فهم فرآیند تحول اقتصادی یارانه پنهان
محسن راجی اسدآبادی، پژوهشگر اقتصادبخش عمومی
یکی از بحثهای دیرپای اقتصاد ایران مسئله یارانه انرژی بوده، پدیدهای که معمولاً در قالب مفاهیمی چون ناکارآمدی قیمتی، اتلاف منابع و بار مالی بر دوش دولتها مطرح میشود. اگر چارچوب تحلیلی داگلاس نورث (برنده نوبل اقتصادی) در کتاب «فهم فرآیند تحول اقتصادی» را مبنا قرار دهیم، یارانه پنهان تنها یک سیاست غلط اقتصادی نیست، بلکه نشانهای از عمق مشکل ساختاریِ توسعه در ایران است.
مشکلی که ریشه در باورها و مدلهای ذهنی، نهادها و قواعدی که طی زمان شکل گرفتهاند که در فرآیندهای یادگیری و انتقال تجربه(دانش)، بازخوردی دارد که یا ناقص بودهاند یا اصلاً شکل نگرفتهاند. این بدین معناست که یارانه پنهان نه یک خطای سیاستی، بلکه برآیند طبیعی مسیری تاریخی است که ایران در آن گام نهاده، مسیری که تولید آن، حاصل ترکیب باورهای جمعی، نهادهای رسمی و غیررسمی، و نوعی ناتوانی مزمن در یادگیری نهادی است. داگلاس نورث توسعه را «تغییر در قواعدبازی» میداند، اما این قواعد، خود ریشه در باورهای افراد و نخبگان دارند. باورها تعیین میکنند دولت چه وظیفهای دارد، رفاه چگونه تأمین میشود، عدالت چیست، انرژی چه ماهیتی دارد و رابطه فرد با دولت بر چه اصولی استوار است.
اگر باور عمومی این باشد که انرژی ارزان یک «حق طبیعی» است و دولت موظف به تثبیت آن است، نهادهایی پدید میآیند که این باور را بازتولید کنند، از نظام قیمتگذاری گرفته تا «یارانه پنهان»، سیاستهای توزیعی و حتی رفتار مصرفی خانوار. در مقابل، اگر باور جامعه بر بهرهوری، انباشت سرمایه و آیندهمحوری بنا شده باشد، انرژی بهجای آنکه ابزار رفاه مصرفی باشد، ابزار خلق توانمندیهای بلندمدت تلقی میشود. بنابراین پیش از آنکه درباره اصلاح یارانه انرژی صحبت کنیم، باید درباره تحول باورهای زیرین آن سخن گفت، زیرا باورها تعیین میکنند نهادها چگونه شکل گیرند و کنشگران چگونه تصمیم بگیرند. در ایران، یارانه پنهان نشان میدهد باورهای مسلط هنوز در مرحلهای پیشاتوسعهای ثابت ماندهاند، مرحلهای که در آن رفاه کوتاهمدت بر رفاه پایدار برتری دارد و مصرف بر سرمایهگذاری ترجیح داده میشود.
نورث تأکید میکند که هر جامعه، محصول «مسیر وابستگی» خود است، یعنی انتخابهای امروز نتیجه تصمیمهای دیروز و محدودیتهای تاریخی است. مسیر وابستگی در ایران بهخوبی در مسئله یارانه انرژی مشاهده میشود. تثبیت قیمت حاملهای انرژی در دهه ۱۳۵۰ بهعنوان ابزار مدیریت رفاه در دوران اوج درآمد نفت آغاز شد. پس از انقلاب، جنگ و شرایط اجتماعی آن سالها ضرورت تثبیت قیمتها را تشدید کرد. دهههای بعد نیز نوسان نرخ ارز، بیثباتی سیاسی اعم از تحریمها و ضعف هماهنگی نهادی، همه و همه باعث شدند دولتها از اصلاح قیمت انرژی هراس داشته باشند.
