لایحه بودجه ۱۴۰۵: تبلور محدودیتها تعارضات نهادی و الزامات قانونی
محسن راجی اسدآبادی، مدرس دانشگاه و پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
بودجه سالانه در نظام حکمرانی کشورمان را نمیتوان صرفا به عنوان یک سند مالی یا مجموعهای از اعداد و ردیفها تحلیل کرد بلکه آن را باید آینه اقتصاد ایران در شرایط کنونی دانست؛ اقتصادی که ناگزیر است در میانه محدودیتها، انتخابهای دشوار و
مبتنی بر اولویتبندی انجام دهد. بودجه برشی عینی از نسبت میان سیاستگذاری، قانونگذاری و ظرفیت اجرایی نهادهای موجود است و نشان میدهد که چگونه ساختار حکمرانی اقتصادی کشور در مواجهه با محدودیتها، تعارضات نهادی و الزامات قانونی عمل میکند. از این منظر بودجه نهفقط آینه اولویتهای دولت مستقر بلکه محصول انباشته تصمیمات تقنینی، تعهدات ساختاری و مسیرهای اصلاحی است که در سالهای پیشین بهویژه در قالب اسناد بالادستی به تصویب رسیدهاند.
تحلیل لایحه بودجه سال۱۴۰۵ ناگزیر باید در بستری انجام شود که اقتصاد کشورمان با مجموعهای از محدودیتهای همزمان و انباشته اعم از تورم مزمن و بالای چند ساله، ناترازی ساختاری در مالیه عمومی، کاهش توان معیشتی خانوارها، محدودیتهای پایدار ارزی، نااطمینانیهای بیرونی و ضعف تاریخی در تحقق کامل احکام بودجهای مواجه است اما نکته اساسی اینجاست که این لایحه صرفا محصول دیدگاههای دولت مستقر نیست بلکه حاصل منطق انباشتهشده تقنینی (بهویژه در چارچوب برنامه توسعهای) و نقد بودجههای انبساطی سنوات گذشته است. گزارشهای رسمی سازمان برنامهوبودجه و دیوان محاسبات کشور طی سالهای اخیر بهطور مکرر نشان دادهاند که بخش قابلتوجهی از احکام بودجهای یا به صورت ناقص اجرا شده یا اساسا به مرحله اجرا نرسیدهاند در حالی که کسریهای عملیاتی عمدتا از مسیرهایی خارج از پیشبینیهای اولیه شکل گرفتهاند. در چنین شرایطی، انتظار از بودجه سنواتی برای ایفای نقش «تحولگرا» بیش از آنکه مبتنی بر واقعیت نهادی کشور باشد، بازتاب نوعی آرمانگرایی سیاستی است.
تحلیل ارقام کلان لایحه نشان میدهد جمع منابع بودجه عمومی دولت حدود ۳/۵درصد نسبت به قانون سال۱۴۰۴ رشد اسمی داشته است. با در نظر گرفتن نرخ تورم انتظاری که در اسناد رسمی بین ۴۵تا۵۰درصد برآورد میشود به معنای انقباض شدیدحقیقی حدود ۴۰درصدی، در قدرت مخارج دولت است. این ویژگی، بودجه۱۴۰۵ را به یکی از انقباضیترین بودجههای دو دهه اخیر تبدیل کرده و نشاندهنده فاصلهگیری آگاهانه از سیاستهای انبساط مالی بیپشتوانه است. این رویکرد دقیقا بازتاب توصیههای کارشناسان خبره اقتصادی و الزامات برنامه هفتم توسعه در جهت حفظ ثباتمالی و پرهیز از تشدید فشار بر پایه پولی است. گزارش تفریغ بودجه سالهای۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ توسط دیوان محاسبات به وضوح نشان میدهد انبساطهای اسمی بیضابطه نهتنها محرک رشد پایدار نبوده بلکه از طریق کسری بودجه و افزایش بدهی به بیثباتی بیشتر انجامیده است. از این منظر بودجه۱۴۰۵ بیش از آنکه سندی آرمانی و تحولگرا باشد، سندی تثبیتگرا و معطوف به مدیریت ریسکهای مالی و اقتصادینهادی از کاهش شکاف مزمن میان قانون و اجرا و تلاشی برای انطباق با واقعیتهای تلخ اقتصاد کلان و پایبندی به چارچوبهای مالی محتاطانهای که در قوانین بالادستی تصریح شدهاند،است.
ساختار منابع در لایحه بودجه۱۴۰۵ پیام روشنی از تغییر اولویتهای مالی حاکمیت دارد.
