هزارتوی سیاست‌های ارزی
جهان‌صنعت- چند دهه است که سیاستگذار هرچند سال یک‌بار وعده می‌دهد نرخ ارز «یکی» و رانت چندنرخی از اقتصاد ریشه‌کن شود اما هربار یا به تعویق می‌افتد یا به مسیری دستوری می‌لغزد که خود منشأ چندنرخیهای تازه است. مرور تاریخی نشان می‌دهد چرا «تک‌نرخی‌سازی» در ایران هنوز یک پروژه ناتمام بوده و چه پیش‌نیازهایی کم دارد.
پیش‌درآمد تاریخی؛ ۲ تجربه متضاد از یک آرزو
ایران نخستین‌بار در اوایل دهه۷۰ کوشید تا نظام چندنرخی ارز را از میان بردارد. در اسفند۱۳۷۱ تا فروردین۱۳۷۲ دولت وقت تصمیم گرفت با تعیین یک نرخ واحد، همه معاملات ارزی کشور را در همان سطح متمرکز کند و به دوران چندنرخی پایان دهد. این تلاش اما خیلی زود شکست خورد. دلیلش ساده بود؛ نه ذخایر ارزی کافی وجود داشت، نه ساختار بازار توان جذب شوک‌های ناشی از آزادسازی را داشت و نه سیاست‌های مالی و پولی هماهنگی برای پشتیبانی از این تغییر بزرگ فراهم بود. نتیجه آن شد که ظرف چندماه، بازار از کنترل خارج و دولت ناچار شد به سیستم چندنرخی بازگردد.
۱۰سال بعد شرایط متفاوتی رقم خورد. در اسفند۱۳۸۰ دولت و بانک مرکزی با درس گرفتن از تجربه ناموفق دهه۷۰ و با آمادگی بیشتر، سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز را به‌صورت رسمی اجرا کردند. این‌بار رویکرد متفاوت بود و بانک مرکزی نظامی را طراحی کرد که به‌جای تعیین دستوری نرخ ارز، به‌تدریج به‌سمت «شناور مدیریت‌شده» حرکت کند یعنی نرخ ارز در بازار و براساس عرضه و تقاضا تعیین شود اما بانک مرکزی در مواقع ضروری با مداخله هدفمند مانع از نوسانات شدید شود. این سیاست در آن مقطع موفق بود. شکاف میان نرخ رسمی و نرخ بازار آزاد که سال‌ها محل رانت و سفته‌بازی بود از بین رفت یا به حداقل رسید و اقتصاد توانست برای چندسال از مزایای نرخ واحد بهره‌مند شود. ثبات نسبی نرخ ارز، شفافیت در مبادلات تجاری و کاهش انگیزه‌های رانت‌جویانه ازجمله پیامدهای مثبت آن دوره بود. این وضعیت تا اوایل دهه۹۰ ادامه داشت و بسیاری از تحلیلگران همان دوره را تنها تجربه نسبتا موفق تک‌نرخی شدن ارز در ایران می‌دانند.
دهه۹۰؛ وعده‌های پرشمار عقب‌نشینی‌های مکرر
با آغاز دولت یازدهم در سال۱۳۹۲، رویای تک‌نرخی کردن ارز دوباره زنده شد. تیم اقتصادی دولت روحانی که در فضایی پر از امید به نتیجه مذاکرات هسته‌ای و رفع تحریم‌ها کار خود را شروع کرده بود، از همان ابتدا وعده داد که در صورت گشایش روابط بانکی و افزایش دسترسی به منابع ارزی، نظام ارزی کشور را از حالت چندنرخی خارج خواهد کرد. در آن زمان فاصله بین نرخ رسمی و نرخ بازار آزاد به حدود هزار تومان رسیده بود و این اختلاف، انگیزه‌های رانت‌جویی و فساد را به‌شدت افزایش داده بود.
