مسیر هموار سوداگری زمین
جهان صنعت– رکود عمیق ساخت‌وساز، کمبود عرضه و تورم شدید زمین بر سر بازار مسکن سایه افکنده‌اند. در چنین شرایطی، تصمیم دولت برای حذف ماده(۵۰) از برنامه هفتم پیشرفت، زنگ خطر تازه‌ای را در حوزه زمین و سیاستگذاری شهری به صدا درآورده است. این ماده که در نسخه مصوب مجلس یازدهم گنجانده شده بود، یکی از معدود بندهای برنامه به‌شمار می‌رفت که هم در میان کارشناسان اقتصادی و هم در میان نمایندگان، اجماع نسبی ایجاد کرده بود. هدف آن روشن بود: شکستن چرخه احتکار زمین و افزایش عرضه رسمی از طریق الحاق برنامه‌ریزی‌شده حدود ۳۳۰هزار هکتار زمین به محدوده‌های شهری و روستایی اما با استدلال وزارت راه‌و‌شهرسازی مبنی‌بر «غیرضروری بودن توسعه محدوده‌های شهری» و خطر گسترش بی‌رویه شهرها، دولت تصمیم گرفت این ماده را از متن نهایی حذف کند؛ تصمیمی‌که از نگاه تحلیلگران، نه‌تنها کمکی به کنترل قیمت زمین نمی‌کند بلکه به تداوم انحصار، سوداگری و تشدید شکاف طبقاتی در بازار مسکن منجر خواهد شد.
در واقع تجربه دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که هر زمان دولت از گسترش محدوده‌های سکونتی خودداری کرده، نتیجه نه کنترل قیمت بلکه رشد افسارگسیخته بهای زمین بوده است. سیاست موسوم به «کنترل محدوده شهری» که از دهه۸۰ به بعد با هدف مهار رشد افقی شهرها دنبال شد، در عمل باعث افزایش مصنوعی قیمت زمین در داخل محدوده و شکل‌گیری بازار غیررسمی زمین در حاشیه شهرها شد. وقتی عرضه زمین در داخل شهرها متوقف می‌شود، تقاضا به‌سمت زمین‌های غیرقانونی یا فاقد کاربری مسکونی سوق می‌یابد و مالکان بزرگ و شرکت‌های زمین‌دار که بخش عمده اراضی در محدوده‌ها را در اختیار دارند، از این کمبود ساختگی بیشترین سود را می‌برند. در چنین شرایطی ارزش زمین چندبرابر می‌شود و سهم زمین در قیمت تمام‌شده مسکن که باید در شرایط عادی حدود ۳۰ تا ۴۰درصد باشد، در برخی شهرها از ۶۰درصد هم عبور می‌کند.
بازتولید چرخه سوداگری و رانت‌جویی
سیاست حذف ماده(۵۰)، از همین منظر بازتولید همان چرخه‌ای است که بازار زمین ایران را به یکی از سوداگرانه‌ترین بازارهای منطقه تبدیل کرده است. وقتی دولت عملا عرضه زمین را محدود می‌کند، بخش‌خصوصی انگیزه‌ای برای ساخت‌وساز ندارد زیرا زمین ارزان در دسترس نیست. در نتیجه پروژه‌های مسکونی جدید به‌ویژه برای دهک‌های متوسط و پایین شکل نمی‌گیرد، هزینه خرید یا اجاره مسکن افزایش می‌یابد و درنهایت خانوارها از بازار رسمی مالکیت خارج می‌شوند. تجربه سال‌های۱۳۹۲ تا ۱۳۹۹ به‌خوبی نشان داد که انجماد سیاستی در حوزه زمین چگونه به جهش قیمتی منجر می‌شود؛ در این دوره درحالی‌که نرخ رشد عمومی اقتصاد نزدیک به صفر بود، قیمت زمین در تهران بیش از هفت‌برابر شد. این افزایش ناشی از تولید واقعی یا رشد تقاضای مصرفی نبود بلکه از محدودیت عرضه و احتکار زمین ناشی می‌شد.
