بازنگری در اندازه دولت
اسفندیار جهانگرد، استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
سازمان بهره‌وری آسیا در سال ۲۰۲۵ توسط دکتر میونگ جه‌مون اقدام به ارائه گزارشی در مورد «رویکردهای راهبردی در بهینه‌سازی اندازه و بازسازماندهی در بخش عمومی» کرده است. این مطالعه تحول رویکردهای کوچک‌سازی در مدیریت دولتی نوین (New Public Management) را به سمت راهبردهای معاصر بهینه‌سازی اندازه در اصلاحات بخش عمومی بررسی می‌کند. با تحلیل هفت مطالعه موردی از کشورهای عضو APO، پژوهش نشان می‌دهد که دولت‌ها چگونه بین دستیابی به بهره‌وری و حفظ ظرفیت نهادی تعادل برقرار می‌کنند. یافته‌ها حاکی از آن است که بازساختاردهی موفق نیازمند همسویی راهبردی میان اندازه دولت، دامنه وظایف و قابلیت‌های اداری است. چارچوب پیشنهادی برای بهینه‌سازی اندازه، بر حفظ ارائه خدمات اساسی عمومی تاکید دارد و همزمان تحول دیجیتال و مدیریت عملکرد را دربر می‌گیرد. این بینش‌ها به دولت‌ها کمک می‌کند تا در مواجهه با چالش‌های پساکرونا بدون به خطر انداختن کارکردهای حیاتی حکمرانی، مسیر اصلاحات را طی کنند. در ادامه خلاصه‌ای از محتوای این گزارش ارائه می‌شود.
اصلاحات اواخر قرن نوزدهم، پایه‌های ایجاد یک قوه مجریه نیرومند و گسترده را بنا نهادند، در حالی که اصلاحات اواخر قرن بیستم که تحت‌تاثیر نئولیبرالیسم شکل گرفتند، واکنشی علیه ساختارهای بزرگ و ناکارآمد دولتی بودند. این اصلاحات متأخر، الگویی برای دولت‌های کوچک‌تر ارائه دادند. کشورهایی همچون استرالیا، نیوزیلند، بریتانیا و ایالات متحده آمریکا در قالب چارچوب مدیریت دولتی نوین(NPM) به دنبال افزایش کارآمدی دولت و رضایت شهروندان از طریق خصوصی‌سازی، تمرکززدایی و مقررات‌زدایی بودند. طی دو دهه گذشته، اصلاحات NPM بر تحویل غیرمستقیم خدمات عمومی از طریق تامین‌کنندگان ثالث تاکید کرده‌اند و خصوصی‌سازی و واگذاری نقش دولت به پیمانکاران را در اولویت قرار داده‌اند. به عنوان نمونه، پروژه‌های زیربنایی مهم و طرح‌های ملی بزرگ که در گذشته توسط دولت مدیریت می‌شدند، به طور فزاینده‌ای به بخش خصوصی واگذار شده‌اند و این امر رابطه دولت و نهادهای خصوصی را در قالب ترتیبات مشارکتی انعطاف‌پذیر بازتعریف کرده است. در چارچوب «اجماع واشنگتن»، سازمان‌های بین‌المللی مانند صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی، تحت رهبری آمریکا، گام‌هایی ملموس برای کاهش مداخله دولت در بازارها برداشتند. دولت‌ها به جای ارائه مستقیم خدمات عمومی، به سیاست‌هایی نظیر برون‌سپاری و خصوصی‌سازی روی آوردند. همزمان طرح‌های تمرکززدایی با هدف افزایش رقابت‌پذیری، پاسخگویی و کارآمدی دولت به اجرا درآمدند که به کاهش قابل‌توجه ارائه مستقیم خدمات عمومی انجامید. با این حال سه دهه ترجیح بدون وقفه برای داشتن دولتی کوچک و کارآمد، در پرتو نیاز عملی به دولتی اثربخش و توانمند مورد بازنگری قرار گرفته است. بسیاری از اصلاحات اداری با هدف افزایش کارایی دولت، ناکارآمد از آب درآمده‌اند. برای نمونه، اشتغال در بخش دولتی نسبتا پایدار باقی مانده و نسبت هزینه‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی همچنان روند افزایشی داشته است. در نتیجه تمرکز از کاهش صرف هزینه‌های دولتی به بهینه‌سازی اثربخشی دولت در دستیابی به اهداف سیاستی تغییر یافته است. دیدگاهی که سازمان‌های دولتی را ذاتا ناکارآمد و بی‌اثر می‌دانست، به چالش کشیده شده و اکنون پذیرفته شده است که نهادهای دولتی در بسیاری موارد می‌توانند از جایگزین‌های بخش خصوصی موثرتر و موفق‌تر عمل کنند. ارائه مستقیم خدمات عمومی توسط دولت در برخی موارد مقرون‌به‌صرفه‌تر، باثبات‌تر و قابل کنترل‌تر از برون‌سپاری است.