در پاییز۱۳۹۳ نخستین نشانه‌های حرکت در این مسیر دیده شد و برخی مقامات از برنامه‌ریزی برای تک‌نرخی کردن ارز سخن گفتند. با این حال در عمل خبری از اجرای این سیاست نشد و حتی در بودجه سال۱۳۹۴ هم نشانه‌ای از عزم جدی دولت برای یکسان‌سازی دیده نمی‌شد. دلیل اصلی این عقب‌نشینی، همچنان نامشخص بودن سرنوشت مذاکرات هسته‌ای و بلاتکلیفی دسترسی ایران به منابع ارزی خود در خارج از کشور بود.
پس از امضای برجام در تابستان۱۳۹۴ و لغو بخشی از تحریم‌ها، فضا برای سیاستگذار مساعدتر به‌نظر می‌رسید. ولی‌الله سیف، رییس‌کل وقت بانک مرکزی، در آبان همان سال اعلام کرد که ایران شش‌ماه پس از اجرای برجام، نرخ رسمی و نرخ آزاد را ادغام خواهد کرد. این اظهارنظر موجی از خوش‌بینی در بازار به راه انداخت و بسیاری از فعالان اقتصادی تصور کردند رویای تک‌نرخی شدن بالاخره در آستانه تحقق است اما وعده‌ها به‌تدریج رنگ باخت. موانع بانکی پس از برجام سریع‌تر از آنچه تصور می‌شد برطرف نشدند، بازگشت منابع ارزی با کندی پیش رفت و در نهایت در اسفند۱۳۹۵ بانک مرکزی رسما اعلام کرد که زمان‌بندی تعیین‌شده قابل تحقق نیست و اجرای این سیاست به تعویق می‌افتد.
فروردین۱۳۹۷؛ دلار جهانگیری و بازگشت به نقطه صفر
در شرایطی که فاصله نرخ رسمی و بازار آزاد دوباره افزایش یافته بود و انتظارات تورمی رو به رشد گذاشته بود، دولت در شامگاه ۲۰فروردین۱۳۹۷ تصمیمی ناگهانی گرفت و اعلام کرد که از این پس نرخ دلار ۴۲۰۰تومان است و هر معامله‌ای با نرخی غیر از آن قاچاق محسوب می‌شود. این تصمیم که از سوی معاون اول رییس‌جمهور اسحاق جهانگیری اعلام شد در ظاهر اقدامی برای تحقق سیاست تک‌نرخی بود اما درواقع بازگشتی به سیاست‌های دستوری دهه‌های پیشین بود که بدون فراهم بودن پیش‌شرط‌های اقتصادی اتخاذ می‌شدند.
تنها چندهفته پس از اعلام این تصمیم، واقعیت خود را نشان داد. عرضه ارز با نرخ ۴۲۰۰تومانی به مراتب کمتر از تقاضای واقعی بود و همین موضوع باعث شکل‌گیری بازار غیررسمی و نرخ‌های سایه شد.
به‌تدریج نرخ‌های دیگری نیز به رسمیت شناخته شدند و دولت برای مدیریت بحران مجبور شد از موضع خود عقب‌نشینی کند. یکی از این اقدامات راه‌اندازی سامانه نیما در تابستان همان سال بود؛ سامانه‌ای که قرار بود ارز حاصل از صادرات را در اختیار واردکنندگان قرار دهد اما نرخ ارز در نیما به‌سرعت از ۴۲۰۰تومان فاصله گرفت و در بازه‌ای بین ۷۷۰۰ تا ۹۳۰۰تومان معامله شد. در همین حال بازار آزاد هم مسیر خود را رفت و اختلاف قابل‌توجهی با هر دو نرخ رسمی داشت.
