بودجه در آینه کسری‌های مزمن
احسان کشاورز- بودجه عمومی دولت بهعنوان مهم‌ترین سند مالی کشور نه‌تنها برنامه یک‌ساله مدیریت منابع و مصارف را تعیین بلکه سیمای رابطه دولت و ملت و جهت‌گیری‌های کلان اقتصادی را نیز آشکار میکند. از طریق بودجه است که می‌توان اولویت‌های دولت در تخصیص منابع، میزان شفافیت در دخل‌وخرج و حتی عمق عدالت اجتماعی را سنجید اما در اقتصاد ایران این سند سالانه بیش از آنکه ابزار توسعه و ثبات باشد، به معضلی پیچیده و مزمن تبدیل شده است. یکی از مهم‌ترین چالش‌های بودجه ایران، کسری مزمن آن است. کسری بودجه به این معناست که منابع پیش‌بینی‌شده کفاف هزینه‌ها را نمی‌دهد و دولت ناگزیر است از مسیرهایی چون استقراض، برداشت از منابع بانک مرکزی یا انتشار اوراق مالی، نیازهای خود را تامین کند. نتیجه چنین روندی روشن است؛ افزایش پایه پولی، رشد نقدینگی و تورم مزمن. به همین دلیل است که بسیاری از اقتصاددانان، کسری بودجه را «مادر تورم» در ایران می‌دانند. وابستگی تاریخی بودجه به درآمدهای نفتی، این مشکل را تشدید کرده است. در دوره‌های رونق نفتی، دولت‌ها تعهدات پایدار ایجاد کرده‌اند و با کاهش درآمدها در اثر تحریم‌ها یا افت قیمت جهانی، تامین آن تعهدات ناممکن شده است. این نوسان‌ها نه‌تنها برنامه‌ریزی اقتصادی را دشوار کرده بلکه بودجه را به عاملی برای بی‌ثباتی بدل کرده است. در کنار نفت ضعف ساختار مالیاتی و گستردگی معافیت‌ها نیز سهم درآمدهای پایدار را محدود کرده و امکان پوشش هزینه‌های جاری را از بین برده است. تجربه چند دهه گذشته نشان می‌دهد که حتی وجود برنامه‌های توسعه و تاکید بر مهار کسری بودجه در قوانین بالادستی نیز نتوانسته مانع از تعمیق این مشکل شود. از برنامه اول تا پنجم توسعه، همواره فاصله میان اهداف کاغذی و عملکرد واقعی بسیار زیاد بوده است. درنتیجه کسری عملیاتی بودجه افزایش یافته و بار آن بر دوش مردم، به‌ویژه اقشار متوسط و ضعیف سنگین‌تر شده است. امروز بیش از هر زمان دیگر ضرورت اصلاح ساختار بودجه احساس می‌شود؛ اصلاحی که هم نیازمند شفاف‌سازی هزینه‌کرد شرکت‌های دولتی است و هم به بازنگری در نحوه توزیع یارانه‌ها، مدیریت ناترازی انرژی و تقویت پایه‌های مالیاتی وابسته است. بدون چنین اصلاحاتی کسری بودجه همچنان موتور محرک تورم و شکاف طبقاتی باقی خواهد ماند.
