ضرورت پایان مدیریت جزیرهای دادهها
جهان صنعت – تازهترین گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی با عنوان نگاشت نهادی نظام اداری کشور در جهت بهبود رتبه شاخص توسعه دولت الکترونیکی تلاش کرده از زاویهای متفاوت بهیکی از مهمترین شاخصهای حکمرانی دیجیتال بپردازد؛ شاخصی که در سالهای اخیر بهیکی از معیارهای سنجش کارآمدی دولتها در سطح بینالمللی تبدیل شده است. برخلاف بسیاری از مطالعات گذشته که عمدتا بر جایگاه ایران در رتبهبندی جهانی یا ضعفهای فنی خدمات الکترونیکی تمرکز داشتند این گزارش بهسراغ پرسشی بنیادینتر رفته است؛ اینکه اساسا امتیاز ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیکی سازمان ملل متحد (EGDI) چگونه شکل میگیرد، دادههای مورد نیاز این شاخص دراختیار چه دستگاههایی قرار دارد و کدام نهاد مسوول آن است که عملکرد واقعی کشور را بهدادههایی معتبر قابل استناد و قابل ارزیابی در سطح بینالمللی تبدیل کند. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر آشکار میشود که بدانیم برنامه هفتم پیشرفت ارتقای جایگاه ایران تا رتبه۷۵ جهان در شاخص توسعه دولت الکترونیکی را بهعنوان یکی از اهداف کمی خود تعیین کرده است. دستیابی بهچنینهدفی تنها با توسعه چند سامانه یا افزایش خدمات آنلاین امکانپذیر نیست بلکه نیازمند شناخت دقیق سازوکار تولید اینرتبه و اصلاح زنجیرهای است که درنهایت بهامتیاز نهایی کشور منتهی میشود. یکیاز مهمترین ویژگیهای این گزارش، تغییر زاویه نگاه از رتبه بهفرآیند تولید رتبه است. درواقع مرکز پژوهشهای مجلس بهجای آنکه صرفا بررسی کند ایران در کدام مولفهها ضعف دارد یک گام بهعقب برداشته و کل مسیر شکلگیری دادهها را زیر ذرهبین قرار داده؛ مسیری که از تولید اطلاعات در دستگاههای اجرایی آغاز میشود، بهتجمیع، اعتبارسنجی و انتقال دادهها میرسد و در نهایت بهارزیابی سازمانهای بینالمللی ختم میشود. نتیجه این تغییر رویکرد آشکارشدن یک چالش مهم در ساختار حکمرانی دولت الکترونیکی کشور است؛ اینکه تعدد نهادهای تولیدکننده داده، نبود تقسیم کار رسمی و مشخص و فقدان یک مرجع واحد برای راهبری این فرآیند، میتواند میان عملکرد واقعی کشور و تصویری که در ارزیابیهای بینالمللی از ایران ثبت میشود فاصله ایجاد کند.
این گزارش توضیح میدهد که شاخص توسعه دولت الکترونیکی سازمان ملل از سه مولفه هموزن تشکیل شده؛ شاخص خدمات برخط (OSI)، شاخص زیرساخت مخابراتی (TII) و شاخص سرمایه انسانی (HCI) . اگرچه این ساختار در ظاهر ساده بهنظر میرسد اما در عمل هر یک از این سه مولفه از مسیرهای کاملا متفاوتی تامین و ارزیابی میشوند و همین مساله مدیریت این شاخص را پیچیده میکند. در بخش خدمات برخط ارزیابان سازمان ملل مستقیما کیفیت خدمات الکترونیکی، درگاههای اینترنتی و تجربه کاربری خدمات عمومی را بررسی میکنند اما در بخش زیرساخت مخابراتی اطلاعات مورد نیاز ابتدا ازسوی کشورها بهاتحادیه بینالمللی مخابرات (ITU) ارسال میشود و سپس در محاسبات شاخص مورد استفاده قرار میگیرد. در حوزه سرمایه انسانی نیز بخش عمده دادههای آموزشی ازطریق موسسه آمار یونسکو (UIS) وارد فرآیند ارزیابی میشود. بنابراین اگرچه در نهایت تنها یک شاخص منتشر میشود اما این شاخص حاصل مدیریت همزمان سهمسیر نهادی و بینالمللی کاملا متفاوت است که هریک قواعد، بازیگران و فرآیندهای خاص خود را دارند.