به این ترتیب نه‌تنها هدف تک‌نرخی شدن محقق نشد بلکه اقتصاد ایران با سه نرخ متفاوت روبه‌رو شد: نرخ رسمی ۴۲۰۰تومانی، نرخ نیمایی و نرخ بازار آزاد. این وضعیت به‌روشنی نشان داد که بدون اصلاح ساختار بازار، افزایش شفافیت و مدیریت انتظارات، اعلام دستوری یک نرخ واحد تنها به چندنرخی شدن عمیق‌تر و بازتولید رانت منجر خواهد شد.
۱۳۹۸ تا ۱۴۰۰؛ واقع‌گرایی در سایه تحریم
با بازگشت تحریم‌های آمریکا در سال۱۳۹۷ و تشدید فشارهای اقتصادی، چشم‌انداز تک‌نرخی شدن ارز بیش از پیش دور از دسترس شد. عبدالناصر همتی، رییس‌کل بانک مرکزی در دولت دوازدهم، بارها تاکید کرد که هرچند تک‌نرخی شدن از نظر اصول اقتصادی هدفی مطلوب است اما در شرایط «جنگ اقتصادی» اجرای آن ممکن نیست. کاهش درآمدهای ارزی ناشی از تحریم نفتی، محدودیت‌های شدید در نقل‌وانتقال پول و رشد انتظارات تورمی باعث شده بود دولت عملا توان کنترل بازار را از دست بدهد.
در همین دوره ایده‌هایی مانند بازار متشکل ارزی و بازار یکپارچه مطرح شد تا فاصله میان نرخ‌های مختلف کاهش یابد و بستری برای حرکت تدریجی به‌سمت یکسان‌سازی فراهم شود اما تحریم‌ها، بی‌ثباتی‌های سیاسی و محدودیت‌های ساختاری بازار مانع از آن شدند که این طرح‌ها به موفقیت چشمگیری برسند.
۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳؛ مرکز مبادله و رویای نزدیک‌سازی نرخ‌ها
با آغاز دولت سیزدهم و روی کار آمدن مدیریت جدید بانک مرکزی، تلاش‌ها برای اصلاح نظام ارزی شکل تازه‌ای به خود گرفت. در اسفند۱۴۰۱ «مرکز مبادله ارز و طلا» راه‌اندازی شد؛ بازاری متمرکز برای معاملات اسکناس و حواله که هدفش عمق‌بخشی به بازار رسمی ارز و کاهش فاصله آن با بازار آزاد بود.
در نخستین روز فعالیت این مرکز، بیش از ۵۰۰میلیون دلار ارز عرضه شد و نرخ کشف‌شده با واقعیت بازار فاصله کمتری داشت. با وجود این، شکاف ساختاری میان نرخ‌های رسمی و آزاد کاملا از بین نرفت و بازار همچنان با دوگانگی مواجه بود. برخی فعالان اقتصادی این مرکز را گامی مثبت در مسیر واقعی‌سازی نرخ ارز می‌دانستند اما منتقدان تاکید می‌کردند که بدون اصلاح سیاست‌های پولی، کنترل تورم و عادی‌سازی روابط بانکی، این اقدامات نمی‌تواند به تک‌نرخی شدن منجر شود.
۱۴۰۴؛ وعده‌های تازه، موانع قدیمی
از ابتدای امسال نیز مقامات اقتصادی بار دیگر از «شناور مدیریت‌شده» و حرکت تدریجی به‌سمت تک‌نرخی شدن سخن گفته‌اند اما موانع اصلی هنوز پابرجاست. تورم ساختاری بالا، کسری بودجه مزمن، نااطمینانی‌های سیاسی و شوک‌های ژئوپلیتیکی بازار ارز را به‌صورت دوره‌ای وارد بحران کرده و تلاش برای تثبیت یک نرخ واحد را با شکست مواجه می‌کنند.