همچنین آگاهی فزاینده از محدودیت‌ها و چالش‌های خصوصی‌سازی، بحث‌هایی در خصوص «خصوصی‌سازی معکوس» و بازگشت قراردادها به دولت را برانگیخته است. این بازگشت علاقه به کارکردهای اصلی دولت، پرسش‌های اساسی پژوهشی را در حوزه اداره عمومی مطرح می‌کند:
– کدام وظایف و کارکردهای اساسی باید همچنان برعهده دولت باقی بمانند؟
– چگونه مطالبات اجتماعی، نقش‌ها و کارکردهای دولت را در قرن بیست‌ویکم شکل می‌دهند؟
چگونه می‌توان کارایی نهادهای دولتی را بدون توسل به برون‌سپاری یا خصوصی‌سازی افزایش داد؟
تعدیل و بازسازماندهی برای کارآمدی بوروکراتیک
دولت‌ها در سراسر جهان با چالش‌های عظیمی در مسیر پذیرش تحول دیجیتال و مدیریت دوران پساکرونا روبه‌رو هستند. آنها اکنون در نقطه‌ای حساس قرار دارند و
به دنبال روش‌هایی نوآورانه و جایگزین هستند تا سازمان‌های خود را کارآمدتر، چابک‌تر، سازگارتر، انعطاف‌پذیرتر، تاب‌آورتر و توانمندتر سازند. در جریان همه‌گیری، بسیاری از دولت‌ها آمادگی لازم برای مواجهه با مسائل نوظهور و پیچیده را نداشتند- مسائلی که اغلب با ویژگی‌هایی چون نوسان، عدم قطعیت، پیچیدگی و ابهام شناخته می‌شوند. برای بهره‌برداری حداکثری از منابع، ارتقای کیفیت خدمات عمومی و افزایش رقابت‌پذیری ملی در کنار بهبود کارایی هزینه‌ای در بخش دولتی، دولت‌ها باید بر ناکارآمدی‌های سنتی بوروکراتیک، همچون X-inefficiency، قانون پارکینسون و اصل پیتر غلبه کنند. تعدیل سازمانی (Rightsizing)- که اغلب با نوآوری‌های گوناگون در بخش عمومی از جمله بازسازماندهی، مهندسی مجدد فرآیندهای اداری، خصوصی‌سازی (برون‌سپاری)، دیجیتالی‌سازی، هم‌تولیدی و مشارکت‌گیری از شهروندان همراه می‌شود- در ابتدا به‌عنوان ادامه‌ای پیشرفته‌تر از کوچک‌سازی مطرح شد. هدف اصلی آن، افزایش کارایی و مدیریت کاهش هزینه‌ها بود؛ موضوعی که بازتابی از روح جنبش «مدیریت دولتی نوین» در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ است، زمانی که فشار اجتماعی زیادی برای داشتن دولتی کوچک‌تر و کارآمدتر وجود داشت .مدیریت دولتی نوین از طریق ابتکاراتی همچون نئو-مدیریت‌گرایی، دولت‌های کارآفرین، دولت‌های بازآفرینی شده و دولت‌های مبتنی بر بازار پدید آمد و تاکید مشترک آنها بر کارایی، رضایت شهروندان، کارآفرینی عمومی و رقابت بود. با این حال کوچک‌سازی و نوآوری‌های دیگر مبتنی بر NPM اغلب به بروز پدیده «دولت‌های پوک شده» انجامید؛ دولت‌هایی که در انجام ماموریت‌های حیاتی خود با مشکل مواجهند. همچنین بارها دیده شده که کاهش شدید منابع باعث تضعیف توانایی سیاستگذاری و مدیریت دولت‌ها در مقابله با بحران‌ها و چالش‌های پیش‌بینی نشده، مانند یک همه‌گیری شده است. براساس مطالعات انجام شده، توجه به موضوع تعدیل سازمانی در اواسط دهه ۱۹۸۰ به شدت افزایش یافت اما پس از دهه ۲۰۰۰ روندی نزولی پیدا کرد. با این حال در پاسخ به نیاز فزاینده به عملکردهای دولتی که هم کارآمد و هم اثربخش باشند، انتظار می‌رود که مفاهیم تعدیل و بازسازماندهی دوباره مورد توجه قرار گیرند، به‌ویژه به‌عنوان واکنشی نوآورانه به چالش‌های دشوار و مبهمی مانند کووید-۱۹. این روند نشان می‌دهد که دولت‌ها باید تمرکز خود را از کوچک‌سازی صرف به سمت تعدیل و بازسازماندهی تغییر دهند؛ با هدف بهبود کارایی هزینه‌ای در عین حفظ و حتی ارتقا، ظرفیت نهادی و اثربخشی اداری دولت.