۳زنجیره متفاوت داده، ۳شیوه متفاوت ارزیابی
گزارش نشان میدهد که پیچیدگی اصلی دقیقا از همین تفاوت میان سهمولفه آغاز میشود. در زنجیره خدمات برخط، مسوولیت تکمیل و ارسال پرسشنامههای مربوط بهخدمات ملی و محلی بر عهده معاونت توسعه زیرساخت دولت هوشمند در سازمان فناوری اطلاعات ایران قرار دارد. این معاونت اطلاعات مربوط بهخدمات معرفیشده را برای سازمان ملل ارسال میکند و شورای اجرایی فناوری اطلاعات نیز مسوول نظارت بر صحت و دقت این دادههاست. در همین زنجیره سازمان اداری و استخدامی کشور پایگاه شناسنامه خدمات دولت را مدیریت میکند و شهرداری تهران نیز بهعنوان مرجع ارزیابی خدمات برخط محلی مورد بررسی قرار میگیرد.
در مقابل زنجیره زیرساخت مخابراتی سازوکار متفاوتی دارد. در این بخش مرکز برنامهریزی و نظارت راهبردی فناوری اطلاعات دادههایی را گردآوری میکند که منشأ آنها سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، اپراتورهای تلفن همراه، شرکت مخابرات ایران، شرکت ارتباطات زیرساخت و مرکز آمار ایران هستند. این اطلاعات پس از تجمیع بهاتحادیه بینالمللی مخابرات ارسال میشود و مبنای محاسبه شاخص زیرساخت قرار میگیرد. زنجیره سرمایه انسانی نیز بازیگران خاص خود را دارد. در این بخش نمایندگی دائم جمهوری اسلامی ایران در یونسکو، کمیسیون ملی یونسکو، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، سازمان سنجش آموزش کشور و مرکز آمار ایران در فرآیند تولید و انتقال اطلاعات نقش دارند. دادههای آموزشی پس از طی این مسیر وارد موسسه آمار یونسکو شده و سپس در اختیار سازمان ملل قرار میگیرند.
به اعتقاد این گزارش همین تفاوت در مسیرهای تولید داده اهمیت زیادی برای سیاستگذاری دارد زیرا راهکارهای بهبود هر مولفه نیز با دیگری متفاوت است. بهعنوان مثال ارتقای شاخص خدمات برخط بیش از هر چیز بهکیفیت واقعی خدماتی وابسته است که ارزیابان سازمان ملل هنگام مراجعه بهدرگاههای دولتی مشاهده میکنند. معیارهایی همچون دسترسپذیری وبسایتها، امکان استفاده چندزبانه، ارائه دادههای باز، وجود سامانههای احراز هویت دیجیتال، میزان مشارکت الکترونیکی شهروندان و کیفیت ارائه خدمات مستقیما در این بخش مورد ارزیابی قرار میگیرد اما در دو مولفه دیگر یعنی زیرساخت مخابراتی و سرمایه انسانی موضوع صرفا کیفیت خدمات نیست بلکه کیفیت نظام آماری کشور، انطباق تعاریف داخلی با استانداردهای بینالمللی کاملبودن اطلاعات و ارسال بهموقع دادهها اهمیت بیشتری پیدا میکند. این گزارش حتی هشدار میدهد که اگر اطلاعات با تاخیر ارسال شود یا ناقص باشد اتحادیه بینالمللی مخابرات یا موسسه آمار یونسکو ممکن است بهجای استفاده از دادههای جدید، از اطلاعات سالهای گذشته یا برآوردهای جایگزین استفاده کنند؛ موضوعی که میتواند بدون آنکه تغییری در عملکرد واقعی کشور ایجاد شده باشد بر رتبه نهایی ایران اثر منفی بگذارد.