در کنار این عوامل، تغییرات پی‌درپی در تیم اقتصادی دولت و اختلاف‌نظر بر سر سیاست‌های ارزی، پیام‌های متناقضی به بازار ارسال کرده و اعتماد فعالان اقتصادی به پایداری تصمیمات را کاهش داده است. به همین دلیل حتی در سال‌هایی که فاصله نرخ‌ها کاهش یافته و شرایط برای یکسان‌سازی مساعدتر به نظر رسیده، بازار دوباره به چندنرخی بازگشته است.
چرا سیاست تک‌نرخی کردن ارز در ایران شکست می‌خورد؟
با وجود بیش از سه دهه تلاش، تک‌نرخی کردن ارز در ایران هیچ‌گاه به‌طور پایدار و بلندمدت محقق نشده است. هربار که دولت‌ها به این هدف نزدیک شده‌اند، موجی از عوامل ساختاری و تصمیمات اشتباه مسیر را منحرف کرده و سیاست را به نقطه آغاز بازگردانده است. پنج گره اصلی در این مسیر وجود دارد و تا زمانی‌که گشوده نشوند، تک‌نرخی شدن بیشتر شبیه به رویاست تا واقعیت.
۱- اقتصاد بی‌ثبات و وابسته به نفت
تک‌نرخی شدن ارز پیش از هرچیز به «ثبات» نیاز دارد؛ ثبات در عرضه ارز، در انتظارات فعالان اقتصادی و در محیط کلان اقتصاد اما ساختار اقتصاد ایران سال‌هاست که با این پیش‌شرط‌ها فاصله دارد. بخش عمده درآمد ارزی کشور همچنان به صادرات نفت وابسته است و کوچک‌ترین اختلال در فروش نفت یا انتقال منابع ارزی، عرضه ارز را مختل می‌کند.
از سوی دیگر تحریم‌های بین‌المللی طی سال‌های اخیر بارها جریان ورود ارز را کند یا متوقف کرده‌اند. شوک‌های ژئوپلیتیکی مانند خروج آمریکا از برجام در سال۱۳۹۷ یا تشدید تنش‌های منطقه‌ای نیز نااطمینانی را در بازار ارز به‌شدت افزایش داده‌اند.
در چنین شرایطی فعالان اقتصادی به سیاستگذار اعتماد نمی‌کنند و وقتی دولت از نرخ واحد سخن می‌گوید، بازار آن را موقتی و غیرقابل اتکا می‌داند. این بی‌اعتمادی باعث می‌شود حتی اگر نرخ واحد اعلام شود، بازار آزاد مسیر خود را جدا کند و چندنرخی بودن دوباره شکل بگیرد.
۲- سیاست‌های دستوری به‌جای ساخت بازار
یکی از خطاهای تکراری دولت‌ها در مسیر تک‌نرخی کردن ارز، تکیه بیش از حد بر «تصمیمات دستوری» بوده است. به جای آنکه زیرساخت‌های بازار عمیق و ابزارهای مالی پیشرفته برای مدیریت نوسانات ایجاد شود، دولت‌ها معمولا با یک تصمیم اداری نرخ مرجع را تعیین می‌کنند و انتظار دارند بازار به آن تن دهد. نمونه بارز این رویکرد، تصمیم ناگهانی دولت در فروردین۱۳۹۷ برای اعلام نرخ دلار ۴۲۰۰تومان به‌عنوان «نرخ واحد» بود. این تصمیم که بدون آماده‌سازی بسترهای بازار و بدون توجه به واقعیت‌های عرضه و تقاضا گرفته شد، نه‌تنها به هدف تک‌نرخی شدن نرسید بلکه زمینه‌ساز شکل‌گیری یکی از بزرگ‌ترین رانت‌های ارزی در دهه‌های اخیر شد. فاصله میان نرخ دستوری و نرخ واقعی به‌سرعت افزایش یافت و بازار سیاه و غیررسمی دوباره جان گرفت.
این تجربه نشان می‌دهد که نمی‌توان با دستور نرخ ارز را یکسان کرد. تا زمانی که بازار عمیق، شفاف و مبتنی‌بر مکانیسم عرضه و تقاضا ساخته نشود، تعیین نرخ دستوری فقط به چندنرخی جدید منجر می‌شود.