از کوچک‌سازی تا تعدیل سازمانی
کوچک‌سازی و مدیریت کاهش هزینه از جمله رویکردهای رایج در سازمان‌های دولتی و خصوصی در دوران ریاضت اقتصادی به‌شمار می‌روند. کوچک‌سازی معمولا شامل کاهش نیروی کار و حذف ساختارها و کارکردهای زائد است تا به چالش‌های مالی پاسخ داده شود یا در برابر فشارهای بیرونی برای افزایش کارآمدی واکنش نشان داده شود. این رویکرد ممکن است کاهش هزینه‌های فوری را به‌دنبال داشته باشد اما تضمینی برای رقابت‌پذیری پایدار فراهم نمی‌کند زیرا می‌تواند ظرفیت‌های عملیاتی و آینده‌نگر سازمان را تضعیف کند. در مقابل تعدیل سازمانی بر بهبود کارایی هزینه‌ای تمرکز دارد، در حالی که همزمان سازمان را برای نیازهای آینده آماده می‌سازد؛ از طریق بازسازماندهی و تخصیص مجدد منابع براساس ارزیابی منطقی از ظرفیت‌های نهادی و تغییرات محیطی. تعدیل معمولا فراتر از کوچک‌سازی صرف است و نیازمند طراحی و اجرای دقیق برای دستیابی به نتایج مثبت بدون آسیب‌زدن به ظرفیت‌های اصلی سازمانی و حاکمیتی است. این فرآیند شامل هم‌راستا کردن اندازه نیروی انسانی، کارکردهای دولتی و ساختارهای سازمانی از طریق شناسایی و رفع تکرار اضافه‌کاری و هم‌پوشانی‌ها است.
اندازه دولت، دامنه وظایف و ظرفیت
اصلاحات مربوط به تعدیل و بازسازماندهی معمولا سه حوزه راهبردی را هدف قرار می‌دهند:
۱- اندازه دولت
۲- دامنه کارکردهای دولتی
۳- ظرفیت‌های اجرایی و اداری
اندازه دولت اغلب در معرض انتقاد قرار می‌گیرد، به‌ویژه زمانی که دولت به اتلاف منابع و ناکارآمدی متهم می‌شود. دو شاخص رایج در این زمینه عبارتنداز: مقیاس مالی دولت و تعداد کارکنان بخش عمومی. گرچه این دو شاخص با یکدیگر همبستگی دارند اما جنبه‌های متفاوتی از عملیات دولت را منعکس می‌کنند. به‌عنوان مثال، ممکن است دولتی دارای هزینه‌های بالا باشد اما خدمات را از طریق شیوه‌های غیرمستقیم ارائه دهد و در نتیجه نیروی کاری نسبتا کوچک داشته باشد. بنابراین، یک تحلیل جامع از گسترش و کارآمدی دولت باید هم مقیاس مالی (نسبت هزینه‌های دولت به تولید ناخالص داخلی) و هم اندازه نیروی کار (نسبت کارکنان دولتی به کل جمعیت) را در نظر بگیرد. اندازه دولت همچنین باید در رابطه با دامنه وظایف آن بررسی شود. نقش دولت در واکنش به تحولات کلان مانند جهانی شدن و دیجیتالی شدن و تغییرات خردتر مانند افزایش انتظارات شهروندان از خدمات عمومی، تغییر می‌کند. این تلاش‌های تطبیقی اغلب در قالب اصلاحات اداری و بازسازماندهی تجلی می‌یابند. با این حال برخی کارکردهای اصلی دولت همچنان ضروری هستند و در برابر مطالبات برای تعدیل و اصلاح ساختاری مقاومند. با وجود