در همین زمینه حسین صادقی، اقتصاددان و عضو هیات‌علمی دانشگاه تربیت مدرس، در گفت‌وگو با «جهان صنعت» به مهم‌ترین ابعاد شکل‌گیری کسری بودجه و نتایج و تبعات آن می‌پردازد. او بر این باور است که بودجه ایران به‌دلیل وابستگی شدید به نفت، ضعف مالیات‌گیری و هزینه‌های غیرمولد گرفتار چرخه‌ای معیوب شده است که نهایتا به تورم مزمن و کاهش رفاه عمومی منتهی می‌شود. وی همچنین تاکید میکند که بدون شفاف‌سازی در عملکرد شرکت‌های دولتی و اصلاح نظام یارانه‌ها، امکان دستیابی به بودجه‌ای کارآمد وجود ندارد. این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
***
اگر بخواهید بهعنوان یک اقتصاددان نظر خود را درباره اهمیت لایحه بودجه در کشور بیان کنید، چه نکاتی را مورد تاکید قرار می‌دهید؟
مایل هستم ابتدا با تعریف بودجه آغاز کنم. بودجه مهم‌ترین سند مالی یک کشور است که درواقع برنامه مالی کوتاه‌مدت دولت را برای مدیریت اقتصاد، درآمدها و هزینه‌ها به نمایش می‌گذارد. اگر بخواهیم بازیگران اصلی اقتصاد را بشماریم، دولت بزرگ‌ترین و قدرتمندترین آنهاست بنابراین طبیعی است که این بازیگر بزرگ، هزینه‌های سنگینی دارد و برای پوشش آن به درآمدهای کلان نیازمند است. از این رو وقتی از لایحه بودجه سخن می‌گوییم، در حقیقت درباره موجودی صحبت می‌کنیم که تقریبا بر همه شئون اقتصادی کشور تسلط دارد. به باور من بودجه صرفا یک سند قانونی یا سیاسی نیست بلکه ابزاری مهم برای ریل‌گذاری مسیر رشد و توسعه اقتصادی به‌شمار می‌رود. بودجه سالانه دولت شامل پیش‌بینی‌های درآمدی و هزینه‌ای برای سال آینده است و نه‌تنها اولویت‌ها و اهداف اقتصادی کشور را مشخص میکند بلکه توانایی مدیریت و تخصیص منابع را نیز بازتاب می‌دهد اما متاسفانه بودجه در ایران یک «پاشنه‌آشیل» تاریخی دارد. از دهه۵۰ و با جهش قیمت جهانی نفت، وابستگی دولت به این منبع به‌شدت افزایش یافت و حتی پس از تحریم‌ها و تغییرات در ساختار درآمدی، همچنان منطق حکمرانی نفتی بر بودجه‌ریزی حاکم ماند. معتقدم بودجه‌ریزی در ایران هنوز به یک نگاه علمی نرسیده است. در جهان بودجه دانشی بین‌رشته‌ای است که از حقوق عمومی، علوم سیاسی و اقتصاد سرچشمه می‌گیرد و همزمان با پیدایش پارلمان‌ها در قرن سیزدهم شکل گرفته است. اما در ایران عملکرد مجلس در این حوزه پیشرفتی نداشته و تغییرات بیشتر در جهت منافع فردی بوده است. بودجه در حقیقت بیانگر نظریه دولت است؛ پاسخ به پرسش‌هایی چون حدود اختیارات دولت کجاست، چه سهمی برای بخش‌خصوصی تعریف می‌شود، عدالت چگونه تبیین می‌شود و کدام ساختار مالیاتی منصفانه است. حتی نوع قیمت‌گذاری انرژی نیز بازتاب نگاه ما به عدالت است. اگر بودجه با کسری بسته شود، این یعنی دولت خود را بی‌مسوولیت نشان داده است. در نهایت باید گفت بودجه سیمای رابطه دولت و ملت است؛ معیاری برای سنجش میزان دموکراسی و میزان پایبندی دولت به شفافیت و پاسخگویی.