کارشناسان معتقدند: حذف ماده(۵۰) به معنای از دست رفتن یک فرصت اصلاحی است زیرا این ماده می‌توانست برای نخستین‌بار، رابطه معیوب میان «زمین» و «ساخت» را متعادل کند. در ایران، زمین نه به‌‌عنوان نهادهای برای تولید مسکن بلکه به عنوان کالایی برای انباشت ثروت و حفظ ارزش در برابر تورم تلقی می‌شود. در چنین بازاری، حتی اگر نرخ سود بانکی بالا رود یا سرمایه‌گذاری صنعتی سودآورتر شود، زمین همچنان جذاب‌ترین گزینه برای سوداگران باقی می‌ماند. سیاست‌های انقباضی در حوزه زمین، بدون ابزارهای مالیاتی کارآمد مانند مالیات بر زمین‌های بایر یا مالیات بر عایدی سرمایه، عملا فقط به انحصار دامن می‌زند. ماده(۵۰) می‌توانست حداقل از مسیر افزایش عرضه فیزیکی، بخشی از این انحصار را بشکند و عرضه زمین برای ساخت‌وسازهای مصرفی را تقویت کند.
استدلال غیرمنطقی دولت
استدلال دولت مبنی‌بر «غیرضروری بودن توسعه محدوده‌های شهری» از نظر کارشناسان چندان منطقی نیست زیرا بخش عمده شهرهای کشور نه با کمبود زمین فیزیکی بلکه با کمبود زمین آماده‌سازی‌شده روبه‌رو هستند. بسیاری از محدوده‌های شهری دارای زمین‌های بایر یا رها شده‌اند که به‌دلیل نبود زیرساخت یا عدم تمایل مالکان، بلااستفاده مانده‌اند. از سوی دیگر جمعیت شهرنشین ایران در حال افزایش است و روند مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به مراکز بزرگ همچنان ادامه دارد. در چنین شرایطی، بدون سیاست فعال زمین، شهرها نمی‌توانند ظرفیت اسکان و توسعه خود را حفظ کنند. به عبارت دیگر محدود کردن محدوده‌های شهری در حالی که تقاضا برای مسکن به‌شدت بالاست، به معنای قفل کردن بازار در وضعیت کمبود و تورم است.
یکی از نکات کلیدی در بحث ماده(۵۰)، نحوه اجرای آن بود. این ماده الزام می‌کرد که الحاق زمین‌ها نه به‌صورت بی‌برنامه بلکه از طریق طرح‌های جامع و تفصیلی شهری و با نظارت دقیق شورای عالی شهرسازی انجام شود. به بیان دیگر، توسعه محدوده‌ها قرار نبود به گسترش بی‌رویه شهرها بینجامد بلکه هدف آن تامین زمین برای نیاز واقعی سکونت بود. حذف این ماده درواقع حذف یک چارچوب برنامه‌ریزی‌شده برای کنترل و هدایت توسعه است. اکنون اگر توسعه‌ای هم رخ دهد، خارج از برنامه و در قالب شهرک‌های غیررسمی و سکونتگاه‌های غیرمجاز خواهد بود؛ پدیده‌ای که در اطراف بسیاری از شهرهای بزرگ از جمله تهران، مشهد، کرج، اهواز و تبریز سال‌هاست به معضل اقتصادی و اجتماعی تبدیل شده است.
پیامدهای کوتاه‌مدت حذف ماده۵۰
از دید اقتصادی، حذف این ماده چند پیامد فوری دارد؛ نخست، فشار تورمی بر قیمت زمین در محدوده‌های موجود تشدید می‌شود زیرا تقاضا برای ساخت‌وساز یا سرمایه‌گذاری در زمین، با نبود عرضه تازه مواجه خواهد شد. دوم، هزینه تامین مسکن برای دهک‌های پایین و متوسط بیشتر می‌شود چون بخش عمده هزینه پروژه‌های انبوه‌سازی به خرید زمین اختصاص می‌یابد. سوم، طرح‌های حمایتی دولت مانند ساخت مسکن نهضت ملی، به مشکل برمی‌خورند زیرا دولت خود باید زمین ارزان تامین کند و وقتی امکان الحاق اراضی وجود نداشته باشد، هزینه زمین در پروژه‌های دولتی نیز بالا می‌رود.