بحث‌های مداوم درباره کارآمدی دولت، یکی از دلایل اصلی ادامه ارائه مستقیم خدمات توسط دولت این است که دولت در بسیاری موارد همچنان قابل اعتمادترین تامین‌کننده خدمات عمومی باقی می‌ماند. برون‌سپاری و واگذاری خدمات به تامین‌کنندگان ثالث وابسته به قراردادهایی هستند که روندهای زمان‌بر در فرآیند مناقصه و خرید را می‌طلبند، در حالی که دولت توانایی ارائه خدماتی پایدار و قابل پیش‌بینی را داراست. فوکویاما (۲۰۰۴) در کتاب «ملت‌سازی: حکمرانی و نظم جهانی در قرن ۲۱» به بررسی کارکردها و ظرفیت‌های دولت می‌پردازد. او با اذعان به جذابیت نظری ایده دولت کوچک‌تر که در NPM ترویج شده، بر رویکردی راهبردی در تعریف نقش دولت در قالب دامنه وظایف و ظرفیت اجرایی آن تاکید دارد. او همچنین میان کاهش دامنه عملکرد دولت و تضعیف ظرفیت دولت تمایز قائل می‌شود و تاکید می‌کند که برخی از کارکردهای دولتی به‌جای کوچک‌سازی باید تقویت شوند.
جدول(۱): چارچوب مفهومی ارزیابی ساختارهای دولت
| اندازه/ دامنه وظایف |
ظرفیت پایین | ظرفیت بالا |
| پایین | الگوی ۳: دولت ناتوان و فقیر
(Incompetent/Impoverished) |
الگوی ۱: دولت کوچک اما کارآمد
(Small but Efficient) |
| بالا | الگوی ۴: دولت بزرگ و ناکارآمد
(Large and Inefficient/Wasteful) |
الگوی ۲: دولت بزرگ اما اثربخش
(Large but Effective) |
جدول(۱). چارچوبی مفهومی برای ارزیابی ساختارهای دولت برمبنای دو بُعد اصلی ارائه می‌دهد:
۱- ظرفیت دولت (Government Capacity)
۲- اندازه / دامنه وظایف دولت (Size/Scope of Function)
چهار بخش اصلی این چارچوب به شرح زیر هستند:
(i) کوچک اما کارآمد (ربع اول): دولتی حداقلی با وظایف محدود اما دارای کارایی بالا در اجرای مسوولیت‌ها. این مدل معمولا با ساختارهای حکمرانی جمع‌وجور همراه است که تمرکز آنها بر خدمات اساسی با اثربخشی نهادی قوی است.
(ii) بزرگ و توانمند (ربع دوم): مدلی با دولت بزرگ و دامنه وظایف گسترده اما دارای ظرفیت قوی برای مدیریت موثر این وظایف. این مدل برای ارائه جامع خدمات عمومی در عین حفظ کارایی، ایده‌آل تلقی می‌شود.
(iii) کوچک و ناتوان (ربع سوم): مدلی که نشان‌دهنده دولتی کوچک است که نه منابع دارد و نه ظرفیت کافی؛ در نتیجه حکمرانی ضعیف و ارائه خدمات نامطلوب را به همراه دارد. این وضعیت اغلب در دولت‌های توسعه‌نیافته یا در حال فروپاشی با نهادهای عمومی ناکارآمد مشاهده می‌شود.
(iv) بزرگ و ناکارآمد (ربع چهارم): مدلی که نشان‌دهنده دولتی با مسوولیت‌های گسترده ولی ظرفیت پایین است که منجر به ناکارآمدی، اتلاف منابع، بوروکراسی گسترده، فساد و ارائه ضعیف خدمات عمومی می‌شود.