چهنهادی مرجع رسمی اعلام آمار ایران است؟
یکیاز مهمترین چالشهای موجود بهیک مساله حقوقی و نهادی مربوط میشود: اینکه چه نهادی اختیار قانونی دارد آمار رسمی ایران را در مجامع بینالمللی اعلام کند. این موضوع یکی از حساسترین بخشهای گزارش است که در ادامه بهآن پرداخته میشود. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس یکی از مهمترین موانع ارتقای جایگاه ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیکی را نه در فناوری بلکه در معماری حقوقی و نهادی نظام آماری کشور جستوجو میکند. بررسیهای این گزارش نشان میدهد میان آنچه قوانین کشور درباره مرجع رسمی انتشار آمار تعیین کردند و آنچه در عمل برای ارسال اطلاعات بهنهادهای بینالمللی انجام میشود شکافی قابل توجه وجود دارد.
مطابق قانون تاسیس مرکز آمار ایران مصوب سال۱۳۵۳، مصوبه پنجاهودوم شورای عالی آمار در سال۱۳۹۴ و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، مرکز آمار ایران مرجع رسمی تهیه، انتشار و اعلام آمارهای رسمی کشور و مسوول اصلی تعاملات آماری در سطح بینالمللی شناخته میشود. با این حال گزارش نشان میدهد که در عمل این رویه همیشه رعایت نمیشود. برای نمونه در حوزه خدمات برخط، پرسشنامه تخصصی «MSQ» که یکی از منابع اصلی ارزیابی سازمان ملل است مستقیما از سوی سازمان فناوری اطلاعات ایران برای دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد ارسال میشود. در حوزه زیرساخت مخابراتی نیز پرسشنامههای مربوط بهاتحادیه بینالمللی مخابرات توسط مرکز برنامهریزی و نظارت راهبردی فناوری اطلاعات تکمیل و ارسال میشوند. همین تفاوت میان ساختار حقوقی و رویه اجرایی از نگاه گزارش، یک ابهام مهم درباره حدود اختیارات دستگاهها و نحوه تقسیم مسوولیت میان سازمان فناوری اطلاعات و مرکز آمار ایران ایجاد کرده؛ ابهامی که میتواند بر اعتبار، انسجام و قابلیت دفاع از دادههای رسمی کشور در مجامع بینالمللی اثرگذار باشد. اهمیت این مساله صرفا بهیک اختلاف اداری محدود نمیشود. دادههایی که مبنای رتبهبندی جهانی قرار میگیرند باید دارای سهویژگی اساسی باشند: نخست آنکه متولی فنی مشخصی برای تولید آنها وجود داشته باشد، دوم آنکه فرآیند اعتبارسنجی آنها شفاف و قابل اتکا باشد و سوم اینکه مسیر رسمی انتقال اطلاعات بهنهادهای بینالمللی نیز از پیش تعیین شده و بدون ابهام باشد. گزارش تاکید میکند که هرگونه خلأ در این سه بخش احتمال بروز ناهماهنگی میان دستگاهها و کاهش اعتبار دادههای ارسالی را افزایش میدهد. درمقابل زنجیره سرمایه انسانی از منظر حقوقی وضعیت منظمتری دارد. اطلاعات آموزشی از مسیر مشخصی میان مرکز آمار ایران، وزارت آموزش و پرورش، وزارت علوم، کمیسیون ملی یونسکو، نمایندگی دائم ایران در یونسکو و موسسه آمار یونسکو جابهجا میشود و پس از طی این فرآیند در اختیار دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل قرار میگیرد. همین نظم نسبی باعث شده