۳- استفاده از یک ابزار برای چند هدف متناقض
یکی از ریشه‌های شکست سیاست تک‌نرخی، انتظارات غیرواقع‌بینانه‌ای است که از آن وجود دارد. دولت‌ها معمولا می‌خواهند با یک نرخ واحد چند هدف مختلف را همزمان محقق کنند: مهار تورم کالاهای اساسی از طریق تخصیص ارز ارزان، حمایت از تولید داخلی و افزایش شفافیت اقتصادی.
این اهداف اما در بسیاری موارد با یکدیگر در تضادند. به‌عنوان مثال وقتی تورم داخلی بالاست و دولت می‌خواهد با ارز ارزان‌قیمت کالاهای اساسی را پایین نگه دارد، مجبور می‌شود نرخ رسمی را پایین‌تر از نرخ تعادلی بازار تعیین کند. همین شکاف باعث می‌شود بازار آزاد مسیر جداگانه‌ای طی کند و نرخ دوم شکل بگیرد. نتیجه این وضعیت بازگشت به چندنرخی شدن است. یک نرخ برای کالاهای اساسی، یک نرخ برای واردات و صادرات در سامانه‌هایی مثل نیما یا مرکز مبادله و یک نرخ هم در بازار آزاد. این چرخه معیوب بارها در اقتصاد ایران تکرار شده و تا زمانی که دولت بین اهداف خود اولویت‌بندی نکند، ادامه خواهد داشت.
۴- ضعف زیرساخت‌های بازار و ابزارهای مالی
بازار ارز ایران هنوز فاصله زیادی با استانداردهای بازارهای پیشرفته دارد. در بسیاری از کشورها بازار ارز شامل ابزارهایی مانند قراردادهای آتی و اختیار معامله برای پوشش ریسک، بازارهای سلف شفاف و حضور فعال بازارسازان حرفه‌ای است. این ابزارها کمک می‌کنند نوسانات جذب شوند و قیمت‌ها به‌طور پیوسته در چارچوب عرضه و تقاضا کشف شوند.
در ایران اما چنین زیرساخت‌هایی یا وجود ندارند یا بسیار محدود و ناکارآمدند. سامانه نیما و سپس مرکز مبادله ارز و طلا گام‌هایی در مسیر ایجاد بازار متشکل بودند اما هنوز عمق کافی برای پاسخگویی به تمام نیازهای بازار ندارند. همین ضعف باعث می‌شود که با هر شوک خارجی یا داخلی، بازار به‌سرعت از تعادل خارج شود و نرخ‌های متعدد شکل بگیرد.
تا زمانی‌که بازار ارز به‌معنای واقعی کلمه «بازار» نشود و ابزارهای پوشش ریسک در اختیار فعالان اقتصادی قرار نگیرد، سخن گفتن از تک‌نرخی شدن بیشتر شبیه شعار خواهد بود تا سیاست عملی.
۵- پیام‌های متناقض و بی‌ثباتی در سیاستگذاری
بازار ارز به‌شدت به سیگنال‌های سیاستی حساس است. کوچک‌ترین تغییر در موضع دولت یا ترکیب تیم اقتصادی می‌تواند انتظارات فعالان بازار را تغییر دهد. در سال‌های گذشته بارها دیده‌ایم که تصمیم‌های ناگهانی یا اظهارنظرهای متناقض از سوی مقامات، به‌سرعت انتظارات بازار را بی‌ثبات و روند نرخ ارز را از مسیر پیش‌بینی‌پذیر خارج کرده است.