تحلیل شما از ارتباط میان مالیات و کسری بودجه در اقتصاد ایران چیست؟ به‌طور مشخص چه رابطه‌ای بین نظام مالیاتی و وضعیت کسری بودجه در ساختار بودجه‌ریزی کشور وجود دارد؟
مالیات در اقتصاد ایران از دو منظر اهمیت دارد. نخست آنکه منبعی پایدار برای تامین خدمات عمومی دولت است و بدون آن امکان جایگزینی وجود ندارد. دوم آنکه افزایش سهم مالیات می‌تواند کسری بودجه را کاهش دهد و از بار عواقب اقتصادی آن همچون تورم بر دوش جامعه بکاهد. با این حال کسری بودجه صرفا یک وضعیت روبنایی نیست بلکه ریشه‌های زیرساختی دارد که یکی از آنها همین نظام مالیاتی است. در ایران کسری بودجه در تعامل با تحریم‌های اقتصادی شدت می‌گیرد. کاهش درآمدهای نفتی دولت را به‌سمت مالیات سوق می‌دهد اما همزمان تورم ناشی از نوسانات ارزی توان پرداخت مالیات را کاهش می‌دهد. به این ترتیب ما با چرخه‌ای معیوب مواجه هستیم. از نظر قانونی بودجه هر سال میزان مالیات‌ها را پیش‌بینی میکند اما در عمل یا این منابع اساسا وصول نمی‌شوند یا تحقق آنها بسیار کمتر از رقم مصوب است. این مساله به ضعف ساختاری در نظام مالیات‌گیری بازمی‌گردد به‌ویژه عدم شناسایی مودیان و فقدان یک نظام جامع و ساختارمند. اگر اجزای مالیات را بررسی کنیم، می‌بینیم که مالیات مستقیم شامل سه بخش است: مالیات اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمد و مالیات بر ثروت. مالیات غیرمستقیم نیز شامل مالیات بر واردات و کالا و خدمات می‌شود. در نظریه باید هزینه‌های جاری دولت که باثبات‌ترین بخش مخارج است، از محل مالیات‌های پایدار تامین شود اما در عمل همواره شکاف بزرگی میان درآمدهای مالیاتی و هزینه‌های جاری وجود داشته و این شکاف نهایتا به تورم منجر شده است. برای نمونه در ماده۲۶ برنامه هفتم توسعه سهم ۸۰درصدی مالیات از اعتبارات هزینه‌ای به عنوان هدف کمی تعیین شد اما تحقق چنین نسبتی در عمل امکان‌پذیر نیست. روند مالیات‌های مستقیم طی یک دهه اخیر نشان می‌دهد که نسبت آنها به تولید ناخالص داخلی یا کاهش یافته یا در بهترین حالت رشد ناچیزی داشته است. حتی تغییرات نرخ مالیات مانند کاهش از ۲۵درصد به ۱۸درصد در سال‌های اخیر و سپس بازگشت آن، نشانه‌ای از ناپایداری سیاست مالیاتی است. علاوه‌بر این، ترکیب درآمدهای مالیاتی نشان می‌دهد که حدود نیمی از آن همچنان به نفت وابسته است؛ چه از طریق مالیات بر واردات که به ارز حاصل از صادرات نفت متکی است و چه از طریق مالیات شرکت‌ها که به مواد اولیه وارداتی وابسته‌اند. به بیان دیگر حتی بخشی که باید پایدارترین منبع دولت باشد، از استحکام کافی برخوردار نیست. مساله مهم دیگر معافیت‌های مالیاتی است. دامنه وسیعی از بخش‌ها، از ارزش‌افزوده گرفته تا قوانین گمرکی، از مالیات معاف شده‌اند. بهعنوان نمونه حدود ۶۰درصد تولید ناخالص داخلی از مالیات بر ارزش‌افزوده معاف است. در نتیجه نسبت درآمد مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران بین ۵ تا ۷ درصد در نوسان بوده درحالی‌که در کشورهای در حال توسعه این نسبت بین ۱۰ تا ۲۵درصد و در کشورهای صنعتی بیش از ۳۰درصد است. این فاصله نشان می‌دهد که نظام مالیاتی ایران نه‌تنها توان جبران کسری بودجه را ندارد بلکه خود به عاملی برای شکنندگی مالی دولت بدل شده است.