کاهش معنادار سهم درآمدهای نفتی بهویژه در بخش تملک داراییهای سرمایهای (با افت بیش از ۵۶درصدی)، گامی بلند در جهت عملیاتیسازی برنامه هفتم توسعه مبنی بر کاهش آسیبپذیری بودجه از شوکهای خارجی است. این رویکرد مستقیما پاسخگوی نقدهای مکرر به اتکای افراطی بودجه به درآمدهای ناپایدار نفتی و تبعات بیثباتکننده آن است. در شرایط تداوم تحریمها و محدودیتهای نقلوانتقال ارزی، این تغییر جهت، نقطه قوتی تقنینی-اجرایی محسوب میشود.
در طرف مقابل افزایش سهم درآمدهای مالیاتی و ابزارهای بدهی نتیجه اجتنابناپذیر همین سیاست است. پیشبینی رشد ۶/۶۲درصدی، درآمدهای مالیاتی و افزایش ۲۵درصدی خالص منابع حاصل از انتشار اوراق مالی اسلامی (صکوک) نشاندهنده تلاش برای جایگزینی منابع پایدار به جای درآمدهای رانتیر است. با این حال تجربه سال۱۴۰۳ که با انحراف ۳۴۸درصدی در کسری عملیاتی همراه بود، هشدار میدهد که تحقق این پیشبینیها همچنان با ریسک مواجه است.
نکته حائزاهمیت در حوزه مالیات ملاحظات اجتماعی لحاظشده در لایحه است. افزایش سقف معافیت مالیات بر درآمد حقوقبگیران و طراحی نرخهای تصاعدی بهگونهای که دریافتی خالص قشرهای کمدرآمد و متوسط کاهش نیابد، نشان از هوشمندی تدوینکنندگان دارد. این رویکرد همسو با نظرات نخبگان اقتصادی و توصیه مراکز سیاستی کشور است که هشدار داده بودند فشار مالیاتی اضافی در شرایط تورمی میتواند به کاهش تمکین مالیاتی و فرسایش سرمایه اجتماعی بیانجامد.
یکی از بارزترین وجوه لایحهبودجه ۱۴۰۵ حرکت از یارانههای قیمتی غیرهدفمند به سمت یارانههای نقدی و کالابرگ الکترونیکی، کاهش تدریجی دامنه ارز ترجیحی و افزایش قیمتهای انرژی در بخشهای غیرضروری، همگی مطابق با مواد (۱۴، ۲۸، ۳۱ و…) برنامه هفتم توسعه و قانون هدفمندسازی یارانههاست. برآوردها نشان میدهد درآمد ناشی از تعدیل نرخ ارز ترجیحی نسبت به سال قبل حدود ۴۶۰درصد افزایش یافته و منابع حاصل از فروش بنزین وارداتی و گندم به نرخهای غیردستوری نیز بهطور برجستهای دیده شدهاند. این اصلاحات اگرچه تبعات تورمی کوتاهمدت و فشار بر معیشت دارند اما نتیجه مستقیم مسیر تقنینیای است که طی سالهای گذشته بنیان نهاده شده بنابراین امروز همراهی و همصدایی کل حاکمیت بالاخص قوای مقننه و مجریه برای مدیریت تبعات اجتماعی اصلاحات و تقویت شبکه حمایت اجتماعی بهموازات حذف یارانههای غیرهدفمند بیش از هر زمان دیگری احساس میشود.
در سمت مصارف، ساختار بودجه۱۴۰۵همچنان تحت سیطره هزینههای جاری اجتنابناپذیر مانند حقوق و مزایا، تعهدات بازنشستگی و هزینههای جاری دستگاهها قرار دارد. این امر فضای مانور برای افزایش اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای (عمرانی) را به شدت محدود کرده است. اگرچه در لایحه تلاش شده با تکمیل طرحهای نیمهتمام و تخصیص منابع حاصل از واگذاری اموال مازاد به طرحهای عمرانی همان دستگاه از پراکندگی منابع جلوگیری شود اما تجربه نشان میدهد بدون اصلاحات نهادی عمیق در شیوه هزینهکرد دستگاهها تغییر محسوسی در کیفیت اجرای پروژههای عمرانی ایجاد نخواهد شد. برآورد کسری تراز عملیاتی بیش از ۶۰۰هزار میلیارد تومانی و اتکای قابل توجه به منابع صندوق توسعه ملی گواه ادامه فشار ساختاری بر بودجه عمومی است. این کسری ریشه در همان هزینههای جاری غیرقابل انعطاف دارد و نشان میدهد که بودجه۱۴۰۵باوجود همه اصلاحات هنوز نتوانسته بر معمای مالیه عمومی کشور فائق آید بنابراین در گام بعدی نیاز به بازطراحی ساختار هزینهای دولت (مانند اصلاح قانون مدیریت خدمات کشوری، بازنشستگی و…) بیش از پیش احساس میشود.