به بیان ساده‌تر، تصمیم دولت برای حذف ماده(۵۰) به معنای آن است که همزمان با رکود ساخت‌وساز و تورم مصالح، عامل سوم گرانی یعنی «زمین» نیز رها شده است. این سه‌گانه(زمین، ساخت، و تسهیلات ناکارآمد) مثلث رکود بازار مسکن را تشکیل می‌دهد. در شرایطی که تورم عمومی کشور بالاست و سرمایه‌گذاری در بخش تولید به‌شدت کاهش یافته، زمین بار دیگر نقش پناهگاه سرمایه را بازی می‌کند و با محدود شدن عرضه، زمینه برای شکل‌گیری یک موج جدید افزایش قیمت فراهم می‌شود.
مقایسه با جهان
کارشناسان حوزه زمین و شهرسازی می‌گویند: تجربه کشورهای موفق در کنترل قیمت مسکن نشان می‌دهد که هیچ بازاری بدون مداخله فعال دولت در عرضه زمین به تعادل نمی‌رسد. در کره‌جنوبی، ژاپن، ترکیه و حتی برخی کشورهای اروپایی، سیاست زمین شهری بر پایه اصل «عرضه مستمر» طراحی شده است. دولت‌ها به‌‌طور منظم اراضی دولتی را آماده‌سازی کرده و در اختیار بخش‌خصوصی یا تعاونی‌های مسکن قرار می‌دهند تا ساخت‌وساز برای گروه‌های مختلف درآمدی ادامه یابد. در ایران اما دولت بیشتر در نقش «ناظر منفعل» عمل می‌کند و با محدودسازی محدوده‌ها، عملا زمین را به کالایی کمیاب بدل کرده است. نتیجه چنین رویکردی، افزایش نابرابری و تقویت بازارهای غیرمولد است.
اقشار متوسط؛ نخستین قربانیان
از منظر عدالت اجتماعی نیز حذف ماده(۵۰) آثار منفی قابل‌توجهی دارد. در بازاری که زمین گران می‌شود، خانوارهای متوسط نخستین قربانیان هستند. آنها نه توان خرید زمین دارند و نه می‌توانند در پروژه‌های انبوه‌سازی مشارکت کنند. دهک‌های پایین نیز به سکونتگاه‌های غیررسمی رانده می‌شوند؛ جایی که نه زیرساخت مناسب وجود دارد و نه امنیت مالکیت. در این میان تنها گروهی که سود می‌برد، مالکان عمده زمین و شرکت‌های وابسته به نهادهای بزرگ اقتصادی هستند. به‌تعبیر برخی اقتصاددانان، حذف ماده(۵۰) به‌معنای تداوم «اقتصاد زمین‌محور» در ایران است؛ جایی که زمین نه ابزار توسعه شهری بلکه ابزار تمرکز ثروت است.
جنبه سیاسی مخالفت دولت با ماده۵۰
برخی تحلیلگران معتقدند که مخالفت دولت با ماده(۵۰)، بیشتر جنبه سیاسی دارد تا اقتصادی چراکه در صورت اجرای آن، دولت باید سازوکاری برای شناسایی، آماده‌سازی و واگذاری زمین‌ها طراحی می‌کرد؛ فرآیندی که نیازمند هماهنگی بین چند دستگاه و شفافیت اطلاعاتی است. حذف این ماده، دولت را از این تعهد اجرایی رها می‌کند اما از منظر اقتصادی، این تصمیم به منزله چشم‌پوشی از یکی از معدود اهرم‌های سیاستی برای کنترل بازار زمین است. وزارت راه‌و‌شهرسازی می‌تواند استدلال کند که توسعه محدوده‌ها به گسترش حاشیه‌نشینی یا تخریب اراضی کشاورزی منجر می‌شود اما این نگرانی‌ها زمانی قابل‌قبول است که دولت همزمان برنامه موثری برای آزادسازی زمین‌های درون‌شهری و مالیات‌ستانی از زمین‌های بایر داشته باشد؛ در غیر این صورت، حذف ماده(۵۰)صرفا به معنی حفظ وضع موجود است.