با توجه به نقشی که برای مالیات در بودجه و در شکل‌گیری کسری بودجه برشمردید، اشاره مستقیم و غیرمستقیم به درآمدهای نفتی هم داشتید. ارزیابی شما از نقش این درآمدها چیست؟ آیا می‌توان گفت علت اصلی تداوم کسری بودجه، وابستگی مداوم به نفت است؟
در پاسخ به این پرسش باید بر یک نکته اساسی تاکید کنم: منابع حاصل از نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی- از صادرات نفت خام و میعانات گازی گرفته تا صادرات گاز، فروش داخلی گاز طبیعی، فروش داخلی نفت و بدهی شرکت‌ها به وزارت نفت- همگی در بودجه بهعنوان درآمد نفتی ثبت می‌شوند. بهعنوان مثال در بودجه سال۱۴۰۳ حدود ۱۵میلیون میلیارد ریال درآمد نفتی پیش‌بینی شد درحالی‌که این رقم در بودجه امسال به بیش از ۲۱میلیون میلیارد ریال رسید یعنی رشدی ۳۲درصدی. این نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین پاشنه‌آشیل‌های بودجه ایران همچنان وابستگی به نفت است. البته این وابستگی در بسیاری از کشورهای نفت‌خیز هم دیده می‌شود اما شدت آن در ایران بسیار بالاتر است. در بودجه امسال تولید روزانه نفت حدود ۳میلیون بشکه برآورد و سهم دولت از کل صادرات نفت و گاز معادل ۳۷/۵درصد یعنی حدود ۱۲۰۰ تریلیون تومان تعیین شد. علاوه‌بر آن، درآمد گاز نیز در بودجه حدود ۳۵میلیارد دلار برآورد شده که ۳۷/۵درصدش به دولت تعلق می‌گیرد. جالب آنکه دولت حتی از ورودی‌های صندوق توسعه ملی نیز استقراض کرده است؛ به‌گونه‌ای که در قانون بودجه امسال تنها ۲۰درصد منابع صندوق به حساب آن واریز می‌شود و ۲۸ درصد آن مستقیما به دولت اختصاص می‌یابد.
هرچند شفاف‌تر شدن بخشی از این ارقام گامی مثبت است اما واقعیت این است که بودجه ایران همچنان نفت‌محور است. به همین دلیل هر تحول جهانی در بازار انرژی، اقتصاد ایران را به‌طور مستقیم تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. درآمدهای نفتی قرار است در بودجه فعلی بخش مهمی از هزینه‌های اجتماعی، از جمله صندوق‌های بازنشستگی و طرح‌های کاهش فقر را پوشش دهد اما هر نوسانی در این درآمدها، کل ساختار هزینه‌ای دولت را برهم می‌زند. مشکل دیگر صادرات نفت ایران است که به دلیل تحریم‌ها همواره دچار نوسان بوده است. حتی در حال حاضر که چین بزرگ‌ترین خریدار نفت ایران است، بخش بزرگی از پول صادراتی بلوکه می‌شود و به جای آن کالا تحویل داده می‌شود. تا زمانی‌که تنوعی در شیوه‌های فروش نفت ایجاد نشود و جایگزین‌هایی مانند بهره‌برداری از معادن داخلی بهعنوان منبع درآمدی در دستور کار قرار نگیرد، بودجه ایران همواره در معرض آسیب‌پذیری خواهد بود. نکته کلیدی این است که درآمدهای نفتی ماهیتی ناپایدار دارند. وقتی در دوران وفور درآمدهای نفتی بودجه منبسط می‌شود و دولت تعهدات پایدار ایجاد میکند، در دوره‌های کاهش درآمد دیگر امکان تامین مالی وجود ندارد. همین مساله کسری بودجه را تشدید میکند و دولت برای جبران آن ناگزیر به استقراض از بانک‌ها یا بانک مرکزی می‌شود. نتیجه روشن است: افزایش پایه پولی و تداوم تورم مزمن و دو رقمی. به همین دلیل ما نیازمند قواعد مشخص برای نحوه استفاده از درآمدهای نفتی در بودجه هستیم؛ قواعدی که دولت را به انضباط مالی پایبند کند. در غیر این صورت، چه در دوران رونق نفتی و چه در دوره‌های افت، بودجه ایران همچنان بر مدار نفت می‌چرخد و نوسانات آن به‌طور مستقیم به پایه پولی و سیاست‌های پولی سرایت میکند.