لایحه بودجه۱۴۰۵ از منظر شکلی و نهادی حاوی اصلاحاتی است که نشان از اراده مشترک دولت و مجلس برای افزایش شفافیت و انضباط مالی دارد. ارائه بودجه به صورت تکمرحلهای، تمرکز بر جداول عددی و احکام شفاف، کاهش تبصرههای خاص پرریسک، الحاق برخی نهادهای موازی به دستگاههای مادر و اعمال واحد پولی جدید (هزارمیلیاردریال) همگی اقداماتی در راستای اجرای شفافیت بودجهای هستند. با این حال تاریخچه حکمرانی مالی نشان میدهد که اصلاح فرم شرط لازم است ولی کافی نیست و تا زمانی که پیوندی واقعی بین عملکرد دستگاهها و تخصیص منابع، تحقق اهداف (کیفی و کمی) و پاسخگوبودن دستگاههای اجرایی برقرار نشود، بودجهریزی عملیاتی صوری باقی خواهد ماند. این لایحه را باید آینه تمامنمای اقتصاد ایران در شرایط کنونی دانست؛ اقتصادی که زیر بار تورم ساختاری، محدودیت منابع و فشارهای خارجی مجبور به انتخابهای سخت و مبتنی بر اولویتبندی شده است. این بودجه نه یک جهش انقلابی بلکه گامی تدریجی و محتاطانه در مسیر اصلاحات ساختاری بوده که هم ضرورت امروز ماست و حاصل منطق انباشته تقنینی مجلسشورای اسلامی است. کاهش اتکا به نفت، هدفمندسازی یارانهها، افزایش شفافیت و تلاش برای انضباط مالی، همگی خواستههای تاریخی نخبگان و نمایندگان مردم در نقد بودجههای سنوات گذشته بودهاند. اکنون که دولتی این سیاستها را در قالب لایحهای منسجم ارائه داده، نیاز به همراهی و حمایت مجلس برای عبور از پیچیدگیهای اجرایی است.
مسیر اصلاح اقتصادی از تضعیف شتابزده نهادهای موجود نمیگذرد بلکه از تقویت تدریجی ظرفیتهای نهادی، افزایش نوآوری در حکمرانی و ایجاد اجماع میان قوا میگذرد. مجلس شورای اسلامی بهعنوان رکن تقنین و نظارت میتواند با اصلاح قوانین دستوپاگیر، نظارت هوشمند و مبتنی بر داده و تصویب لوایح مکمل حمایت اجتماعی، دولت را در اجرای موفق این بودجه یاری رساند. بودجه۱۴۰۵ آزمونی است برای توانایی نظام حکمرانی کشور در تبدیل قوانین توسعهای از متن به عمل. با توجه به پیچیدگی نهادی نظام بودجهریزی کشور، تعدد ذینفعان، تعارض منافع تثبیتشده و محدودیت زمانی تا اجرای بودجه۱۴۰۵، انتظار اصلاحات ساختاری بنیادین در کوتاهمدت واقعبینانه نیست. با این حال تجربه اصلاحات تدریجی در نظامهای مالی نشان میدهد که مجموعهای از اقدامات محدود، مشخص و قابل اجرا میتواند بهتدریج مسیر اصلاحات عمیقتر را هموار کند. در این چارچوب، لایحه بودجه۱۴۰۵ ظرفیت آن را دارد که به سکوی اجرای برخی اصلاحات عملیاتی و کمهزینه نهادی تبدیل شود.
نخستین، اقدام کوتاهمدت، تکمیل و بهرهبرداری موثر از سامانههای موجود شفافیت مالی است. در حال حاضر، زیرساختهایی نظیر سامانه ثبت حقوق و مزایا، سامانه پرداخت خزانهداری و سامانه تدارکات الکترونیکی دولت ایجاد شدهاند اما کارکرد آنها به دلایل نهادی و اجرایی بهطور کامل محقق نشده است. پیشنهاد میشود در چارچوب احکام اجرایی بودجه۱۴۰۵ دولت مکلف شود دامنه شمول این سامانهها را تکمیل کرده و دسترسی عمومی به دادههای تجمیعی و غیرشخصی را فراهم کند. این اقدام بدون نیاز به قانونگذاری جدید و صرفا با اعمال انضباط اجرایی میتواند سطح شفافیت عملی بودجه را به طور معناداری افزایش دهد.
