محیط برنامه‌ریزی شهرداری‌ها
بهرام وهابی – نظام برنامه‌ریزی ملی یکی از مهم‌ترین مراجع ساماندهی فضا و فعالیت‌ها در سطح ملی تلقی می‌شود. در کنار این نظام، دو زیر نظام اساسی شامل نظام برنامه‌ریزی بخشی و نظام برنامه‌ریزی منطقه‌ای یا همان نظام برنامه‌ریزی محلی قرار دارد. بااین حال وجود بیش از یک سده ادبیات نظری و تجربه کشورهای مختلف در زمینه برنامه‌ریزی ملی و بخشی، ایده‌های اولیه در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای و محلی از اوایل دهه۱۹۵۰ شکل گرفته و در سال‌های متمادی کانون توجه بسیاری از اقتصاددانان نظیر فرانسوا پرو، هیرشمن، هیگینز و آیزارد قرار گرفته است. در یک جمع‌بندی کلی از نظریه‌های مختلف و تجربه کشورها در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای و محلی می‌توان گفت که عدم توجه به جنبه‌های محلی برنامه‌های ملی، منجربه ایجاد ناسازگاری‌های درونی در نظام اقتصاد ملی شده و این امر توسعه ملی را با نارسایی‌های توزیعی(میان مناطق کشور) و در نتیجه ناسازگاری عمومی مواجه خواهد کرد. در ایران ابعاد منطقه‌ای و محلی توسعه اقتصادی به‌دلیل توجه گسترده به ابعاد ملی و بخشی، با مشکلات و تعارضات عمده رویکردی و مفهومی مواجه بوده به‌طوری‌که تسلط دیدگاه ملی و بخشی منجربه عدم رشد متناسب اختیارات تصمیم‌گیران محلی شده است. در این میان شهرداری‌ها به عنوان متولیان مدیریت شهری در کشور از یک طرف دارای قابلیت‌های فراوانی در هدایت کالبدی و اقتصادی شهر بوده و از طرف دیگر با توجه به محدودیت‌های قانونی و نهادی حاکم بر فعالیت آنها، تاثیرگذاری کمتری روی ساماندهی رشد شهرها و هدایت فعالیت‌های شهری به‌سمت نظام مطلوب فعالیت‌ها در شهر داشته‌اند. به عبارت دیگر محیط کلان برنامه‌ریزی در کشور باعث ایجاد محدودیت‌های خاصی برای شهرداری‌ها در مدیریت مطلوب شهر شده و چالش‌هایی را فراروی تصمیم‌گیران محلی در ترسیم بافت کالبدی و اقتصادی مطلوب شهر قرار داده است. در نتیجه دو رکن اصلی برنامه‌ریزی شهری شامل برنامه‌ریزی فیزیکی یا کالبدی و برنامه‌ریزی اقتصادی تقریبا از حوزه اختیارات شهرداری‌ها خارج شده و به جای آن، شهرداری‌ها عمدتا مجریان ارائه خدمات عمومی در شهرها شده‌اند. مهم‌ترین نتیجه این فرآیند آن است که از یک طرف سازگاری سیاست‌های توسعه شهری با اصول کلی توسعه ملی کاهش یافته و از طرف دیگر انطباق برنامه‌ریزی شهری با مجموعه شرایط محیطی آن با مشکلاتی مواجه شده است. در نتیجه سرعت تعدیل در سیاست‌های توسعه شهری (اعم از توسعه کالبدی و توسعه اقتصادی) متخذه توسط شهرداری‌ها متناسب با شرایط محیطی توسعه ملی یا حتی نیازهای متقاضیان نبوده و این امر منجربه ایجاد شکاف سیاستی در توسعه ملی و محلی شده است. عمده‌ترین عوامل و علائم شکاف سیاستی (کل کشور) و توسعه محلی(شهری) شامل عدم انطباق سیاست‌های اقتصادی در سطوح مذکور، عدم انطباق محیط تصمیم‌گیری و حاکمیتی در این سطوح، عدم شناخت برنامه‌ریزان ملی از مشخصه‌های خاص برنامه‌ریزی شهری و در نهایت، عدم توانایی نظام مدیریت شهری در ساماندهی معضلات شهری و دستیابی به نظام هدفمند و کارا در حوزه امور شهری است.
در حوزه نظام داخلی شهرداری‌ها، تلاش‌های انجام‌شده در اوایل دهه۶۰ در خصوص استقلال مالی شهرداری‌ها از منابع ملی و لزوم ایجاد منابع مالی مستمر و پایدار در راستای خوداتکایی مالی شهرداری‌ها، دارای آثار و تبعات مثبت و منفی عدیده‌ای شده است. بدین ترتیب مدیریت شهری در کشور گام در عرصه‌ای نهاد که نیازمند روشنگری‌های نظری و تجربی خاصی بوده و محدودیت‌های نهادی و قانونی فراروی شهرداری‌ها، عمده‌ترین موانع در راستای نیل به اهداف مذکور تلقی می‌شدند.