در چنین فضایی، سیاستگذار بهجای ایجاد نهادهای پایدار، به تثبیت مصنوعی قیمتها روی آورد تا نوعی «قطعیت فوری» برای جامعه ایجاد کند. این قطعیت کوتاهمدت، عدم قطعیت بسیار بزرگتری در بلندمدت ایجاد کرد، اعم از؛ کسری بودجه (انباشت کسری عظیم در بخشهای مختلف)، ناترازی انرژی، قاچاق گسترده، تخریب محیط زیست و فرسایش منابع. نورث این چرخه را «تله نهادی» مینامد؛ زمانی که نهادهای موجود به دلیل مسیر وابستگی، خود مانع اصلاح میشوند. اما مهمتر از نهادها، مدلهای ذهنی(mental models) هستند، نورث میگوید تغییر نهادها بدون تغییر مدلهای ذهنی امکانپذیر نیست.
مدل ذهنی «انرژی ارزان حق مردم است» بهقدری در کشورمان ریشهدار شده که حتی در میان نخبگان نیز بهعنوان اصلی بدیهی پذیرفته شده است. این مدل ذهنی باعث شکلگیری یک آگاهی جمعی شده که در آن مصرف بالای انرژی طبیعی، بهبود بهرهوری غیرضروری و یارانه انرژی نوعی عدالت قلمداد میشود، در حالی که دادههای رسمی نشان میدهد یارانه پنهان بیش از همه به نفع دهکهای پردرآمد است. این وضعیت نشان میدهد مشکل بنیادی ایران در حوزه انرژی نه ناتوانی فنی یا فقدان منابع، بلکه نبود «آلیاژ فکری–فلسفی» است، یعنی عدم وجود باورها و پیشفرضهای مشترکی که بتواند نهادسازی پایدار را ممکن سازد، در چنین شرایطی، یادگیری نهادی(محور سوم نظریه نورث) در ایران یا بسیار کند بوده یا مسیر اصلاح را معکوس کرده است.
نورث تأکید میکند جوامع زمانی توسعه مییابند که «یادگیری بازخوردی» داشته باشند، یعنی از خطاها بیاموزند، مسیر اصلاح را با ابزارهای جدید ادامه دهند و از تکرار اشتباهات بپرهیزند. در ایران اما تجربه یارانه انرژی نشان میدهد اغلب سیاستها بهجای اصلاح ساختار، در جهت تثبیت وضع موجود حرکت کردهاند، حتی در مواردی که اصلاحاتی چون طرح هدفمندی یارانهها انجام شده، یادگیری نهادی تضعیف شده، زیرا سیاستها ناپیوسته، بیثبات، بدون روایت توسعه و فاقد اعتماد عمومی بودهاند، لذا نتیجه آن شده که مسیر اصلاح نیمهکاره رها شود و مدل ذهنی سابق بار دیگر احیا شده است.
در مقابل، کشورهایی مانند نروژ یا حتی چین با مدلهای متفاوت یادگیری بازخوردی توسعه، توانستهاند بر اساس باورهای مشترک و یادگیری نهادی قوی، مسیر تحول پایدار را طی کنند. نروژ انرژی را به قیمت واقعی عرضه میکند و درآمد نفت را به صندوق بیننسلی منتقل مینماید، این سیاست نه صرفاً نتیجه ارائه مدل توسط اقتصاددانان است، بلکه نتیجه وجود یک «طرز فکر توسعهای» میان دولت و جامعه است که بر آیندهمحوری، انباشت سرمایه و رفاه پایدار تأکید دارد. کشور چین نیز با مدل سوسیالیسم بازارمحور (که در هیچ کتاب اقتصادی نوشته نشده بود) با باور مشترک دولت و جامعه به صنعتیسازی، نهادهای کارآمد ساخت و مسیر توسعه را با طی ۴دهه گذشته بسرعت طی کرد. تجربه ژاپن نیز مؤید همین است: وجود هنجارهای فرهنگی، نهادهای غیررسمی قوی و روایت مشترک توسعهای، آنها را قادر ساخت قواعد بازی را بدون تقلید از دیگران تنظیم کنند.