کسری بودجه چگونه منجربه شکل‌گیری دومینوی تورم می‌شود؟ آیا می‌توان کسری بودجه را یکی از عوامل اصلی تداوم تورم بالا و دو رقمی در اقتصاد ایران دانست؟
نکته کلیدی این است که سیاست‌های بودجه‌ای دولت، چه در دوره‌های رونق درآمدهای نفتی و چه در دوره‌های افت آن، همواره بانک مرکزی و پایه پولی را تحت‌تاثیر قرار داده است. در نهایت نیز نوسانات درآمدهای نفتی به افزایش پایه پولی منجر شده و این موضوع سیاست پولی کشور را به سیاستی منفعل و تابع سیاست‌های مالی دولت تبدیل کرده است. در دوران وفور درآمدهای نفتی، بودجه جاری و عمرانی دولت افزایش یافته و این افزایش عمدتا از محل فروش دلارهای نفتی به بانک مرکزی و بالا رفتن دارایی‌های خارجی بانک مرکزی تامین مالی شده است. همین امر به رشد پایه پولی انجامیده است. در مقابل در دوره‌های کاهش درآمدهای نفتی کسری بودجه تشدید شده و دولت برای جبران آن ناگزیر به استقراض از بانک مرکزی روی آورده است. پیش از برنامه سوم توسعه، بخش عمده کسری‌ها دقیقا از این مسیر تامین شد. برای مثال در سال۱۳۶۷ کسری بودجه دولت به رقم بی‌سابقه ۱۱۱۲میلیارد ریال رسید که بیش از ۵۰درصد بودجه را تشکیل می‌داد و بخش عمده آن ناشی از افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی بود. اگرچه در برنامه اول توسعه (۱۳۶۸ تا ۱۳۷۲) دولت مکلف شد استقراض از نظام بانکی را به صفر برساند اما نیاز به بازسازی‌های گسترده پس از جنگ و سرمایه‌گذاری‌های غیرقابل تعویق موجب شد این هدف محقق نشود. حتی با وجود کاهش تدریجی کسری، شرکت‌های دولتی نیز برای تامین مالی خود از بانک مرکزی وام گرفتند و همین امر حجم نقدینگی و سطح عمومی قیمت‌ها را بالا برد. به‌علاوه در سال۱۳۷۲ بخش عمده‌ای از تعهدات ارزی ایران سررسید شد و کاهش قیمت نفت دولت را ناچار به استفاده از حساب ذخیره تعهدات ارزی در بانک مرکزی کرد. این امر عملا به استقراض تازه‌ای از بانک مرکزی انجامید و بار دیگر پایه پولی را افزایش داد.
این روند در برنامه‌های بعدی هم ادامه یافت. بهعنوان نمونه در قانون برنامه چهارم توسعه مقرر شده بود کسری تراز عملیاتی تا پایان دوره به صفر برسد اما در عمل از ۱۲۸هزار میلیارد ریال به ۲۷۵هزار میلیارد ریال افزایش یافت. در برنامه پنجم نیز ممنوعیت استقراض از بانک مرکزی درج شد اما افزایش مخارج جاری بار دیگر کسری عملیاتی را بالا برد. بنابراین باید اذعان داشت که رابطه دولت و بانک مرکزی در ایران به‌درستی تنظیم نشده است. دارایی‌های دولت نزد بانک مرکزی بخشی از ترازنامه این نهاد را تشکیل می‌دهد و هرگونه نوسان در درآمدها یا هزینه‌های دولت، بلافاصله پایه پولی و حجم نقدینگی را تغییر می‌دهد و به تورم منجر می‌شود. به بیان روشن‌تر کسری بودجه در اقتصاد ایران از دو کانال عمل میکند: نخست از طریق بانک مرکزی که بانکدار دولت است و نوسان دارایی‌های دولت در آن، پایه پولی را دچار تغییر میکند، دوم از طریق شیوه‌های تامین مالی کسری که اغلب به استقراض از بانک مرکزی یا شبکه بانکی منتهی می‌شود. به همین دلیل کسری بودجه نه‌تنها یکی از مهم‌ترین عوامل تورم مزمن و دورقمی در ایران است بلکه عاملی تعیین‌کننده در بی‌ثباتی سیاست‌های پولی نیز به‌شمار می‌رود.