در کنار این امر، محدودیت حوزه اختیارات و حوزه تصمیم‌گیری شهرداری‌ها عاملی برای عدم انطباق برنامه‌ریزی کالبدی و اقتصادی توسط شهرداری‌ها با تحولات محیط ملی و حتی شهری بوده است. در سال‌های اخیر تلاش‌های متعددی برای ساماندهی امور شهری و تدقیق جایگاه شهرداری‌ها در نظام مدیریت شهری در کشور صورت گرفته است. یکی از این تحولات، واگذاری برخی وظایف دستگاه‌های اجرایی ملی و بخشی به شهرداری‌ها براساس ماده۱۳۶ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران است که به‌موجب آن تلاش شده است که مدیریت موجود شهری به‌سمت مدیریت واحد شهری یا مدیریت هماهنگ شهری حرکت کند.
فعالیت دیگر ساماندهی نظام درآمدی شهرداری‌ها برای رسیدن به منابع مالی پایدار و مستمر برای شهرداری‌ها بوده که براساس آن تلاش شده با شناسایی منابع مالی پایدار، میزان اتکای شهرداری‌ها به منابع محلی افزایش یافته و زمینه‌های استقلال مالی شهرداری‌ها فراهم شود. تدوین لایحه مالیات‌ها و عوارض اگرچه با هدف ساماندهی مالیات‌ها و عوارض وضع‌شده برای صنایع کشور تدوین شده است، می‌تواند روشنگر جنبه‌های بسیاری از جنبه‌های اساسی حرکت مذکور نیز باشد. نیل به نظام مطلوب مدیریت شهری در ایران نیازمند تحولات اساسی در نگرش به سیاست‌های توسعه کالبدی و اقتصادی شهر است به‌طوری‌که باید با شناخت کامل از چارچوبهای عمومی فعالیت دولت‌های محلی و همچنین چالش‌های فراروی آن در ایران(مانند پتانسیل‌های موجود در کنار محدودیت‌ها و قیود قانونی، نهادی و رویکردی)، به طراحی و ترسیم گام‌های تبعی راهبردی در راه رسیدن از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب مدیریت شهری پرداخت. در این راه، علاوه‌بر نیاز به تحولات ساختاری در حوزه درونی شهرداری‌ها، باید به هماهنگی راهبردی با محیط بیرونی و انتخاب راهبردهای هدفمند و سازگار نیز توجه داشت. شناخت محیط بیرونی(فضای ملی و بخشی) و نحوه هدایت شهر در مواجهه با کارکردهای مختلف محیط بیرونی، از وظایف مهم شهرداری‌ها در برنامه‌ریزی‌های آتی بوده و رسالت شهرداری‌ها در این زمینه، توجه به ارتقای جایگاه خود در نظام مدیریت شهری و ایجاد سازگاری‌های مناسب با تحولات سریع محیطی است. شهرداری‌ها به عنوان راهکارهای اجرایی در گذار از وضعیت موجود به مرحله نوین مدیریت شهری، نیازمند شناخت لازم از پتانسیل‌های مالی، حرکت به‌سوی مدیریت هماهنگ شهری، شناخت چارچوب سیاست‌های توسعه کالبدی و سیاست‌های توسعه اقتصادی شهر و در نهایت ایجاد قابلیت‌های درونی در انجام وظایف مدیریت شهری هستند که هر یک از این مباحث نیازمند مطالعه منظم و علمی و تدوین راهبردهای لازم برای نیل به اهداف مذکور است. در نتیجه حوزه‌های مطالعاتی در انواع محیط برنامه‌ریزی اقتصاد شهری می‌تواند شامل موارد زیر باشد:
۱- محیط ملی- منطقه‌ای- محلی، شامل:
الف- روابط نهادی
ب- روابط اقتصادی
۲- محیط بین‌منطقه‌ای- بین‌محلی، شامل:
الف- روابط نهادی
ب- روابط اقتصادی
۳- محیط درون‌محلی، شامل:
الف- اقتصاد شهری
الف- ۱- بازارهای محلی
الف-۲- متغیرهای اقتصادی محلی
ب- اقتصاد شهرداری‌ها
ب- ۱- مدیریت درآمد
ب- ۲- مدیریت هزینه
هریک از موارد فوق، مستلزم مطالعات عمیق و جدی است که در گفتارهای آتی به آن توجه خواهد شد.
* پژوهشگر اقتصادی