این تفاوتها نشان میدهد که مشکل اصلی ایران «نبود الگوی تکنیکی» نیست، بلکه فقدان روایت و باور مشترک درباره توسعه است. در غیاب این باورها، نهادها نمیتوانند پایدار بمانند و بدون نهادهای پایدار هیچ سیاستی، از جمله اصلاح یارانه انرژی، قابلیت موفقیت ندارد. به تعبیر نورث، توسعه زمانی رخ میدهد که باورهای راهنما تغییر کنند و این تغییر در قالب نهادسازی تثبیت شود. درحالیکه در ایران، باورها و نهادها در تنشی دائمی گرفتار شدهاند. دولت تلاش میکند نهادهای جدید بسازد، اما باور اجتماعی آنها را نمیپذیرد، و باورهای اجتماعی نیز نهادهای ناکارآمد موجود را بازتولید میکنند.
برابر گزارش یارانههای سوخت فسیلی در جهانIMF در سال ۲۰۲۳، یارانه ضمنی، یعنی بخشی از هزینه واقعی انرژی که در قیمت آن لحاظ نمیشود، بزرگترین مانع بهرهوری، عدالت و توسعه پایدار است. در صورتیکه از منظر داگلاس نورث به این گزارش کاملاً فنی بنگریم، روشن میشود که موفقیت کشورها در اصلاح یارانه انرژی به میزان توانایی آنها در تغییر باورها و ایجاد نهادهای پایدار وابسته است. کشورهایی که باور جمعی به بهرهوری دارند، اصلاح قیمت انرژی برای آنها تهدید نیست، بلکه فرصتی برای سرمایهگذاری در آینده است و کشورهایی که باورهایشان حول رفاه مصرفی و تثبیت کوتاهمدت میچرخد، یارانه انرژی را بهعنوان «حق طبیعی» میبینند و در نتیجه اصلاح آن به مقاومت اجتماعی منجر میشود.
توسعه، پیش از آنکه نوعی ابزار فنی، قوانین یا برنامهریزی باشد، یک «طرز فکر» است، اگر این طرز فکر در جامعه و دولت نهادینه شود، حتی سختترین مسیرها قابل طی شدن است و بلعکس اگر چنین تحول ذهنی رخ ندهد، حتی بهترین سیاستهای اقتصادی نیز شکست میخورند. در واقع، یارانه پنهان در ایران بازتاب این واقعیت است که جامعه و دولت هنوز در برابر «عدم قطعیت» به باورمشترک «بلوغ نهادی» لازم نرسیدهاند. تثبیت قیمت انرژی تلاشی برای حذف عدم قطعیت است، اما این تلاش در نهایت عدم قطعیت بزرگتری میآفریند. جوامع توسعهیافته یاد گرفتهاند عدم قطعیت را مدیریت کنند، نه آنکه آنرا با سیاستهای تثبیت مصنوعی از میان بردارند.
در پایان بیان میگردد؛ اصلاح یارانه پنهان در ایران نیازمند چیزی فراتر از شوکهای اقتصادی یا محاسبات بودجهای است، این اصلاح نیازمند بازآفرینی مدل ذهنی جامعه درباره انرژی، دولت و آینده (شکلگیری یک «آلیاژ فکری_فلسفی»، مجموعهای از باورهای مشترک درباره عدالت، کارآمدی، بهرهوری، پایداری و نقش دولت توسعهخواه) است. تغییر در باورها، نهادها و یادگیری اجتماعی همان حلقه مفقودهای است که میتواند کشورمان را از چرخه ناکارآمدی نهادی خارج کرده و به مسیر توسعه پایدار وارد کند. این تحول نه با افزایش و یا کاهش قیمت، بلکه با تغییر نگاه به آینده آغاز میشود، درصورت چنین تحولی، اصلاح قیمت انرژی نه آغاز بحران، بلکه آغاز توسعه خواهد بود، توسعهای که بر باورهای مردم کشورمان بنا شده، نه نسخهبرداری از الگوهای خارجی.