اگر بخواهیم به ضرورت مقابله با کسری بودجه اشاره کنیم، شما به عنوان یک اقتصاددان تحلیل‌تان از این مساله چیست؟
در شرایط فعلی خطای سیاستگذاری هزینه‌هایی به مراتب سنگین‌تر از گذشته بر اقتصاد ایران تحمیل میکند. امروز هر اشتباه در سیاستگذاری می‌تواند با سرعتی بسیار بیشتر مشکلات موجود را تشدید کرده و شرایط را بحرانی‌تر سازد. در مقابل اتخاذ رهیافت صحیح مبتنی‌بر مبانی علمی می‌تواند مانع سرایت مشکلات بودجه‌ای به سایر حوزه‌ها شود. با این حال باید اذعان داشت که اجرای اصلاحات همواره با مقاومت گروه‌های ذی‌نفع مواجه است. یکی از مشکلات اساسی ما، «بی‌کیفیتی رشد اقتصادی» است؛ به این معنا که مخارج دولت، به‌ویژه در حوزه سرمایه‌گذاری، در مسیرهای مولد هدایت نمی‌شود و همین مساله موجب کاهش بهره‌وری شده است. تحریم‌ها نیز این روند را تشدید کرده‌اند. افزون‌بر آن، در بودجه ایران اقلامی دیده می‌شود که تنها به جیب «بودجه‌خواران» می‌رود؛ کسانی‌که مبالغ هنگفتی دریافت می‌کنند بی‌آنکه کوچک‌ترین تاثیری در رشد اقتصادی داشته باشند بلکه بعضا زیان هم وارد می‌کنند. از نظر من تخصیص اعتبارات باید براساس سهم هر بخش در رشد اقتصادی و تولید ناخالص داخلی تعیین شود اما متاسفانه بودجه‌ریزی کنونی چنین نگاهی ندارد. دولت امروز در شرایطی خاص، با نااطمینانی‌های داخلی و منطقه‌ای، به‌ویژه در روابط با آمریکا مواجه است که پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد را دشوار کرده است. در چنین فضایی تدوین یک بودجه مستحکم و شفاف اهمیت مضاعفی دارد. راهکارها روشن است: بهبود فضای کسب‌وکار برای جذب سرمایه‌گذاری خصوصی، مدیریت ناترازی‌های بخش انرژی از طریق جریمه پرمصرف‌ها و تشویق مشارکت بخش‌خصوصی در تولید انرژی، اصلاح نظام یارانه‌ها به‌گونه‌ای که هدفمند و اثربخش باشد و تمرکز بر اشتغالزایی واقعی به‌ویژه در بخش‌خصوصی. در کنار اینها، مقابله با افزایش شکاف طبقاتی از طریق حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و توجه به ضریب جینی باید در دستور کار باشد. مساله مهم دیگر، شفاف‌سازی عملکرد شرکت‌های دولتی است. این شرکت‌ها و موسسات وابسته به دولت سهمی حدود ۴۵درصدی در منابع و مصارف بودجه دارند. تا زمانی که هزینه‌کرد آنها شفاف نشود، بودجه کل کشور نیز شفاف نخواهد شد. به همین دلیل ضابطه‌مند کردن درآمدها و هزینه‌های این شرکت‌ها از الزامات اصلاح بودجه و مقابله با کسری مزمن است.