این چارچوب به تحلیل مدل‌های مختلف حکمرانی براساس اندازه و اثربخشی کمک می‌کند و به روشنی نشان می‌دهد که چه مبادلاتی میان دامنه وظایف دولت و کارایی اداری وجود دارد. دولت‌ها معمولا از ربع‌های سوم و چهارم به‌سمت ربع‌های اول و دوم حرکت می‌کنند، با اجرای سیاست‌ها و اصلاحات تعدیل‌گرایانه.
ابزارهای تعدیل سازمانی در بخش عمومی و فراتر از آن
تعدیل سازمانی یک فرآیند راهبردی است که بر بهینه‌سازی ساختار، نیروی انسانی و تخصیص منابع در سازمان تمرکز دارد، با هدف بهبود کارایی، کاهش تکرار و ارتقای عملکرد کلی. بر خلاف کوچک‌سازی صرف، تعدیل سازمانی رویکردی کل‌نگر اتخاذ می‌کند که منابع را با اهداف ماموریتی، سطح تقاضای خدمات و واقعیت‌های مالی هم‌راستا می‌سازد. در عصر کنونی که با تحولات سریع فناوری، محدودیت‌های مالی و انتظارات در حال تغییر شهروندان همراه است، سازمان‌ها- به‌ویژه در بخش عمومی- باید مجموعه‌ای از ابزارها را برای مدیریت پیچیدگی‌های تعدیل به‌کار گیرند.
ابزارهای کلیدی برای تعدیل سازمانی
از مهم‌ترین ابزارهای تعدیل سازمانی می‌توان به مدیریت راهبردی منابع انسانی اشاره کرد. این ابزار تضمین می‌کند که سرمایه انسانی در راستای اهداف نهادی سازماندهی شده باشد؛ از طریق برنامه‌ریزی نیروی کار، توسعه استعدادها و تدوین راهبردهای جانشینی. در کنار آن، مدیریت عملکرد نیز نقش حیاتی دارد؛ رویکردی نظام‌مند که عملکرد کارکنان را از طریق تعیین اهداف، پایش، ارزیابی و سازوکارهای بازخورد به نتایج سازمانی پیوند می‌زند. دولت‌ها همچنین به ابزارهای مدیریت مالی و اصلاحات بودجه‌ای تکیه می‌کنند که زیربنای تخصیص بهینه منابع به شمار می‌روند و با تضمین پایداری مالی بلندمدت، اجرای کارآمدتر برنامه‌ها را ممکن می‌سازند. از منظر ساختاری، ابزارهایی مانند خصوصی‌سازی و بازسازماندهی شرکت‌های دولتی (یا نهادهای وابسته به دولت) نیز بسیار مهم هستند.
این ابزارها به دولت اجازه می‌دهند تا بر وظایف اصلی خود تمرکز کند، از کارایی بخش خصوصی بهره‌برداری کند یا از نهادهای ناکارآمد خارج شود. تمرکززدایی و واگذاری اختیارات نیز از دیگر مکانیسم‌های موثر هستند که با انتقال مسوولیت‌های اداری و مالی به دولت‌های محلی یا نهادهای خودمختار، به بهبود پاسخگویی، تخصیص منابع و مشارکت شهروندان کمک می‌کنند. در سال‌های اخیر دیجیتالی‌سازی به‌عنوان یک عامل تحول‌آفرین در تعدیل سازمانی مطرح شده است.
ابزارهایی همچون سکوهای دولت الکترونیک، تحلیل داده، هوش مصنوعی و اتوماسیون با هدف ساده‌سازی فرآیندها، کاهش نیاز به نیروی انسانی و ارتقای کیفیت خدمات عمومی مورد استفاده قرار می‌گیرند. سایر ابزارها شامل: ممیزی‌های سازمانی، اصلاحات قانونی و سازوکارهای مشارکت شهروندی نیز با فراهم کردن اطلاعات حیاتی و تقویت شفافیت و پاسخگویی از فرآیند تعدیل حمایت می‌کنند. این ابزارها در مجموع رویکردی چندبُعدی به تعدیل سازمانی ارائه می‌دهند که در آن: عقلانیت اقتصادی با مسوولیت اجتماعی، برنامه‌ریزی راهبردی با انعطاف‌پذیری عملیاتی و نوآوری با تداوم نهادی در توازن قرار می‌گیرند.