به‌عنوان مثال در برخی مقاطع دولت از شناور مدیریت‌شده سخن گفته اما همزمان نرخ رسمی تثبیت‌شده‌ای اعلام کرده است؛ یا تغییرات پی‌درپی در راس بانک مرکزی و وزارت اقتصاد، پیام‌های متفاوتی درباره آینده سیاست ارزی ارسال کرده‌اند. این ناهماهنگی‌ها باعث می‌شود بازار نسبت‌به پایداری نرخ واحد بی‌اعتماد شود و با کوچک‌ترین علامت نااطمینانی، مسیر جداگانه‌ای در پیش گیرد.
رویایی که هر بار یک گام فاصله دارد
واقعیت تجربه ایران از سال۱۳۹۰ تا به امروز این است که سیاست تک‌نرخی کردن ارز همواره در میانه راه متوقف مانده و هیچ‌گاه به سرمنزل مقصود نرسیده است. دولت‌ها و بانک مرکزی بارها کوشیده‌اند با حرکت از مسیر بازار و فراهم کردن پیش‌شرط‌های لازم به این هدف نزدیک شوند اما هربار شوک‌های بیرونی مانند تحریم‌های ناگهانی، افت درآمدهای ارزی یا بحران‌های سیاسی و همچنین بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی به سیاستگذار، مسیر را منحرف کرده است. از سوی دیگر هر زمان که دولت تصمیم گرفته مسیر طبیعی بازار را دور بزند و با میان‌برهای دستوری نرخ واحدی را تحمیل کند، نتیجه نه‌تنها تک‌نرخی شدن نبوده بلکه چندنرخیهای جدیدی به وجود آمده است. تجربه دلار ۴۲۰۰تومانی در سال۱۳۹۷ و شکل‌گیری همزمان نرخ‌های نیما و بازار آزاد، روشن‌ترین نمونه از این شکست‌هاست.
تجربه موفق یکسان‌سازی سال۱۳۸۰ نشان می‌دهد که رسیدن به نرخ واحد ممکن است اما نه با تصمیمات ناگهانی و نرخ‌گذاری اداری. آن تجربه نشان داد که اگر سیاستگذار قواعد مشخصی برای مدیریت نرخ ارز تعریف کند، بازار را عمیق و شفاف بسازد، تورم را مهار کند و جریان دسترسی به ارز را پایدار نگه دارد، می‌توان نرخ‌های متعدد را در یک مسیر واحد ادغام کرد و ثبات را به بازار بازگرداند.
این پیش‌شرط‌ها اما در سال‌های اخیر کمتر فراهم شده‌اند. تورم دورقمی مزمن، نوسانات شدید درآمدهای ارزی، تحریم‌های بانکی، بی‌ثباتی سیاستی و پیام‌های متناقض دولت باعث شده‌اند بازار همواره نسبت به سیاست‌های ارزی بدبین بماند و خود را برای چندنرخی شدن آماده کند. نتیجه این وضعیت، ادامه چرخه‌ای است که در آن سیاستگذار هربار «تک‌نرخی شدن» را اعلام می‌کند اما در عمل چندنرخی بودن بازتولید می‌شود. تا زمانی‌که اصلاحات بنیادین در حوزه‌های مالی، پولی، نهادی و بانکی انجام نشود و دولت‌ها از مداخله دستوری در بازار ارز فاصله نگیرند، سیاست تک‌نرخی کردن چیزی بیش از یک شعار باقی نخواهد ماند. در این صورت اقتصاد ایران همچنان باید هزینه‌های سنگین چندنرخی بودن از رانت‌های گسترده و تخصیص‌های غیرشفاف گرفته تا بی‌ثباتی انتظارات و نااطمینانی در فضای کسب‌وکار را بپردازد. تنها زمانی‌که این پیش‌شرط‌ها تحقق یابند و سیاستگذار مسیر بازار را جایگزین تصمیمات دستوری کند، رویای تک‌نرخی شدن می‌تواند از سطح شعار فراتر برود و به واقعیتی پایدار در اقتصاد ایران تبدیل شود.
منبع: جهان‌صنعت‌نیوز