اقتصاد زمین در ایران سال‌هاست از نبود سیاست جامع رنج می‌برد. قانونگذار در دوره‌های مختلف تلاش کرده با ابزارهایی مانند مالیات بر اراضی بایر، واگذاری زمین‌های دولتی یا ایجاد بانک زمین، جریان عرضه را بهبود دهد اما هیچ‌یک از این طرح‌ها به مرحله اثربخشی نرسیده‌اند. در چنین فضایی، ماده(۵۰) می‌توانست نقش محرک را بازی کند و بخش‌های مختلف را به حرکت وادارد. حذف آن در واقع پیامی است مبنی‌بر اینکه دولت فعلا قصد ورود جدی به اصلاح ساختار بازار زمین را ندارد.
بازگشت به تورم اجاره و رکود معاملات دهه۹۰
تداوم این وضعیت می‌تواند در میان‌مدت آثار گسترده‌تری داشته باشد. با افزایش مجدد قیمت زمین، هزینه نهایی ساخت مسکن بالا می‌رود، سرمایه‌گذاری ساختمانی کاهش می‌یابد و اشتغال در بخش ساخت‌وساز افت می‌کند. به علاوه، بازار اجاره نیز از این وضعیت تاثیر می‌پذیرد زیرا افزایش ارزش زمین به افزایش نرخ بازده مورد انتظار موجران منجر می‌شود. این چرخه همانند سال‌های ابتدایی دهه۹۰، می‌تواند موج تازه‌ای از تورم اجاره و رکود معاملات خرید را رقم بزند.
برخی کارشناسان پیشنهاد می‌کنند که دولت اگر به هر دلیل قصد ندارد ماده(۵۰) را به‌صورت کامل بازگرداند، دست‌کم بخش‌هایی از آن را در قالب مصوبه‌های جداگانه یا دستورالعمل اجرایی احیا کند. برای مثال، می‌توان بانک زمین ملی را موظف کرد تا هر سال بخشی از اراضی دولتی را با کاربری مسکونی به بازار عرضه کند یا از ظرفیت تعاونی‌های مسکن برای توسعه زمین‌های حاشیه‌ای بهره گرفت. این اقدامات می‌تواند بدون گسترش بی‌رویه محدوده‌ها، عرضه زمین مصرفی را افزایش دهد و به تعادل نسبی بازار کمک کند.
سخن پایانی
در نهایت، حذف ماده(۵۰) بیش از آنکه یک تصمیم فنی باشد، بازتاب نوعی رویکرد محافظه‌کارانه در سیاست زمین است؛ رویکردی که به‌جای مواجهه فعال با بحران، از مداخله در ساختار انحصاری بازار پرهیز می‌کند. در کشوری که سهم زمین از هزینه مسکن به مرز ۷۰درصد نزدیک شده و بیش از نیمی از خانوارها مستاجرند، چنین تصمیمی نمی‌تواند بی‌پیامد باشد. اگر دولت واقعا به‌دنبال مهار تورم مسکن و افزایش قدرت خرید مردم است، باید از مسیر افزایش عرضه زمین وارد شود، نه با محدودسازی و حذف مقررات اصلاحی.
اکنون بازار مسکن در آستانه یک دو راهی قرار دارد: یا دولت با بازنگری در تصمیم خود سیاست فعال زمین را به رسمیت می‌شناسد و مسیر اصلاح را آغاز می‌کند، یا بار دیگر بازار را به دست نیروهای سوداگر و مالکان بزرگ می‌سپارد. در سناریوی دوم، دور از انتظار نیست که طی یکی، دو سال آینده جهش تازه‌ای در قیمت زمین رخ دهد و رکود ساخت‌وساز به نقطه‌ای برسد که حتی برنامه‌های حمایتی دولت نیز نتوانند از آن عبور کنند. ماده(۵۰) می‌توانست گامی به سمت تعادل باشد؛ حذف آن اما نشانه‌ای از بازگشت به همان مسیر پرخطایی است که بازار زمین ایران را در طول دهه‌های گذشته از مسیر توسعه پایدار دور کرده است.
