می‌توان بیان داشت که در «دام قابلیت» گرفتار هستند.

کشورهای گرفتار در تله قابلیت به دلیل ضعف در اجرای سیاست‌های مصوب خود، سعی دارد با تدوین برنامه‌، نقشه‌راه و اعلام اهداف بلندپروازانه جدید، خود را به‌عنوان پهلوان(پهلوان پنبه) به‌ نمایش بگذارند درحالی‌که قادر به اجرای آنها نیست، به عبارت دیگر این نهادها با تولید اسنادی که نمایانگر هدف‌گذاری‌ها و استراتژی‌های جدیدا، در صدد هستند تا ضعف‌های خود در اجرا را بپوشانند و اعتبار خود را بین رقبای سیاسی و عموم حفظ کنند. این کشورها با ادای همشکلی درآوردن کشورهای توسعه‌یافته و کپی سیاست‌های‌ آنان که هیچ‌گاه به مرحله اجرایی نمی‌رسند، نوعی استراتژی فرار رو به جلو اتخاذ می‌کنند درحالی‌که نتیجه‌ای جز ایجاد این توهم (که اقدامات مثبتی در حال انجام است) در بین حکمرانان ندارد و در زمان مواجهه با نتایج، شکست‌های خود را به بهانه‌هایی «شرایط خارج از کنترل» توجیه می‌کنند که در نهایت این چرخه به افزایش فقر و نابرابری اقتصادی در آن جوامع منجر می‌شود.

اگرچه در این کشورها تلاش می‌کنند با معیارها و استانداردهای بین‌المللی همگام شوند اما این ادای همشکلی درآوردن در غیاب زیرساخت‌ها و قابلیت‌های واقعی می‌تواند منجربه افزایش نارضایتی ‌اجتماعی و در بلندمدت نتایج منفی‌ای را به‌دنبال داشته باشد. براساس نظریات «عدم تقارن‌ها» و «حرکت‌های پویا» در فرآیندهای توسعه‌ای می‌توان بیان داشت که تغییرات اجتماعی و اقتصادی خطی و قابل پیش‌بینی نبوده و به‌صورت تصادفی و زیگزاگی وضعیت‌هایی از «ناامیدی» و «صورتی از بی‌توجهی» را ایجاد می‌کنند که می‌تواند به دام‌هایی برای کشورهای در حال توسعه منجر شود. بر این اساس در کشورهای گرفتار در دام‌قابلیت (ترسیم برنامه‌های فراتر از ظرفیت اجرا)، توانایی سازمان‌ها برای انجام وظایف کاهش می‌یابد‏، در نتیجه به ایجاد چرخه‌های منفی در کل نظام‌ اداری و تحمل‌بار زودهنگام به تضعیف قابلیت‌های موجود منتهی می‌شود. در این شرایط سازمان‌ها به‌جای یادگیری و توانمندسازی متوجه می‌شوند که تنها باید به‌صورت سطحی کارها را انجام دهند. این پدیده می‌تواند منجربه شکل‌گیری فرهنگی منفی در نظام اداری شده و نوآوری و اصلاحات را به چالش بکشد. از طرفی دیگر خواسته‌های بسیار زیاد و مستمر در شرایطی که منابع و ظرفیت‌ها محدود هستند، می‌تواند به ایجاد حس ناکامی و ناامیدی در میان کارکنان و مدیران منجر شود. این مساله به نوبه خود می‌تواند به تشدید بحران‌ها و فشارها در نظام اداری بینجامد؛ به‌گونه‌ای‌که امکان‌پذیری و مشروعیت اصلاحات و قابلیت‌سازی به خطر بیفتد.

نظام اداری در کشورها گرفتار در تله قابلیت، معمولا از لحاظ اندازه بزرگ(نسبت ارائه خدمات به اختیارات) و هزینه‌بر(نسبت بودجه جاری به کل بودجه) است. این نظام‌ها به‌دلیل مداخله گسترده در امور و بوروکراسی پیچیده، به شکلی ناکارآ و غیرموثر اداره می‌شوند. در بسیاری از موارد به‌صورت سطحی به طراحی سیاست‌ها و برنامه‌ها می‌پردازد. این سطحی‌نگری می‌تواند ناشی از فشارهای سیاسی، نیاز به نشان‌دادن موفقیت به‌صورت فوری یا پذیرش درخواست‌های ذی‌نفعان باشد. به همین دلیل پروژه‌ها به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی می‌شوند که بیشتر به ظاهر و بازاریابی توجه کنند تا به عمق و قابلیت موفقیت آنها. این وضعیت علاوه‌بر افزایش هزینه‌های عملیاتی، باعث ایجاد نارضایتی در میان جامعه و کارکنان نیز می‌شود.