دوم، ایجاد داشبوردهای برخط بودجهای برای نمایش تخصیص و مصرف اعتبارات دستگاههاست. در بسیاری از کشورها انتشار عمومی دادههای تخصیص و پرداخت یکی از کمهزینهترین ابزارهای افزایش پاسخگویی مالی محسوب میشود. پیشنهاد میشود سازمان برنامهوبودجه و خزانهداری کل کشور با استفاده از دادههای موجود، داشبوردهایی ساده و قابل فهم طراحی کنند که وضعیت تخصیص، پرداخت و مصرف اعتبارات دستگاههای اجرایی را به صورت دورهای نمایش دهد. این اقدام ضمن ارتقای شفافیت، فشار نهادی مثبتی برای بهبود عملکرد دستگاهها ایجاد میکند، بدون آنکه نیازمند تغییرات گسترده در ساختار بودجه باشد.
سوم، اولویتبخشی به اجرای واقعی بودجهریزی مبتنی بر عملکرد در تعداد محدودی از دستگاههای منتخب است. بهجای تعمیم شتابزده این رویکرد به کل دولت میتوان در بودجه۱۴۰۵ چند دستگاه بزرگ و دارای آمادگی نهادی را به عنوان پایلوت انتخاب کرد و تخصیص بخشی از اعتبارات آنها را به شاخصهای مشخص عملکردی گره زد. این رویکرد تدریجی ضمن کاهش مقاومت نهادی، امکان ارزیابی دقیق نتایج و اصلاح تدریجی سازوکارها را فراهم میکند.
چهارم، شفافسازی جریان پرداختهای دولتی از طریق تمرکز حداکثری بر پرداخت از مسیر خزانه است. هرچند در سالهای اخیر گامهایی در این زمینه برداشته شده اما همچنان برخی پرداختها خارج از چرخه شفاف خزانه انجام میشود. الزام دستگاهها به انجام کلیه پرداختها از طریق سامانههای خزانهداری و ثبت برخط اطلاعات پرداخت میتواند یکی از موثرترین اقدامات کوتاهمدت برای کاهش ابهام در مصرف منابع عمومی باشد.
پنجم، انتشار عمومی قراردادهای دولتی با تمرکز بر قراردادهای بزرگ و حساس است. پیشنهاد میشود در گام نخست، تنها قراردادهای بالاتر از یک سقف مشخص مالی مشمول الزام انتشار عمومی شوند. این اقدام تدریجی ضمن مدیریت مقاومت ذینفعان، پیام روشنی درخصوص عزم دولت برای ارتقای شفافیت و مقابله با ناکارآمدی ارسال میکند و از منظر اجرایی نیز قابل تحقق است.
در نهایت باید تاکید کرد که لایحه بودجه۱۴۰۵، اگرچه فاقد جهشهای ساختاری بزرگ است اما از منظر حکمرانی مالی واجد مجموعهای از اصلاحات تدریجی، دادهمحور و قابل اجراست که آن را نسبتبه بسیاری از بودجههای سنوات گذشته متمایز میکند. این لایحه با درک محدودیتهای نهادی، تعارض منافع و واقعیتهای اجرایی تلاش کرده است مسیر اصلاح را نه از طریق تقابل بلکه از طریق تنظیم قواعد، شفافسازی تدریجی و مدیریت منابع پیش ببرد. از اینرو نقاط قوت بودجه۱۴۰۵ را باید نه در مقیاس شعار بلکه در مقیاس قابلیت اجرا و انطباق با واقعیت نهادی کشور ارزیابی کرد. در مجموع این لایحه را میتوان سندی تثبیتگرا، انقباضی و محتاطانه توصیف کرد؛ سندی که بیش از آنکه نویددهنده تحول ساختاری باشد، نشاندهنده آگاهی سیاستگذار از الزامات توسعهای و ضرورت گذار به بودجهریزی عملکردمحور است اما همچنان تحت تاثیر محدودیتهای ساختاری گذشته قرار دارد و در پیحفظ ثبات نسبی، افزایش قابلیت اجرا و حداقلسازی ریسکهای مالی و اجتماعی در شرایط اقتصاد کلان شکننده است. این رویکرد اگرچه از منظر اهداف بلندمدت توسعهای و اصلاح بنیادین ساختار بودجه ناکافی به نظر میرسد اما در چارچوب محدودیتهای نهادی، اقتصادی و سیاسی کشور رویکردی قابل فهم و تا حد زیادی قابل دفاع است. بودجه۱۴۰۵ نه نقطه آغاز یک جهش تحولآفرین است و نه نقطه پایان اصلاحات مالی دولت بلکه حلقهای از زنجیره اصلاحات تدریجی است که موفقیت آن بیش از هر چیز به تعمیق شفافیت، مهار فرابودجه، ارتقای ظرفیت اجرایی و ایجاد اجماع نهادی برای پذیرش هزینههای کوتاهمدت اصلاحات وابسته خواهد بود. بدون این پیششرطها هیچ بودجهای، هرچند منضبط و محتاط، قادر نخواهد بود بار تحول ساختاری را به تنهایی به دوش بکشد.