این بخش از نظر گزارش از انسجام بیشتری نسبتبه دو زنجیره دیگر برخوردار باشد. مرکز پژوهشهای مجلس در ادامه چهارضعف اساسی را بهعنوان حلقههای مفقوده حکمرانی شاخص توسعه دولت الکترونیکی معرفی میکند. نخستینضعف نبود یک نگاشت نهادی جامع است که نقش و مسوولیت هر دستگاه را بهطور دقیق مشخص کند. دوم فقدان یک مرجع واحد برای راهبری کل فرآیند است؛ نهادی که بتواند فعالیت دستگاههای مختلف را هماهنگ و بر اجرای وظایف آنها نظارت کند. سومینضعف کمرنگبودن دیپلماسی تخصصی درتعامل با سازمانهای بینالمللی است و چهارمین مورد نیز بهابهام درحدود اختیارات دستگاهها برای تولید، اعتبارسنجی و ارسال دادهها مربوط میشود. بهباور این گزارش پیامد این وضعیت آن است که بسیاری از رویههای موجود بیش از آنکه بر پایه تقسیم کار رسمی و مصوب شکل گرفته باشند بر تجربههای گذشته و برداشت هر دستگاه از وظایف خود استوار هستند. چنین شرایطی امکان مدیریت هدفمند شاخص را دشوار میکند زیرا درصورت افت امتیاز یک مولفه، بهسادگی نمیتوان تشخیص داد اشکال در کدام بخش از زنجیره ایجاد شده است؛ از مرحله تولید داده گرفته تا اعتبارسنجی، ارسال اطلاعات یا حتی نحوه ارزیابی بینالمللی.
از پایش داخلی تا معماری جدید حکمرانی دولت الکترونیکی
یکی از کاربردیترین بخشهای گزارش بهاستفاده از ظرفیتهایی اختصاص دارد که طی سالهای گذشته در داخل کشور ایجاد شده است. سازمان فناوری اطلاعات ایران تاکنون ۱۳دوره ارزیابی از کیفیت خدمات الکترونیکی و درگاههای دستگاههای اجرایی انجام داده و این گزارش معتقد است بخش قابلتوجهی از معیارهای این ارزیابیها با شاخص خدمات برخط سازمان ملل همپوشانی دارد. از جمله این معیارها میتوان بهدسترسپذیری وبسایتها، ارائه خدمات بهچند زبان، میزان توسعه دادههای باز، کیفیت مشارکت الکترونیکی شهروندان و استانداردهای ارائه خدمات اشاره کرد. بههمین دلیل گزارش پیشنهاد میکند این ظرفیت داخلی تنها برای ارزیابی دستگاههای اجرایی مورد استفاده قرار نگیرد بلکه بهابزاری برای پیشبینی وضعیت ایران پیش از ارزیابی رسمی سازمان ملل تبدیل شود. بر همین اساس طراحی داشبورد ملی شاخص توسعه دولت الکترونیکی یکی از مهمترین پیشنهادهای عملیاتی گزارش است. این داشبورد قرار است بهگونهای طراحی شود که پیش از آغاز ارزیابی رسمی وضعیت ایران را دقیقا با همان معیارهای مورد استفاده سازمان ملل بررسی کند. در این فرآیند درگاههای الکترونیکی کشور براساس حدود ۱۴۰تا۱۶۰سوال مرتبط با شاخص خدمات برخط ارزیابی میشوند و همزمان آخرین دادههای مربوط بهزیرساخت مخابراتی و سرمایه انسانی نیز با اطلاعات ثبتشده در اتحادیه بینالمللی مخابرات و موسسه آمار یونسکو تطبیق داده خواهد شد. براساس پیشنهاد گزارش نتایج این ارزیابی اولیه باید دستکم ششماه پیش از ارزیابی رسمی سازمان ملل در اختیار دستگاههای مسوول قرار گیرد تا فرصت کافی برای اصلاح نقاط ضعف، تکمیل اطلاعات یا رفع نواقص احتمالی وجود داشته