به‌عبارتی دیگر در این نظام سازمان‌ها و نهادها در تلاش برای توجیه ناکامی‌ها و ارائه دستاورد خود به تولید مستندات و گزارش‌های مختلف می‌پردازند در‌حالی‌که این مستندات معمولا حل‌کننده مشکلات عملیاتی و چالش‌های واقعی نیستند. در این کشورها خروجی‌های سیستم براساس اهداف تعیین‌شده شکل نمی‌گیرند. به‌عبارت دیگر آنچه سازمان‌ها به آن دست می‌یابند، به‌ندرت با ‌انتظارهای اولیه و اهداف ‌اصلی همخوانی ‌دارد. برنامه‌ریزی در این نظام‌ها غالبا به‌دلیل ضعف در شناسایی نیازهای جامعه و اولویت‌های واقعی، تحت‌تاثیر محدودیت‌های منابع قرار می‌گیرند و به‌شدت از سیستم‌های ارزیابی و بازخورد موثر ناتوان هستند. هنگامی که خروجی پروژه‌ها و برنامه‌ها با انتظارات همخوانی ندارد، معمولا سازمان‌ها به آسان‌ترین راه یعنی ارائه توجیهات در مورد عدم موفقیت خود مانند «نبود بودجه»، «تعارض منافع» یا «فشار ذی‌نفعان» متوسل می‌شوند. این توجیهات به‌جای ارائه راهکار و راهبرد به بهانه‌هایی می‌انجامد که ناکامی را به عوامل خارجی نسبت می‌دهد و مانع از شناسایی علل واقعی ناکامی‌ها و همچنین تضعیف روحیه درونی‌سازمان و بی‌اعتمادی عمومی به نهادهای دولتی می‌شود. این کنش‌ها می‌تواند به سیستمی منجر شود که نارضایتی اجتماعی و فساد را تشدید می‌کند. نظام ‌اداری برای اینکه اثرگذاری خود را نشان دهند، ضرورت دارد عملیات و فعالیت‌های خود را به‌گونه‌ای طراحی‌ کنند که دستاوردهای ملموس و اثربخش در خروجی به همراه داشته باشد اما در دام قابلیت، این اهداف غالبا محقق نمی‌شوند و تنها به توجیه ناکامی‌ها و عدم تحقق اهداف پرداخته می‌شود. این رویکرد نه‌تنها به ضعف‌های درونی نظام اداری اشاره دارد بلکه می‌تواند به کاهش اعتماد عمومی منجر شود. با تداوم این رویکرد، سایه دام قابلیت بر نظام‌اداری استمرار خواهد داشت و فرصتی برای اصلاح و بهبود باقی نمی‌ماند. این چرخه ناکارآمدی که به‌طور پیوسته ضعف‌ها را تکرار می‌کند، در نهایت به یک حالت ایستایی و عدم تحول دامن می‌زند که فارغ از افزایش نابرابری‌های موجود در جامعه، منجر به بروز ناامنی و نارضایتی اجتماعی می‌شود.

بررسی تغییرات در شاخص حکمرانی ایران نشان می‌دهد در طول سال‌های گذشته روند کلی حکمرانی به‌طور کل نزولی بوده است و نمره ایران از منفی۷۸/‏‏۰در سال۱۹۹۶ به منفی۱۴/‏‏۱ در سال۲۰۲۱ کاهش یافته است. اینکه شاخص حکمرانی در ایران در تمام این دوره منفی بوده و با توجه به اینکه میانگین جهانی شاخص حکمرانی در کل این سال‌ها عددی مثبت بوده، خود نشانگر آن است که وضعیت حکمرانی در کشور ما مناسب نیست. با این حال در شرایط منفی نیز وضعیت حکمرانی رو به افول است.

برای خروج از دام قابلیت، نیاز به اصلاحات ساختاری و از بین‌بردن عوامل ایجادکننده این تله وجود دارد. بهبود شفافیت، ایجاد سیستم‌های ارزیابی موثر و توجه به نیازهای واقعی جامعه به‌عنوان کلیدهای اصلی این حوزه‏ مورد تاکید بوده که نیازمند یک رویه جدید در تفکر و عمل در نظام اداری است.
به‌طور کلی دام قابلیت در کشورهای در حال توسعه به ایجاد چرخه‌ای منفی می‌انجامد که در آن سازمان‌ها و نهادها به‌دلیل فشارهای نادرست و غیراصولی به تضعیف قابلیت‌های خود دچار می‌شوند. برای خروج از

این دام، ضروری است که اصلاحات با در نظر گرفتن واقعیت‌های محلی، تقویت زیرساخت‌ها، ارتقای مهارت‌ها و توانمندسازی کارکنان انجام و از سیاست‌های تحمیل‌گرایی و زودهنگام پرهیز شود. اصلاحات باید به مرور زمان و با دقت و با رویکردی جامع و فراگیر صورت گیرد تا درنهایت بهره‌وری و اثربخشی پایدار تضمین شود.

* پژوهشگر اقتصاد بخش‌ عمومی