باشد. چنینرویکردی میتواند از بروز بسیاری از مشکلاتی که تنها پس از انتشار رتبه جهانی آشکار میشوند جلوگیری کند. در بخش پایانی گزارش یک الگوی سهسطحی برای حکمرانی شاخص توسعه دولت الکترونیکی پیشنهاد میدهد. در سطح نخست مسوولیت راهبری کلان و نظارت عالی بر عهده شورای اجرایی فناوری اطلاعات قرار میگیرد. در این سطح وزارت امور خارجه وظیفه هماهنگی تعاملات دیپلماتیک با نهادهای بینالمللی را بر عهده خواهد داشت و مرکز آمار ایران نیز نقش مرجع رسمی اعتباربخشی بهدادههای آماری کشور را ایفا میکند. سطح دوم این معماری تشکیل کمیته ملی شاخص توسعه دولت الکترونیکی بهریاست سازمان فناوری اطلاعات ایران است. این کمیته بهعنوان نقطه تماس ملی، مسوول هماهنگی عملیاتی میان دستگاهها، اجرای ارزیابیهای اولیه، مدیریت فرآیند پایش و تهیه گزارشهای تحلیلی خواهد بود. در سطحسوم نیز سهزنجیره تخصصی خدمات برخط، زیرساخت مخابراتی و سرمایه انسانی قرار میگیرند که هریک مسوول تولید، گردآوری و بهروزرسانی دادههای مرتبط با حوزه خود هستند. گزارش تاکید میکند جریان اطلاعات در این ساختار باید دوسویه باشد بهاینمعنا که علاوهبر انتقال دادهها از دستگاههای اجرایی بهسطوح راهبری، نتایج ارزیابیها و بازخورد سازمانهای بینالمللی نیز دوباره بهدستگاههای مسوول بازگردانده شود تا امکان اصلاح مستمر فرآیندها فراهم باشد. برای اجرای این الگوی پیشنهادی نیز زمانبندی مشخصی ارائه شده است. براساس پیشنهاد گزارش کمیته ملی شاخص توسعه دولت الکترونیکی باید ظرف سهماه تشکیل شود، داشبورد ملی حداکثر طی ۱۲ماه راهاندازی شود و نخستین ارزیابی آینهای نیز تا هجده ماه پس از آغاز اجرای طرح انجام گیرد. پیشبینی شده این کمیته بهصورت فصلی تشکیل جلسه دهد و دبیرخانه آن هرششماه یکبار گزارش تحلیلی از وضعیت شاخص توسعه دولت الکترونیکی را بهمراجع عالی تصمیمگیر ارائه کند. جمعبندی گزارش مرکز پژوهشهای مجلس یک پیام روشن دارد؛ ارتقای جایگاه ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیکی پیش از آنکه بهتوسعه فناوری یا افزایش تعداد خدمات آنلاین وابسته باشد بهاصلاح نظام حکمرانی داده، شفافسازی مسوولیت دستگاهها و ایجاد هماهنگی نهادی نیاز دارد. بهبیان دیگر رتبه بینالمللی ایران حاصل زنجیرهای است که از کیفیت واقعی خدمات و زیرساختها آغاز میشود، از مسیر تولید، استانداردسازی، اعتبارسنجی و انتقال دادهها عبور میکند و درنهایت درقالب امتیاز سازمان ملل نمود پیدا میکند. اگر هریک از این حلقهها دچار ضعف یا ناهماهنگی باشد بخشی از ظرفیت واقعی کشور نیز در رتبه نهایی بازتاب نخواهد یافت. از همین رو تحقق هدف برنامه هفتم برای دستیابی بهرتبه۷۵ جهانی، مستلزم تقسیم کاری شفاف، تعیین مسوول مشخص برای هر بخش از زنجیره داده، رفع ابهام میان مرکز آمار و دستگاههای تخصصی، ایجاد نقطه تماس ملی، همسوسازی نظام پایش داخلی با روششناسی سازمان ملل و حضور فعال در فرآیندهای بینالمللی است.
